Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2024-00261-01 Accionantes: RAFAEL RAMÓN SOTO FUENTES Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL – DIRECCIÓN DE GESTIÓN ELECTORAL Temas: Revoca sentencia – Rechaza por falta de constitución en renuencia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 30 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Rafael Ramón Soto Fuentes presentó demanda contra la Registraduría Nacional del Estado Civil - Dirección de Gestión Electoral con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 2 de la Resolución 4867 de 2019, expedida por el Consejo Nacional Electoral. 2.

Pretensiones de la demanda 2. La parte actora solicitó: 1. Se acojan las tesis aquí expuestas. 2. Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 1° de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento efectivo de la Resolución 4867 de septiembre de 2019, específicamente, se retiren del Censo Electoral del Municipio de La Jagua del Pilar, las 955 cédulas dejadas sin efecto conforme a lo ordenado en su Artículo Segundo, y mantenidas en el censo por la Registraduría Nacional del Estado Civil y Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Dirección del Censo Electoral quienes tenían la obligación de gestionar su retiro conforme lo ordenado en el Artículo Séptimo de le citada resolución. 3.

Hechos y fundamentos de la solicitud 3. El actor afirmó que, mediante Resolución 4867 de 2019, expedida por el Consejo Nacional Electoral, se dejó sin efectos la inscripción histórica de cédulas de ciudadanos que no reunían las condiciones de residencia electoral en el municipio de La Jagua del Pilar, en el departamento de La Guajira. 4.

En ese acto administrativo, el Consejo Nacional Electoral anuló 2.174 cédulas inscritas irregularmente para ejercer el derecho al voto en el municipio de La Jagua del Pilar; esto, como medida adoptada para combatir la trashumancia electoral en procura de garantizar la genuina expresión de la voluntad popular. 5. El acto administrativo en comento fue objeto de 37 recursos de reposición que se desataron mediante la Resolución 6049 de 2019, en la que el Consejo Nacional Electoral dejó incólume la anulación de 2.137 cédulas de ciudadanía al encontrar probado que no residencian en La Jagua del Pilar y, advirtió que, a pesar de tal decisión, la Registraduría Nacional del Estado Civil únicamente había acatado la anulación de 1.182, permaneciendo aún 955 cédulas en el censo electoral de manera irregular, cuando debían de ser eliminadas. 6.

Indicó que la renuencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil en darle cumplimiento a la Resolución 4867 de 2019, vulneraba el derecho al debido proceso y a la sentencia efectiva, afectando de tal manera las elecciones de autoridades locales que se llevarán a cabo en el futuro en el municipio de La Jagua del Pilar, al permitirle a ciudadanos no habilitados el ejercicio del voto. 4.

Actuaciones procesales 7. Mediante proveído del 1 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de cumplimiento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil - Dirección de Gestión Electoral. 4.1. Contestaciones a la demanda 8. La Registraduría Nacional del Estado Civil se opuso a las pretensiones de la demanda porque no se cumplen los presupuestos para invocar la acción constitucional dada la inexistencia de incumplimiento por parte de dicha entidad, advirtiendo que el accionante había presentado 4 peticiones exigiendo el acatamiento de las Resoluciones 4867 del 18 de septiembre de 2019 y 6049 del 16 de octubre de la misma anualidad, mismas que les fueron respondidas de fondo. 9.

Indicó que los citados actos administrativos fueron expedidos por el Consejo Nacional Electoral, quien, de acuerdo con sus directrices, afirmó que toda cédula de ciudadanía que no cumpla con el lugar de domicilio para ejercer el derecho al Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voto, se redirigirá a su último lugar de votación, que para el presente caso sería el municipio de La Jagua del Pilar. 10.

Precisó que en el presente caso no existía renuencia o documento soporte que enunciara o solicitara esta causal, toda vez que las solicitudes elevadas por el actor eran derechos de petición dirigidos a la Registraduría Nacional y que les fueron respondidos de fondo. 11. Adujo que, respecto a las 955 cédulas de ciudadanía indicadas por el actor en su escrito, fueron debidamente procesadas en el censo electoral, precisando que tales documentos de identidad fueron incorporados en el censo inmediatamente anterior. 12.

Señaló que el cumplimiento de las resoluciones no eran acciones caprichosas en las que se determina si se acogen total o parcial, por cuanto es evidente que, si bien existen unas anulaciones, también se advierte un proceso en el cual se explica la causal por las que varios números de cédulas continúan activos. 13. Alegó que la Registraduría Nacional del Estado Civil velaba y salvaguardaba cada etapa electoral, sin desmejorar los principios de legalidad y transparencia. 14.

Advirtió que en el presente caso se configuraba una acción temeraria del accionante, como quiera que había presentado 4 peticiones solicitando lo mismo y en las que cada vez la registraduría le explicaba de forma más detallada las causales de cédulas activas en el censo electoral. 4.2. Fallo de primera instancia 15. En sentencia del 30 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la improcedencia de la acción, de conformidad con los siguientes argumentos: Examinada la orden contenida en el numeral 2 del acto administrativo, advierte la Sala que la autoridad electoral fue diáfana al establecer que la dejación sin efecto de la inscripción de las cédulas de ciudadanía en los municipios de La Guajira allí indicados y dentro de los cuales figura La Jagua del Pilar, lo era para participar únicamente en el certamen electoral del 27 de octubre del año 2019, sin que se indique que tal disposición se haría extensiva hacia el futuro como lo da a entender el accionante en la demanda, cuando afirma que la permanencia de los documentos de identidad en el censo electoral afectarían las elecciones de autoridades locales que se llevarían a cabo en el futuro en el Municipio de La Jagua del Pilar, al permitirle a ciudadanos no habilitados el ejercicio del voto.

