Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2023-00204-01 (28722) Demandante: Cooperativa de Transportes Flotax Duitama - COOFLOTAX Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Tema: Rechazo demanda - Acto susceptible de control judicial AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa de Transportes Flotax Duitama contra el auto de 27 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual rechazó la demanda.

ANTECEDENTES El 2 de junio de 2023, la Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones: Primera: Se decrete la nulidad del acto administrativo contenido en el documento emanado de LA ADRES radicado No. 20231500029911 calendado el dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) y notificado electrónicamente el nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023).

Segunda: Que se declare que COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES FLOTAX DUITAMA - COOFLOTAX, por tratarse de un ente de naturaleza jurídica sin ánimo de lucro y constituido como una organización solidaria del tipo cooperativa del régimen especial, se encontraba para los años 2018, 2019 y 2020 exenta del pago de los aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en salud de sus trabajadores.

Tercera.- Que se declare que LA ADRES debe realizar la devolución del pago de lo no debido respecto de todos los valores pagados por COOFLOTAX por concepto de APORTE EN SALUD al Sistema de Seguridad Social en Salud de sus trabajadores en el periodo fiscal del año 2018, incluyendo 2019, hasta el mes de enero del año 2020 (…) Séptima. -Que se condene en costas y agencias en derecho al demandado ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES.

AUTO OBJETO DE APELACIÓN Por auto de 27 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó la demanda, al considerar que se pretende la nulidad del Oficio 20231500029911 del 2 de febrero del 2023, por el cual la ADRES se declaró incompetente para resolver una solicitud de la actora, y anunció su remisión a las EPS correspondientes.

Asumió que Radicado: 15001-23-33-000-202-00204-01 (28722) Demandante: Cooperativa de Transportes Flotax Duitama Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 dicho acto no contiene una decisión de fondo y constituye una actuación de trámite que, conforme con el artículo 43 del CPACA, no es susceptible de control judicial.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante presentó los siguientes argumentos de apelación: En del oficio demandado, la ADRES negó la solicitud de devolución de los dineros pagados por concepto de aportes parafiscales de los años 2018 a 2020, con fundamento en una interpretación errada de la norma aplicable, pues consideró que las EPS eran titulares de los recursos, pese a que su función se limitaba al recaudo.

No obstante, la demandada expuso consideraciones de hecho y de derecho que definieron de fondo la solicitud, lo que generó un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial, en tanto versa sobre la negativa de una devolución de pago de lo no debido que, conforme con la jurisprudencia, es pasible de control judicial. Además, mediante acción de tutela, la misma entidad reconoció que ese tipo de actos contenían una decisión de fondo y definitiva, lo cual refuerza el argumento según el cual el acto administrativo impugnado era efectivamente demandable.

CONSIDERACIONES De conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá de rechazar la demanda. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, se debe establecer si el Oficio 20231500029911 del 2 de febrero de 2023 es susceptible de control judicial.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pretensiones de nulidad deben dirigirse contra actos administrativos definitivos que sean susceptibles de control judicial, esto es aquellos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»1. En ese contexto, un acto definitivo constituye una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos, en tanto crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas2.

De manera que solo las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo3. En el caso se probaron los siguientes hechos: El 1.° de febrero de 2023, la demandante solicitó a la ADRES la devolución de $682.538.855, correspondientes a pagos realizados al Sistema Nacional de Salud por 1 Artículo 43 del CPACA. 2 Auto del 13 de octubre de 2016, exp. 22003, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Auto del 4 de mayo de 2023, exp. 27492, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 15001-23-33-000-202-00204-01 (28722) Demandante: Cooperativa de Transportes Flotax Duitama Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 trabajadores que devengaron menos de 10 SMLMV en los años 2018 a 2020, por cuenta de la declaratoria de nulidad del Decreto 2150 de 2017.

Mediante Oficio 20231500029911 del 2 de febrero de 2023, la subdirectora de liquidaciones de aseguramiento de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, respondió la solicitud con las siguientes precisiones: … teniendo en cuenta que la determinación de la devolución o no de los aportes solicitados no es función de la ADRES, no es procedente emitir por parte de esta una decisión de fondo que dé lugar a efectos jurídicos atribuibles a la Administración (…) Por lo anterior, teniendo en cuenta que el análisis de la procedencia o no de la devolución le corresponde a la EPS, esta Entidad Administradora dio traslado por competencia de su solicitud denominada -devolución pago de lo no debido y de la respuesta a la misma - que previamente había sido puesta en conocimiento de la EPS para que las EPS a las que se efectuaron los aportes por medio de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, se pronuncie de fondo.

De lo anterior, se concluye que la ADRES no negó de forma taxativa la devolución solicitada, pues solo informó a la actora sobre el procedimiento que debía seguir para obtener devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que tampoco definió de fondo lo solicitado, ni adoptó una decisión que resolviera la situación jurídica de la Cooperativa en relación con los trabajadores que percibieron una remuneración inferior a 10 SMMLV.

En este sentido, el acto demandado no constituye un acto administrativo definitivo, ya que no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que se pasible de control judicial, por cuanto su contenido se limita a exponer el trámite que debía seguirse ante las EPS para la devolución de los aportes, sin que ello implique la configuración de una decisión susceptible de control judicial.

En lo que respecta al fallo de acción de tutela, se advierte que, además de referirse a otras partes y a una situación fáctica distinta, tal decisión tiene efectos inter-partes y se limita al caso concreto, por lo que el pronunciamiento del juez constitucional no resulta vinculante ni aplicable a este asunto. Asimismo, aunque la Cooperativa sostuvo que la ADRES negó la devolución por considerar vencido el término para solicitarla, esta no fue la razón de la respuesta, porque en el acto demandado la ADRES se limitó a indicar que el procedimiento de devolución debía adelantarse a través de las EPS que recibieron los aportes, y no de manera directa con la administradora de los recursos del sistema.

El argumento de la recurrente, según el cual este caso recae en el pago de aportes no debidos y no de un pago errado, no altera la naturaleza del acto impugnado ni lo convierte en definitivo4. Las razones expuestas son suficientes para confirmar la providencia apelada, que rechazó la demanda, al considerar que los actos enjuiciados no son susceptibles de control de legalidad5. 4 Auto 26 de junio de 2024.

Exp. 28265. CP Milton Chávez García. 5 Cfr.providencias del: 24 de julio de 2025, Exp. 29964 CP Wilson Ramos Girón (E); 30 de noviembre de 2023. Exp. 28078 CP Milton Chaves García; 18 de abril de 2024. Exp. 28384 CP Milton Chávez García; del 31 de octubre de 2024. Exp. 29258 CP Myriam Stella Gutierrez. Radicado: 15001-23-33-000-202-00204-01 (28722) Demandante: Cooperativa de Transportes Flotax Duitama Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.

CONFIRMAR el auto de 27 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