Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-01472-01 Accionante: Magda Viviana Meneses Guataqui Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Temas: Acción de tutela contra auto que niega medida cautelar embargo de dineros.
Principio de Inembargabilidad. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 18 de junio de 2024 proferida por la Sección Segunda, subsección B del Consejo de Estado ANTECEDENTES La señora Magda Viviana Meneses Guataqui, mediante apoderado judicial promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección C y el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá al negar la medida cautelar solicitada por la ejecutante dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 2021-00359-02.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS Expuso que presentó demanda ejecutiva en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., en relación con la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el de 6 de junio de 2017 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca través de fallo de 18 de junio de 2018.
Que junto con la demanda solicitó el embargo y secuestro de los dineros de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. que reposan en cuentas de ahorros, corrientes, C.D.T.S o cualquier otro título o depósito en los Bancos de Bogotá, Agrario, Popular, Santander, Bancolombia, Citibank, Scotiabank Colpatria, GNB Sudameris, BBVA, HELM, Occidente, BCSC, Davivienda, Colpatria Red Multibanca, AV VILLAS, Coomeva y Pichincha.
Que mediante auto de 25 de febrero de 2022 el juzgado libró mandamiento de pago por la suma de $462.564.498 y por auto del 18 de marzo de 2022 negó la solicitud de medida cautelar, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 22 de junio de 2022. Que reiteró la solicitud de medida cautelar y esta fue decidida nuevamente en forma negativa por el Juzgado Cincuenta y Seis mediante autos del 28 de abril y 5 de junio de 2023 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 29 de noviembre de 2023.
Considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir el auto de 29 de noviembre de 2023, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo por indebida interpretación normativa pues, a su juicio aplicó indebidamente las excepciones al “principio de inembargabilidad. Agregó que la autoridad judicial no analizó la Ley con un enfoque Constitucional.
Para sustentar su argumento citó la sentencia de 17 de septiembre de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta en proceso con radicado número 110010315- 00020200051001 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección C emitir un nuevo auto en el cual decrete “como medida cautelar el embargo y secuestro de los dineros que la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., identificada con el Nit 900971006- 4, posea en las cuentas del Banco Davivienda, en otras entidades financieras o en la manera como lo disponga el despacho judicial” Que se advierta a la autoridades accionadas y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., “que el embargo y secuestro de los recursos provenientes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es procedente cuando no se originen de las cotizaciones de los contribuyentes y se trate (i) del cumplimiento de obligaciones laborales una vez se constate que los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, (ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y (iii) el pago de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible, todo ello a efectos de no violar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIOS MÍNIMOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO LABORAL, SEGURIDAD JURÍDICA EN LAS DECISIONES JUDICIALES y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.” ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO La acción de tutela de la referencia fue admitida el 3 de abril de 2024 y en la misma providencia, el ponente ordenó la notificación a las autoridades judiciales accionadas y vinculó a la Subred Integrada de Servicios De Salud Norte E.S.E de Bogotá. Posteriormente, mediante auto de 2 de mayo de 2024, dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo, que en la providencia recurrida se observa que no existe vulneración alguna a los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 fundamentales de la accionante; sin embargo, se atiene a lo que resuelva el juez Constitucional.
El Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, manifestó que mediante auto del 18 de marzo de 2022, el Despacho negó la solicitud de medida cautelar de embargo pedida por la parte ejecutante, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 22 de junio de 2022. Expresó que la medida cautelar fue reiterada de manera insistente, decidida nuevamente por autos del 28 de abril y 5 de junio de 2023 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 29 de noviembre de 2023.
Argumentó que, por su parte, no queda trámite judicial alguno pendiente por agotar en relación con la solicitud de medidas cautelares y lo que se persigue la parte actora es que se revoquen las mencionadas decisiones y se disponga acceder a la medida solicitada. Reprochó que, el objeto de la presente tiene como centro la revisión de providencias que se encuentran en firme, sin que ello implique que deban ser revisadas en una tercera instancia o que hayan sido proferidas incurriendo en alguna casual específica de procedibilidad o error de derecho.
Concluyó que, el hecho que la parte actora no comparta la decisión, por ser desfavorable a sus intereses, no conlleva que la violación de sus derechos fundamentales. SENTENCIA IMPUGNADA Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 18 de junio de 2024 negó el amparo solicitado considerando que la autoridad judicial accionada, no vulneró los derechos fundamentales invocados pues la decisión de confirmar la negativa de la solicitud de embargo y secuestro de los dineros que la Subred Integrada posea en diferentes entidades bancarias, se soportó en un estudio razonable de los hechos, las pruebas allegadas al proceso, la normativa y jurisprudencia aplicable al caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que a pesar de no resultar satisfactoria a la parte accionante, no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto sustantivo que amerite la intervención del juez de tutela.
IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia afirmando que “ad quo” comete un desatino en sus conclusiones, al considerar que en el presente caso no se prueban las irregularidades de orden constitucional por parte de las entidades enjuiciadas. Que a pesar de que invocaron la jurisprudencia constitucional para resolver el asunto debatido, sin justificación aparente concluyeron que la situación de la señora Magda Viviana Meneses Guataqui no converge en las excepciones al principio de inembargabilidad consagrado en el artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, incurriendo en un defecto material o sustancial, específicamente porque la interpretación de la norma aplicada desconoce sentencias constitucionales erga omnes, además que la ley utilizada no es analizada con enfoque constitucional.
Citó nuevamente la sentencia de tutela fechada 17 de septiembre de 2020, radicado número 110010315-00020200051001. A modo de conclusión expresó, que se trata del cobro judicial de la sentencia con lo cual se promueve proceso ejecutivo en virtud de su exigibilidad y el acaecimiento del plazo para su ejecutabilidad, por lo que el asunto se enmarca dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad, pues se trata de un crédito contenido en una decisión judicial.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto La parte actora en la impugnación insiste en que el Tribunal incurrió en un error al negar el decreto de la medida de embargo solicitada; pues en su sentir, la autoridad judicial interpretó indebidamente la norma aplicable, al considerar que su caso no se encuentra dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad.
Lo anterior, en el entendido de que el proceso ejecutivo tiene como título una sentencia donde se reconocieron derechos laborales. Esta subsección, como lo determinó la primera instancia, encuentra cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en relación con la Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 providencia del 29 de noviembre de 2023; es decir, a) el asunto tiene suficiente relevancia constitucional b) el solicitante identificó en forma razonable los hechos presuntamente generadores de la vulneración c) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; d) la acción de tutela fue ejercida de manera oportuna y e) no se discute una decisión de la misma naturaleza.
En relación con el defecto alegado, se observa que el Tribunal de Cundinamarca en el auto del 29 de noviembre de 2023, motivó la decisión de confirmar la providencia apelada expresando que mediante auto del 22 de junio de 2022 confirmó el auto proferido el 18 de marzo de 2022 por el Juzgado 56 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó el decreto de una medida cautelar deprecada por la aquí accionante.
Luego, teniendo en cuenta que los argumentos que soportan la medida cautelar siguen siendo los mismos, expresó reiterar lo dicho en el auto anterior, en el sentido de que los supuestos analizados en el presente asunto no están dentro de las excepciones y criterios que ha expuesto la Corte Constitucional respecto a la inembargabilidad de los recursos que integran el Presupuesto General de la Nación. Al revisar el auto de 22 de junio de 2022, mediante el cual la misma autoridad resolvió en segunda instancia sobre la solicitud de medida cautelar propuesta, se observa que tuvo las siguientes consideraciones: Se refirió al principio de inembargabilidad de conformidad con el artículo 594 del Código General del proceso; a la prohibición consagrada en el artículo 48 de la Constitución Política en relación con la destinación de los recursos de las instituciones de la seguridad social y a la inembargabilidad establecida en el artículo 134 de la ley 100 d e1993.
Aludió a las normas que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto, citó la sentencia de 25 de marzo de 2021 con ponencia de la Dra. Rocío Araújo Oñate. Expediente No. 20001-23-33-000-2020-00484-01(AC); de donde concluyó que la naturaleza de los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación y con destinación específica para entidades del orden territorial, las cuentas del sistema general de participación de los departamentos, distritos y municipios, sistema general de regalías y recursos de la seguridad social son de carácter Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 inembargable en atención a razones de orden constitucional y legal, por cuanto están destinados al cumplimiento del desarrollo económico y social del Estado en beneficio del interés general.
En igual sentido, citó extensamente la sentencia T-053 de 2022, de donde extrajo que es viable la oponibilidad al principio de inembargabilidad en el caso de créditos laborales en que se afecten derechos fundamentales y en aras de obtener el pago de sentencias judiciales, en relación con obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado que emanen de un título judicial en los términos del artículo 177 del CCA o 199 del CPACA, según corresponda pero supeditado a los bienes o recursos sobre los que claramente pueda recaer la medida atendiendo el referido principio, de lo contrario el permitir una retención de dineros de toda clase de acreedores expondría el normal funcionamiento del Estado.
Consideró que, sin dejar de estimar que la petición en cuanto a cuentas bancarias se refiere, se trata de datos sensibles que se pueden obtener con un requerimiento judicial, claro es que el asunto de la referencia no está inmerso en las excepciones y criterios que ha expuesto la Corte Constitucional al respecto, por lo que decidió confirmar la providencia recurrida.
De lo expuesto, esta Subsección no encuentra que se haya configurado el defecto sustantivo alegado por la accionante, el cual hizo consistir en la indebida interpretación de la norma que establece el principio de inembargabilidad. Lo que se observa es un análisis plausible, con fundamento en la normatividad y la jurisprudencia y, acorde al principio de autonomía judicial.
En consecuencia, se confirmará la sentencia objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 18 de junio de 2024 proferida por la Sección Radicado: 11001-03-15-000-2024-01472-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Segunda, subsección B del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Con salvamento de voto LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.