Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA – COMPARTA EPS-S Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO1 Temas: Cobro coactivo – Competencia de las E.S.E. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 10 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A, que resolvió2:
PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución No. 0003 de 2 de diciembre de 2019, y del Auto de 9 de diciembre de ese mismo año, expedidos por la extinta E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla, sucedida en este asunto por parte del Departamento del Atlántico, a través de los cuales ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso la liquidación del crédito, respectivamente, dentro del Proceso de Cobro Coactivo No. 001 del 27 de septiembre de 2019 iniciado en contra de la demandante Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada Compara EPS, conforme lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento, ORDÉNESE al Departamento del Atlántico, como sucesor procesal y por haber subrogado las obligaciones de la extinta Empresa Social del Estado Hospital Niño Jesús de Barranquilla a que, si aún no lo hubiere hecho, devuelva la suma dineraria de $ 5.614.209. 430.oo. embargada a la demandante Cooperativa de Salud Comunitaria EPS-S Comparta EPS-S al interior del proceso de cobro coactivo que adelantó en su contra, suma que debe ser indexada.
TERCERO: ORDÉNASE que el valor de la condena se ajuste en los términos dispuestos en la parte emotiva de esta sentencia.
CUARTO: La entidad deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y ss. de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: Sin costas. […].
ANTECEDENTES El 27 de septiembre de 2019, a través de las Resoluciones 00013 y 00024, la extinta E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla libró mandamiento de pago por la suma de 1 Por auto de 29 de enero de 2024, debido a la extinción y liquidación de la E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla, se tuvo como sucesor procesal al Departamento del Atlántico.
Documento 026 expediente digital. 2 Documento 035 expediente digital. 3 Fls. 41 a 49 c.a. 4 Fls. 32 a 40 c.a. Radicado: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COMPARTA EPS-S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 $5.614.209.430 en contra de Comparta EPS-S5, y ordenó el embargo y retención de los dineros depositados a nombre de la cooperativa por el mismo valor.
Mediante la Resolución 0003 de 2 de diciembre de 20196, la E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo por la suma ordenada en el mandamiento de pago. El 12 de diciembre de 2019, por auto 0097, la E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla liquidó y fijó el crédito en la suma de $ 5.614.209.430.
DEMANDA COMPARTA EPS-S, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones: 1. Que se declare la nulidad de la resolución número 0001 del 27 de septiembre de 2019, emitida por la ESE HOSPITAL NIÑO JESÚS DE BARRANQUILLA, por medio del cual se libra mandamiento de pago, por la suma de $5.614.209.430, contra COMPARTA EPS-S, al haber sido expedida sin competencia por el funcionario que lo profirió y no haber sido notificada en debida forma a COMPARTA EPS-S. 2.Que se declare la nulidad de la resolución número 0002 del 27 de septiembre de 2019, mediante el cual se ordena embargo y retención por la suma de $ 5.614.209.430, al haber sido expedida sin competencia por el funcionario que lo profirió y no haber sido notificada en debida forma a COMPARTA EPS-S. 3.
Que se declare la nulidad de la resolución número 0003 del 2 de diciembre de 2019, mediante el cual se ordena seguir adelante con la ejecución del proceso administrativo de cobro mandamiento de pago número 0001 del 27 de septiembre de 2019, contra COMPARTA EPS-S, al haber sido expedida sin competencia por el funcionario que lo profirió y no haber sido notificada en debida forma a COMPARTA EPS-S. 4.
Que se declare la nulidad del auto de 9 de diciembre de 2019, mediante el cual la ESE HOSPITAL NIÑO JESÚS DE BARRANQUILLA, liquida el crédito por la suma de $5.614.209.430, al haber sido expedida sin competencia por el funcionario que lo profirió y no haber sido notificada en debida forma a COMPARTA EPS-S. 5. Que, como consecuencia de las anteriores pretensiones, se restablezca el derecho a favor de COMPARTA EPS-S y mediante sentencia que hará tránsito de cosa juzgada, se ordene a la ESE HOSPITAL NIÑO JESÚS DE BARRANQUILLA, dejar sin efectos las resoluciones motivo de la presente demanda y realice la devolución del dinero retenido que asciende a la suma de $5.614.209.430 a favor de COMPARTA EPS-S. 6.