(…) habida consideración que el acto administrativo que se presume desatendido por la accionada no precave la anulación permanente y definitiva de las cédulas de ciudadanos relacionadas en el anexo la Resolución No. 4867 de 2019, haciéndola extensiva hacia el futuro, impidiéndoles el ejercicio del sufragio en el Municipio de La Jagua del Pilar, La Guajira.

Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Como consecuencia, no era posible pretender el cumplimiento de un acto administrativo que como se indicó, no adolecía de orden por acatar. 4.4.

Impugnación1 17. El actor impugnó la decisión y solicitó su revocatorio. Como fundamento, sostuvo que, a diferencia de la interpretación del juez a-quo, del artículo 49 de la Ley 1495 de 2011, en el fallo objeto de impugnación, debía considerarse que una vez dejadas sin efecto la inscripción de las 955 cédulas para las elecciones que se llevaron a cabo el 27 de octubre de 2019, no hay lugar para que estas registren en el censo de las elecciones futuras, a excepción de las 153 que se inscribieron en el 2022, de acuerdo con lo manifestado por la Registraduría expresamente en el comunicado RNEC-S-2024-0024914, lo que, sin lugar a duda, no es la regla general, ni cobija a la totalidad de las inscripciones de cédulas dejadas sin efecto. 18.

De acuerdo con lo manifestado en el oficio citado, debía tenerse de presente que, concretamente para 767 cédulas que aún continúan activas en el censo del municipio de La Jagua del Pilar, La Guajira, la Registraduría no acató la orden del Consejo Nacional Electoral, so pretexto de que para las elecciones anteriores se encontraban inscritos en esta municipalidad o de que no tenía lugar anterior, o de que fue declarada la trashumancia en otro municipio, consideración que la ley misma en esta materia no contempla, siendo este un criterio del funcionario renuente a cumplir la orden de la autoridad competente. 19.

Por tanto, concluyó al indicar que, 767 cédulas permanecen inscritas de manera irregular en el censo electoral del municipio de La Jagua del Pilar, La Guajira, siendo este un número elevado para un municipio de sexta (6) categoría, tan pequeño y apartado, que cuenta en el 2.024 de acuerdo con las proyecciones del DANE con 4.146 habitantes, entre mujeres y hombre, niños, adolescentes y adultos, por lo que este número referido de inscripciones de cédulas de trashumantes históricos enquistados, en definitiva definen el resultado final de una elección que por este hecho se tornaría en fraudulenta y contaminada desde las urnas, de allí la necesidad de que el juzgador intervenga y garantice el cumplimiento íntegro de la decisión del CNE que dejó sin efecto la inscripción del total de 2.137 cédulas por trashumancia electoral en el municipio La Jagua del Pilar, La Guajira. 1 La sentencia del 30 de octubre de 2024 fue notificada por correo electrónico el 11 de noviembre de 2024; sin embargo, el escrito de impugnación se radicó el 7 de noviembre de 2024, término que se encuentra oportuno. Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 20. La Sección Quinta de esta Corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 30 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, según lo dispuesto en los artículos 1502 y 1523 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado4. 2.

Problema jurídico 21. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 30 de octubre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con los argumentos expuestos por el demandante en el escrito de impugnación. 22. Sin embargo, la Sala debe verificar si en el presente caso se cumplió con los requisitos de procedencia y procedibilidad, como pasa a explicarse. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento 23. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 24. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 2 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 3 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 4 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 25.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 26. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 5. La constitución en renuencia 27. El requisito de constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este5 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 28.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. Igualmente, esta Sección7 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. 5Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[8] (Negrillas fuera de texto). 29.

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 30.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 31.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»9.. 8 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 9 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. En el caso concreto, con el fin de acreditar el requisito de procedibilidad, el accionante acompañó con la demanda copia del escrito de 14 de febrero de 2024, en el que solicitó lo siguiente: Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

Con base en lo anterior, la Sala difiere de la conclusión a la que arribó el a quo en la que indicó que se encontraba cumplido el requisito de renuencia, toda vez que, si bien la solicitud se formuló en ejercicio del derecho de petición, lo cierto es que no se individualizó cuál o cuáles son las disposiciones legales que son objeto de cumplimiento, dado que se limitó a solicitar, de forma genérica, que se dejara sin efecto la inscripción de unas cédulas de ciudadanía y se le informara sobre los motivos por los cuales continuaban en el censo, a pesar de haber acaecido esa circunstancia en la Resolución4867 de 2019.

En efecto, tal y como se observa, en la forma en que el actor se dirigió a la demandada, apenas procuraba por informarse sobre el incumplimiento o no de las disposiciones que exige con la demanda. 34. Entonces, como acertadamente la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo en su contestación de la demanda: no fue debidamente constituida en renuencia, dado que las peticiones recibidas por parte del actor, se hicieron en uso del derecho de petición, a título de información. 35.

Asimismo, es importante evidenciar que tampoco hubo una correcta individualización de la norma supuestamente incumplida, que es lo que permite al Demandante: Rafael Ramón Soto Fuentes Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 20001233300020240026101 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez de la acción constitucional determinar la prosperidad o no de ésta, sin que sea dable acudir a ejercicios interpretativos o de integración normativa para suplir los posibles vacíos en que incurre la parte al momento de presentar su solicitud. 36.

De conformidad con lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento para, en su lugar, rechazar ésta por no agotamiento del requisito de constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de octubre de 2024 del Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

SEGUNDO: RECHAZAR la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx