Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Demandante: Oscar Rodríguez Vélez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. Condena en costas en primera instancia. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor OSCAR RODRÍGUEZ VÉLEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 021760 del 25 de mayo de 2017 y (ii) RDP 030744 del 31 de julio de 2017; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y 1 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado « 2ED_001DEMANDAPODER», págs. 1-2. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) pagar al accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 3 de febrero de 2010 y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Oscar Rodríguez Vélez nació el 28 de abril de 1949. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio inicialmente desde el 12 de marzo de 1970 hasta el 31 de mayo de 1976, esto por un nombramiento efectuado por el gobernador del Quindío mediante Decreto 119 del 5 de marzo de 1970, a fin de desempeñarse como profesor en el municipio de Armenia.

Posteriormente tuvo una vinculación de carácter nacional como educador oficial desde el 1 de junio de 1976 hasta el 21 de abril de 19963 derivada de la Resolución 4133 del 15 de junio de 1976 expedida por el Ministerio de Educación Nacional (MEN). Luego dicho vínculo mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en razón a que el departamento de Quindío fue certificado, según Resolución 6001 del 20 de diciembre de 1995 proferida por el MEN.

Más adelante indicó que la naturaleza de tal relación laboral se tornó municipal en virtud de la certificación esta vez expedida en favor del municipio de Armenia (Resolución 2828 del 30 de julio de 1997). Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicios laborados desde el 22 de abril de 1996 hasta 28 de abril de 2014 son de carácter territorial y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el 3 de febrero de 2017, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 021760 del 25 de mayo de 2017 con la que negó la prestación. Que la accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 030744 del 31 de julio de 2017, siendo confirmada la decisión inicial. 2 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado « 2ED_001DEMANDAPODER», págs. 2-4. 3 Ver hecho 4° de la demanda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 28 de marzo de 20194 y notificada a la UGPP5, quien, mediante memorial de contestación, manifestó que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de requisitos, (ii) inexistencia de la obligación, (iii) cobro de lo no debido y (iv) prescripción. En la audiencia inicial6 el Tribunal advirtió que las excepciones serían resueltas en la sentencia, fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011; advirtiéndose que toda vez que existían documentales pendientes por recaudar, una vez estos fueron allegados se correría a las partes para que se pronunciaran sobre estas y vencido el término se daría traslado común a las partes por el término de diez días para que alegaran de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 5 de marzo de 2020 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que, aunque el actor posee un vínculo territorial anterior a 1980, lo cierto es que los tiempos de servicio prestados a partir del año 1973, son derivados de una relación legal y reglamentaria del orden nacional y, por lo tanto, no son computables para acceder al derecho reclamado.

Que aun cuando quedó acreditado que en virtud del proceso de descentralización de la educación y lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 la Nación trasladó las competencias para administrar los recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones y el personal docente de las plazas nacionales al Departamento del Quindío, y luego éste a su vez al Municipio de Armenia, contrario a lo señalado por el apoderado de la parte demandante, ello no lleva a la interpretación de que dicha circunstancia cambió al naturaleza del cargo que desempeñó el actor de nacional a territorial.

En efecto, indicó que la descentralización de funciones a las entidades territoriales 4 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado «8ED_008AUTOADMITEDEMANDACORREOS» 5 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado «12ED_012CONSTANCIAENVIONOTIFICACIONES» 6 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado «26ED_027ACTAAUDIENCIAINICIAL» 7 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado «51ED_052SENTENCIANOTIFICACION» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) por parte de la Nación solo lo fue para administrar a la prestación del servicio educativo, creando un nuevo centro de imputación de competencias y responsabilidad y como consecuencia, no le asiste razón a la parte demandante en cuanto a que a la naturaleza del cargo del actor mutó de nacional a territorial, pues ello no fue consagrado en la Ley 60 de 1993.

De otro lado, manifestó que era errado el argumento del apoderado de la parte demandante según el cual la relación laboral del actor pasó de ser nacional territorial, solo por el hecho que los recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones son nacionales, en la medida que lo realmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.