Condenar a la ESE HOSPITAL NIÑO JESÚS DE BARRANQUILLA al pago de la suma de $5.614.209.430, a cancelar las costas y agencias en derechos que genere la presente acción. 7. Que los valores a que se condene a la ESE HOSPITAL NIÑO JESÚS DE BARRANQUILLA, sean indexados a la fecha del cumplimiento de la sentencia. 8. Que se condene en costas, gastos y agencias de derecho a la ESE HOSPITAL NIÑO JESÚS DE BARRANQUILLA.
Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 6 y 29 de la Constitución Política; 824 del Estatuto Tributario; 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, 13 de la Ley 1122 de 2007; Ley 1150 de 2007; 57 y 126 de la Ley 1438 de 2011, 5 [literal 2] de la Resolución 1587 de 2016; y el Decreto 4747 de 2007. 5 Conforme a su objeto social, su objetivo fundamental es garantizar y organizar la prestación de servicios incluidos en el plan obligatorio de salud subsidiario POS-S, definido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud producto de la administración de recursos del régimen subsidiado. 6 Fls. 56 a 58 c.a. 7 Fl. 62 c.a. Radicado: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COMPARTA EPS-S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Y como concepto de violación, expuso, en síntesis, lo siguiente: Violación del debido proceso: Se vulneró este derecho toda vez que la actora no pudo ejercer el derecho de defensa y contradicción en las etapas surtidas en el proceso coactivo, por la indebida notificación de los actos administrativos expedidos por la empresa; la cooperativa se enteró del proceso adelantado el 21 de enero de 2020 cuando, por medio de un derecho de petición, solicitó copia del expediente.
Falta de competencia para expedir actos de cobro coactivo: La E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla, carecía de competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo y expedir los actos demandados, toda vez que su régimen contractual -para la prestación de servicio de salud- se rige por el derecho privado, conforme al numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, y al artículo 16 del Decreto 1876 de 1994, sin que se aplicable la facultad de cobro coactivo, o se pueda pactar mediante cláusula exorbitante, dado que no está prevista en la Ley 80 de 1993, y no se estipuló en el contrato existente entre la actora y la demandada.
La sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional restringió la facultad excepcional de jurisdicción coactiva de las entidades descentralizadas vinculadas, al cobro de recursos provenientes de funciones administrativas; aunque los hospitales ESE son entes descentralizados, no son considerados “organismos vinculados”, si desarrollan actividades de gestión, por lo que no les es aplicable la prerrogativa para recaudar deudas a su favor, o hacer cumplir obligaciones contractuales.
Falta de título ejecutivo: Las obligaciones objeto de cobro coactivo están contenidas en títulos ejecutivos complejos -facturas con sus respectivos soportes, detalle de las glosas y el pago de servicios médicos hospitalarios-, sin que la empresa suministrara o enunciara el conjunto de documentos que los componen, y que respaldan los servicios que pretende cobrar, por lo que adolecen de los requisitos formales y sustanciales de ser claras, expresas y exigibles, lo que hace improcedente la estructuración de una deuda que pueda ser cobrada de manera coactiva.
La actora solicitó la suspensión provisional de los actos demandados, medida cautelar negada mediante providencia de 3 de febrero de 20238. OPOSICIÓN La parte demandada no contestó la demanda. SENTENCIA APELADA El a quo anuló los actos que ordenaron seguir adelante la ejecución y liquidaron el crédito9, a título de restablecimiento del derecho, ordenó devolver la suma cobrada, y no condenó en costas, por lo siguiente: La ESE Hospital Niño Jesús de Barranquilla, no tenía competencia para expedir los actos demandados, dado que a las obligaciones civiles y comerciales derivadas de la prestación de servicios de salud, les es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 8 Documento 020 expediente digital. 9 En la audiencia inicial de 7 de febrero de 2024, el problema jurídico se circunscribió a estudiar la legalidad de la Resolución 0003 de 2 de diciembre de 2019, y del Auto 009 de 12 de diciembre de ese mismo año, conforme al artículo 101 del CPACA, decisión que, notificada en estrados, quedó ejecutoriada.
Radicado: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COMPARTA EPS-S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5 de la Ley 1066 de 2006, siendo improcedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas, como lo ha indicado el Consejo de Estado.
Aunque la parte demandada sustentó su competencia en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, que regula el procedimiento de cobro coactivo, esta disposición no se contrapone a la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, norma especial que debió tener en cuenta, bajo una interpretación correcta, al momento de verificar la competencia de la entidad para adelantar dicho cobro.
Configurada la falta de competencia de la ESE Hospital Niño Jesús de Barranquilla para expedir los actos acusados, no hay lugar a estudiar los demás cargos. Aunque el numeral 1º del artículo 365 del CGP, dispone que se condenará en costas a la parte vencida, no se probaron ni se causaron, y del comportamiento de la demandada no se deduce su procedencia. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada10 interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: La E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla -actualmente liquidada- contaba con competencia para expedir los actos acusados, y adelantar el proceso de cobro coactivo, en cuanto actuó conforme a las normas que regulan la materia -artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, artículo 5 del Decreto 4473 de 2006, que reglamentó la Ley 1066 de 2006, artículo 98 de Ley 1437 de 20113, y la Resolución 064 del 3 de mayo de 2019-, en especial, el Estatuto Tributario.
Las discusiones sobre si existe o no competencia de las entidades públicas para ejercer la función de cobro coactivo, se zanjaron con la Ley 1066 de 2006 cuando, de manera general, le asignó a las entidades públicas que ejerzan funciones administrativas o presten servicios -como el de salud-, cualquiera sea su nivel, la facultad de cobro coactivo para recaudar rentas públicas, a través del procedimiento regulado en el Estatuto Tributario Nacional, ley que conservó la expresión “jurisdicción coactiva” en el artículo 5, por lo que la E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla, tenía competencia para tramitar el procedimiento administrativo para el cobro coactivo de todas las acreencias a su favor.
Los documentos que prestaron mérito ejecutivo para el cobro coactivo, fue el título complejo conformado por las cartas de intención en la prestación de servicios de salud, los cuales generaron facturación, en la modalidad de «eventos». TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 20 de junio de 202511, se admitió el recurso de apelación y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran, sin manifestación. 10 Documento 037 expediente digital. 11 Índice 5 en Samai.
Radicado: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COMPARTA EPS-S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos que ordenaron seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito, proferidos dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en contra de COMPARTA EPS-S. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada y apelante única, corresponde establecer si la extinta E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla tenía competencia para iniciar el proceso de cobro coactivo contra la demandante por las obligaciones originadas en los contratos de salud.
El a quo señaló que la extinta ESE Hospital Niño Jesús de Barranquilla, no tenía competencia para expedir los actos acusados dado que a las obligaciones civiles y comerciales derivadas de la prestación de servicios de salud, les es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, siendo improcedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esta norma les concede a las entidades públicas, como lo ha indicado el Consejo de Estado.
La entidad demandada considera que la E.S.E. Hospital Niño Jesús de Barranquilla, tenía competencia para tramitar el procedimiento administrativo para el cobro coactivo y, en consecuencia, expedir los actos acusados, conforme al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, en cuanto le asignó a las entidades públicas que ejercen funciones administrativas o que prestan servicios -de salud-, cualquiera sea su nivel, la facultad de cobro coactivo a través del procedimiento regulado en el Estatuto Tributario Nacional.
Teniendo en cuenta que la Sala en asuntos con similitud fáctica y jurídica al debatido, se ha referido a las facultades de las ESE para adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo respecto de aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud, se reiterará, en lo pertinente, el criterio expuesto en dichas providencias12.