Por lo anterior, concluyó que no era posible admitir que para obtener el derecho se discuta la mutación del vínculo, cuando se determinaron límites para la adquisición del mismo, razones que consideró suficientes para denegar las pretensiones de la demanda. Finalmente, al no advertir la causación de las costas dentro del proceso se abstuvo de efectuar una condena al respecto.

EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, de conformidad con la normativa aplicable a estos asuntos, así como con los actos administrativos que dieron cabal ejecución al proceso de descentralización en el departamento del Quindío, no cabría la menor duda de que el vínculo laboral del accionante, si bien en un principio fue nacional, mutó a territorial a partir del 22 de abril de 1996.

Que, por lo tanto, a partir de la fecha mencionada, el señor Rodríguez Vélez dejó de tener un vínculo nacional, pues los dineros con que se le pagaban sus acreencias no eran propiedad de la Nación, sino que fueron financiados con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales son propiedad de los entes territoriales.

Que en el caso objeto de estudio, existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001, proceso a partir del cual la relación laboral entre los docentes y el Estado fue transformándose y pasó de un vínculo docente- Nación a un vínculo docente- departamento o docente- municipio, según el caso. 8 Índice 2 de SAMAI, archivo denominado «053.2RecursoApelacion» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Que la sentencia recurrida no efectuó una valoración íntegra del material probatorio aportado al proceso; pues no estudió el acta mediante la cual el departamento de Quindío le entregó la planta de personal docente al municipio de Armenia, documentos que haber sido apreciado habrían generado en el juez la convicción de que por mandato de la Ley 60 de 1993 y las normas reglamentarias, el vínculo laboral de la demandante mutó de nacional a departamental y luego a municipal.

Que una vez acreditado el hecho de que el reclamante tiene más de 50 años y que cumplió 20 años de servicio si se contabilizan los tiempos de origen territorial- nacionalizado prestados entre el 12 de marzo de 1970 hasta el 31 de mayo de 1976 (6 años, 2 meses y 19 días) y aquellos causados a partir del 2 de abril de 1996 de diciembre en adelante que son departamentales y municipales por efecto de la descentralización de la educación y los prestados entre el 29 de diciembre de 1998.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES La parte demandante alegó de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación y solicitó revocar la decisión de primera instancia. La UGPP se pronunció respecto al recurso de apelación en los términos previstos en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, para lo cual señaló la improcedencia del cómputo de los periodos laborados con posterioridad al 1.° de enero de 1990, al haber desaparecido tácitamente la brecha salarial que buscaba eliminar el reconocimiento de la pensión gracia con la expedición de la Ley 91 de 1989.

POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Igualmente, se resolverá si las incorporaciones que tuvo el actor a la planta de personal docente al departamento del Quindío y al municipio de Armenia, en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación. Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) la incorporación del personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto.

Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: « […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) edad, se observa que el señor Oscar Rodríguez Vélez nació el 28 de abril de 1949,13 de modo que cumplió los 50 años el 28 de abril de 1999.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, el asunto bajo estudio deberá enfocarse en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar: i) si la naturaleza jurídica de la vinculación del demandante como docente oficial en el periodo comprendido entre el 12 de marzo de 1970 y el 31 de mayo de 1976, fue del orden territorial y/o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio y ii) si la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación (Departamento de Quindío y municipio de Armenia), implicaron al menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia del demandante.

En los anteriores términos, la Sala analizará los periodos de labor acreditados entre el 12 de marzo de 1970 y el 31 de mayo de 1976 y entre el 1.° de junio de 1976 y el 25 de agosto de 2016, los cuales fueron acreditados en el expediente y frente a los que se expresó inconformidad, esto, con el fin de determinar si alguno de ellos puede ser tenido en cuenta para obtener la prestación deprecada.

Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que el demandante prestó sus servicios en condición de docente, así: • Periodo I: Del 13 de marzo de 197014 al 31 de mayo de 1976 En primer lugar, respecto a la naturaleza de la vinculación, se tiene que al expediente fue allegado el acto administrativo de nombramiento del demandante y el acta de posesión donde consta que el señor Oscar Rodríguez Vélez fue nombrado en el cargo de profesor Instituto Técnico Industrial José María Ramírez, esto en virtud de la Resolución 0119 de 1970, emanada por el gobernador del departamento del Quindío. Para una mayor ilustración se ponen de presente los documentos antes mencionados: 13 Según copia del Registro Civil de nacimiento obrante en el índice 2, folio 185 del archivo digita denominado «60ED_006CDDEMANDAANEXOS». 14 Según fecha que reposa en la constancia emitida por el jefe de personal de la Gobernación del Quindío el 7 de junio de 1972.

Folio 13, archivo digital denominado «002EXPEDIENTEPENSIONAL». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) De forma posterior, según el certificado emitido por el secretario de educación municipal de Armenia el 30 de junio de 2004, se logra constatar que a través de las Resoluciones 0018 del 21 de abril de 1970 y 00048 del 7 de mayo de 1971, el señor Rodríguez Vélez fue nombrado como catedrático en el Instituto Técnico Industrial del municipio de Armenia (Quindío) con 7 horas semanales; siendo posesionado mediante actas de posesión 0989 del 4 de junio de 1970 y 0680 del 25 de mayo de 199115.

Veamos: Sin embargo, toda vez que de la jurisprudencia vigente solo es posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra cuando la vinculación sea del orden territorial o nacionalizado y, en este caso no obra en el expediente prueba que dé cuenta de tal calidad, las dos mencionadas vinculaciones16 no pueden ser objeto de pronunciamiento al no existir elementos de juicio que permitan tener por satisfecho el requisito de ser docente territorial y/o nacionalizado exigido para acceder a la pensión gracia. 15 Según certificación expedida por el secretario de Educación Municipal de Armenia.

Folio 58 obrante en el archivo digital denominado 3_63001382333000201900039013EXPEDIENTEDIGI20210512102656, índice 2 SAMAI. 16Supuesto de hecho que en los términos del artículo 167 del CGP le correspondería probar a la parte interesada. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Ahora bien, mediante Decreto 0339 del 254 de junio de 1971, el demandante fue nombrado por el Gobernador del Quindío para ejercer el cargo de catedrático17 de capacitación nocturna en el Instituto Técnico Industrial José María Ramírez, pudiéndose catalogar dicho vinculo como territorial pues la vinculación tuvo lugar antes del 1.º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue la máxima autoridad del nivel departamental, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.

Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos […]» (Negrilla de la Sala) 17 En este punto se pone en evidencia que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado.

Sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012-02017-01. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Con todo, ha de señalarse que el Instituto Técnico Industrial del municipio de Armenia (Quindío) a partir del 1.° de junio de 1976, en los términos del contrato de nacionalización suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el gobernador del departamento del Quindío el 23 de julio de 1974, estaría a cargo de la Nación. En la cláusula primera de dicho contrato se indicó: «PRIMERA.

LA NACIÓN autorizada por la Ley 91 de 1938 y en consideración a que según el concepto de la Comisión del Ministerio de Educación que visito el plantel se justifica que el Instituto Técnico Industrial José María Ramírez II continúe prestando sus servicio como Nacional […] desde el primero (1°) de enero de mil novecientos setenta y cuatro (1974), la dirección, organización y administración de este instituto [Técnico Industrial José María Ramírez], hoy a cargo del DEPARTAMENTO DEL QUINDIO; […] en consecuencia, el carácter del personal directivo, docente y administrativo del instituto, así como la fijación y pago de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) asignaciones y s nombramiento, remoción y promoción serán de facultad y a cargo de LA NACIÓN» De tal forma, debe advertirse que con la Ley 91 de 1938 se estableció un tipo de intervención estatal, a través de la nacionalización de establecimientos públicos y/o privados ya existentes de enseñanza secundaria del nivel departamental o municipal.

De ahí pues que, bajo esta modalidad de «nacionalización» el Ministerio de Educación Nacional se encargaría, previo cumplimiento de unas condiciones específicas y a partir de la celebración de un «contrato de nacionalización» del funcionamiento, dirección y organización pedagógica de los establecimientos contratantes y ello, acarrearía, como consecuencia que la entrega del personal y los demás elementos del plantel quedarían adscritos a la Nación. En este orden de ideas, debe precisarse que el fenómeno en mención no ocurrió en virtud de la Ley 43 de 1975, a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias sino que, este se dio con ocasión a una autorización diferente proveniente de la Ley 91 de 1938, la cual trajo consigo una transformación total del establecimiento, hecho que implica a su vez un cambio del vínculo integralmente considerado, incluyendo la naturaleza de la plaza que ostentaba el demandante.