El artículo 112 de la Ley 6 de 1992, otorgó a ciertas entidades públicas la facultad de cobro coactivo sobre recursos provenientes de funciones administrativas expresamente conferidas13. Luego, el artículo 5 de la Ley 1066 de 200614 amplió dicha facultad a las entidades públicas que ejercen de manera permanente funciones administrativas o de prestación de servicios estatales así: «Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario».
No obstante, el parágrafo 1.° de la norma precisó que «Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad (…)» Se subraya. 12 Sentencias del 11 de septiembre de 2025, Exp. 29570, CP.
Luis Antonio Rodríguez Montaño, y de 30 de abril de 2025, Exp. 29052, CP. Wilson Ramos Girón, en las que se reiteran las sentencias de 24 de agosto de 2023, Exp. 26685, y de 13 de marzo de 2025, Exp. 28119, CP. Milton Chaves García. 13 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-666 del 2000. 14 Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.
Radicado: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COMPARTA EPS-S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La Sala precisó15 que esta norma excluye de la mencionada facultad el cobro sobre deudas generadas en contratos de mutuo, o las derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades señaladas desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que opera en el giro principal de sus negocios.
Conforme con los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, las Empresas Sociales del Estado – E.S.E., son entidades públicas descentralizadas con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, cuyo objeto es la prestación de los servicios de salud que, en materia contractual, se rigen por el derecho privado16. El Decreto 1876 de 199417 reitera que las E.S.E. se sujetan al régimen de las entidades públicas, pero que en contratación aplican las normas del derecho privado, con la posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes.
Acorde con lo anterior, la Sección18 ha considerado que «el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (las ESE) y otros (los particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial».
En ese orden de ideas, las obligaciones derivadas de los contratos de salud, celebrados por las E.S.E., tienen naturaleza civil o comercial y no corresponden al ejercicio de funciones administrativas susceptibles de hacerse efectivas mediante el procedimiento administrativo de cobro coactivo previsto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, pues con ello se generaría un trato desigual frente a los prestadores privados de servicios de salud.
Por ello, el cobro de esas obligaciones corresponde a la jurisdicción ordinaria. Cabe anotar que las E.S.E. pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro solo cuando existen créditos a su favor pendientes de pagar, y que han sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, pues esta involucra contratos de prestación de servicios de salud.
En el sub examine, la Empresa Social del Estado Hospital Niño Jesús de Barranquilla adelantó proceso administrativo de cobro coactivo para lograr el pago de sumas originadas en la prestación de servicios de salud de segundo nivel de complejidad de los afiliados a la cooperativa, que generaron facturación en la modalidad por «Evento», durante las vigencias 2015 a 2017.
En ese orden, frente a tales obligaciones se predica la exclusión prevista en el parágrafo 1. ° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. Por lo anterior, como lo consideró el a quo, la demandada no tenía competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo contra la actora, razón por la cual, al no prosperar el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada. 15 Sentencia de 30 de abril de 2025, Exp 29052, CP Wilson Ramos Girón. 16 «ARTÍCULO 195.
Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico (…) 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública». 17 Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado. 18 Sentencia de 13 de marzo de 2025, Exp. 28119, CP Milton Chaves García. Radicado: 08001-23-33-000-2020-00360-01 (29840) Demandante: COMPARTA EPS-S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Condena en costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP19, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA20, y teniendo en cuenta los criterios de decisión adoptados por la Sala en la sentencia de 23 de septiembre de 202521 procede la condena en costas en segunda instancia contra la demandada al haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV.
Por lo tanto, se ordenará al tribunal el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- CONFIRMAR la sentencia de 10 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A. 2.- CONDENAR en costas en el componente de agencias en derecho a la parte demandada en 1 SMMLV.
En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Aclara voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ 19 “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. 20 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 21 Sentencia del 23 de septiembre de 2025, Exp. 28292, CP.
Wilson Ramos Girón.