Por lo tanto, aunque el demandante fue nombrado por el Gobernador del Quindío mediante los Decretos 0119 del 15 de marzo de 1970 y 0339 del 254 de junio de 1971 para ejercer los cargos de maestro interino y catedrático18 de capacitación nocturna en el Instituto Técnico Industrial José María Ramírez, respectivamente; prestando sus servicios de forma continua entre el 12 de marzo de 1970 y 3 de junio de 1970 y entre el 7 de julio de 1971 y el 1 de junio de 1976, lo cierto es que, contrario a lo que manifiesta la parte recurrente la calidad que se predica de su servicio laboral es nacional desde la fecha en la que el establecimiento al cual se encontraba adscrito a la Nación, tal y como antes se adujo, esto es, desde el 1.° de enero de 1974 y hasta el 31 de mayo de 1976, fecha de retiro según registro del Decreto 265 del 9 de julio de 1976 en el Formato Único para la Expedición de la Historia Laboral19.

Así las cosas, es posible concluir con base en el material probatorio practicado en la actuación, que el único tiempo comprobado en debida forma como docente 18 En este punto se pone en evidencia que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado.

Sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012-02017-01. 19 Archivo digital denominado «CC 7506869», índice 2 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) territorial por parte del señor Oscar Rodríguez Vélez, fue el ocurrido entre el 12 de marzo de 1970 y el 31 de diciembre de 1974.

En ese sentido, el tiempo de servicio prestado bajo la modalidad de trabajo por hora cátedra es una formalidad que no enerva el tipo de servicio prestado sustancialmente, el cual para el caso del actor efectivamente fue el de docente oficial, situación que se ajusta perfectamente a los postulados desarrollados en la sentencia de unificación sobre la materia, proferida por esta Corporación el 22 de enero de 2015.

Por consiguiente, es del caso efectuar el cálculo del período de labor oficial que habrá de contabilizarse para consolidar en derecho en litigio, de manera que, al tenor de la referida providencia, tendrá que darse aplicación a la fórmula matemática consagrada en el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985, por lo que se dividirá el número de horas cátedra cumplidas y pagadas entre 4, tal como se muestra a continuación. DESDE HASTA AÑ OS MES ES DÍ AS NÚMERO DE HORAS CÁTEDRA PAGADAS20 FÓRMULA (#HORAS CÁTEDRA)/4 21/04/19 70 30/11/19 70 0 7 9 219 54,75 1/02/197 1 30/11/19 71 0 9 29 460 115 1/02/197 2 30/11/19 72 0 9 29 640 160 1/01/197 3 30/12/19 73 11 29 352 90 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO 419,75 Pues bien, el mencionado resultado de 419,75 días de labor oficial del accionante como educador estatal, equivale a un total de 1 año, 1 mes y 9 días que, por haberse acumulado bajo sendas vinculaciones del orden territorial, serán tenidas en cuenta para acreditar el requisito de tiempo de servicio necesario a fin de consolidar el derecho a la pensión gracia. Dicho tiempo sumado con el causado entre el 13 de marzo de 1970 y 20 de abril de 197021 (1 meses, y 7 días) daría in total de 1 año, 2 meses y 16 días. • Del 1.° de junio de 1976 al 25 de agosto de 201622.

Ausencia de mutación del vínculo nacional por procesos de incorporación 20 De acuerdo con la constancia expedida por la Tesorería General del departamento del Quindío fechada 18 de abril de 1977. Folios 195 a 201 del archivo digital denominado «1ED_016EXPEDIENTEADMINISTRATIVOCD». 21 Fecha anterior a la posesión que tuvo el accionante con ocasión a la Resolución 0018 del 21 de abril de 1970 y la constancia emitida el 7 de junio de 1972 por el jefe de personal de la gobernación del Quindío, quien indicó que prestó su servicio de forma continua desde el 13 de marzo de 1970. 22 A folio 161 del archivo digital denominado «3ED_002EXPEDIENTEPENSIONAL» obrante en el índice 2 de SAMAI se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Armenia de fecha 21 de diciembre de 2016, en el cual se registra que el señor Oscar Rodríguez fue retirado forzosamente del servicio por cumplimiento de la edad máxima para laborar el 28 de abril de 2014, según acto 1132 del 21 de abril de 2014.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Seguidamente, se procederá a analizar el período en el que el actor discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional este mutó a territorial con motivo del proceso de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de la Ley 60 de 1993, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional implicaría tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones.

Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 21 de diciembre de 2016 por la Secretaría de Educación Municipal de Armenia23, el demandante fue nombrado por Decreto N°4133 del 15 de junio de 1976 para ejercer como docente en el Instituto Técnico Industrial del municipio de Armenia (Quindío) a partir del 1.° de junio de 1976; plantel que, como se indicó antes, en los términos del contrato de nacionalización suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el gobernador del departamento del Quindío el 23 de julio de 1974, era de carácter nacional.

Incluso, se puntualiza que el mismo señor Rodríguez Vélez reconoce en el hecho cuarto de la demanda24 y en su recurso de apelación que el tipo de relación legal sostenida a partir de la fecha en la que tomó posesión (1.° de junio de 1976) fue del orden nacional, salvo que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporado a la planta de personal del departamento del Quindío, lo cual ocurrió hasta el 21 de abril de 1996.

Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» De lo que se sigue que, si bien no se encuentra en el proceso copia del acto administrativo de nombramiento ni del acta de posesión del demandante como maestro desde la aludida fecha, así como tampoco obra en el expediente prueba diferente a la analizada en el párrafo que antecede, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, a partir de la aceptación que tienen ambas partes respecto de la autoridad que profirió Decreto 4133 del 15 de junio de 1976 23 Ibid. 24 «Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, según Resolución 4133 del 15 de junio de 1976, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 1 de junio de 1976.

Con vinculo nacional laboró hasta el día 21 de abril de 1996». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) (Ministerio de Educación Nacional) y la fecha a partir de la cual existió el carácter nacional del señor Rodríguez Vélez como docente oficial; existiendo únicamente controversia en lo relativo a la fecha hasta la cual se puede predicar la naturaleza nacional del vínculo.

Así, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que el señor Oscar Rodríguez Vélez detentó una vinculación como docente oficial en virtud del contrato de nacionalización y de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 1.° de junio de 1976 al 25 de agosto de 2016 (40 años, 2 meses y 24 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Sin perjuicio de lo expuesto, la parte activa en su recurso de apelación sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden territorial (departamental) desde el 22 de abril de 1996, en la medida en que para esa fecha fue incorporado a la planta de personal educativo del departamento del Quindío en cumplimiento de la Resolución 6001 del 20 de diciembre de 199525 pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió al nivel departamental.

Lo mismo adujo al indicar que según el Decreto 1191 de 199826, la referida autoridad entregó el personal docente al municipio de Armenia por haber sido autorizado en virtud del artículo 16, literal b), numeral 7 de la Ley 60 de 1993 para la prestación del servicio educativo conforme a la Resolución 2828 del 30 de julio de 199727 y la ordenanza 008 del 6 de julio de 199828, por lo que el reclamante afirmó que pasó de ser un docente departamental a uno municipal, condición que aseveró fue la última que detentó y con la que se retiró del servicio estatal.

En el Decreto 1191 de 1991 expresamente se indicó: «ARTÍCULO 1º. Entregar al Alcalde del Municipio de Armenia, Departamento del Quindío, para su administración la planta de personal directores de núcleos, directores docentes y docente de los establecimientos educativos de dicha entidad territorial, conforme a lo dispuesto en la Ley 560 de 1993, Decretos 2886 de 1994, 1140 de 1995, 1060 de 1995. […] INSTITUTO CARLINA SOTO 25 Páginas 195 a 19 del archivo digital denominado «3ED_002EXPEDIENTEPENSIONAL». 26 Archivo digital denominado «5ED_004RESOLUCION1191DEPARTAMENTOQUINDIO» 27 Páginas 71 a 80 del archivo digital denominado «3ED_002EXPEDIENTEPENSIONAL». 28 Por medio de la cual se le reconoció autonomía al municipio de Armenia para asumir la dirección, prestación del servicio educativo y el manejo autónomo de las Instituciones Educativas pertenecientes a dicho municipio, según respuesta a solicitud emitida por el director Administrativo y Financiero de la Gobernación del Quindío. Archivo digital denominado «35ED_036OFICIO963RESPUESTAREQUERIMIENTO» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) PERSONAL DIRECTIVO No. CEDULA NO. APELLIDOS Y NOMBRES CARGO ESCALA […] 67 7.503.225 RODRIGUEZ VÉLEZ OSCAR DOCENTE 13»29 Como sustento del proceso de incorporación también se allegaron al plenario el acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al departamento del Quindío30 dentro de la cual se adelantaron las actuaciones tendientes a efectuar la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo.

En tal sentido, el demandante argumenta esencialmente que, al margen de haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional, esta solo tuvo lugar del 1.° de junio de 1976 y el 21 de abril de 1996, pues desde el día siguiente hasta el 28 de abril de 2014, el servicio prestado fue como educador territorial, por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del actor.

Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente, «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

De hecho, este precepto aplicaría en igual medida para el caso de los municipios que antes de la expedición de la Ley 715 de 2001 acreditaran tener una población superior a 100.000 habitantes a 1985 y que por tal motivo en razón del artículo 16, 29 Página 32 del archivo digital «5ED_004RESOLUCION1191DEPARTAMENTOQUINDIO» 30 Que en virtud a lo previsto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, se procedió a verificar el cumplimiento de los requisitos y entrega al Distrito Capital de los bienes, el personal y los establecimientos educativos que le permitan cumplir con las funciones y obligaciones recibidas.

Folios 233 a 242, que reposan en el CD obrante a folio 35, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) literal b), numeral 7º de la Ley 60 de 1993, también hubieran asumido las obligaciones derivadas del sector educativo a solicitud del respectivo concejo municipal, con aprobación del Ministerio de Educación y otorgación de funciones por parte de la asamblea departamental correspondiente, tal como se contempló dicha norma, así: «[…]

ARTÍCULO 16. - Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los municipios. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los municipios, se observarán las siguientes reglas: […] B. En educación: […] 7.- A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos. […]» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.31 Lo propio deberá afirmarse para el caso del demandante, en el que si bien se observa que tuvo dos incorporaciones a las plantas de personal de distintos entes territoriales, a saber, una en el departamento del Quindío y otra en el municipio de Armenia, ello en cumplimiento de los artículos 6º y 16 de la Ley 60 de 1993 respectivamente, lo cierto es que ninguna de estas generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.

En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente 31 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por otra parte, advierte la Sala que la parte recurrente argumenta en su recurso que existió una indebida valoración de la prueba pues, el a quo no se realizó el análisis que correspondía sobre de los decretos de incorporación ni de las actas de entrega de la planta de personal, a partir de los cuales de haberse estudiado se el juez hubiese sido fallado de manera favorable las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, a juicio de la Sala pese a que no existió una valoración de las piezas documentales anotadas por parte del tribunal, lo cierto es que en esta instancia sí se realizó un análisis sobre estas y, teniendo en cuenta la información que en ellas se registra esta Sala encuentra que se llega a la misma conclusión a la cual llegó el a quo, esto es que, siempre que la vinculación primigenia sea de carácter nacional por provenir del Ministerio de Educación Nacional y de forma posterior, en virtud de la Ley 60 de 1993 y/o de la Ley 715 de 2001, se dé una incorporación de dicha plaza a una entidad de carácter territorial, la naturaleza nacional de la vinculación permanecerá incólume.

Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante de la demandante, (sostenida desde el 1.° de junio de 1976 al 25 de agosto de 2016), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide al actor consolidar el derecho prestacional solicitado.

Ahora, si bien es cierto el señor Rodríguez Vélez, como antes se analizó, también detentó un vínculo como maestro oficial territorial entre el 12 de marzo de 1970 y el 31 de diciembre de 1974, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria solo equivale en tiempo a 4 años, 9 meses, y 19 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prestación bajo estudio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Rodríguez Vélez no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por ambas partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00039-01 (1442-2021) Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 26 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente