Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandante: Instituto Financiero del Casanare Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo. Título ejecutivo. Defecto fáctico. Defecto sustantivo. Defecto procedimental. Decisión: Niega solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por el Instituto Financiero de Casanare contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 5 Administrativo de Yopal. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 11 de diciembre de 2025, la parte actora presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales fueron presuntamente transgredidos por el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 5 Administrativo de Yopal. 2.
A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos los Autos de 3 de febrero y 12 de junio de 2025, proferidos dentro del proceso ejecutivo No. 85001- 33-33-005 2024-00071-00/01. Asimismo, que se ordenara dictar una decisión de remplazo en la que se librara mandamiento de pago y/o se dispusiera a seguir adelante la ejecución, con el correspondiente decreto de medidas cautelares.
Finalmente, pidió que la decisión de tutela produjera efectos «inter comunis», con el fin de que se extendiera a los demás procesos ejecutivos en los que fuera parte y se haya desconocido el pagaré como título ejecutivo autónomo. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora indicó que es una empresa comercial y de gestión económica del Departamento de Casanare con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, cuyas actuaciones se regían por lo dispuesto en los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1998, y 14 de la Ley 1150 de 2007, modificado a su vez por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011. 4.
Explicó que, conforme a su naturaleza jurídica, tenía como objeto el fomento del desarrollo económico y social del Departamento de Casanare, lo cual realiza a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. En esa medida, dentro del giro ordinario de sus negocios, en aplicación de las reglas del derecho privado y en desarrollo de su actividad comercial, otorgaba créditos de fomento y educativos a personas de escasos recursos del departamento, los cuales estaban respaldados con pagarés y su respectiva carta de instrucciones. 5.
El 24 de abril de 2024, presentó demanda ejecutiva singular ante la jurisdicción ordinaria contra Angy Katerine Fajardo Sánchez y Juan de Dios Nocua Solano, con el fin de obtener el pago de una obligación crediticia otorgada a ellos. Dicha obligación se encontraba respaldada en el pagaré No. XXXX650 de 14 de noviembre de 2019, junto con su carta de instrucciones, por valor de $3.700.000. 6.
Posteriormente, el 20 de mayo de 2024, el Juzgado 2 Civil Municipal de Yopal inadmitió la demanda con el propósito de que brindara información relacionada con la naturaleza jurídica de la entidad y aclarara si el título valor era derivado de un contrato estatal de mutuo o préstamo. 7. El 15 de junio de 2024, el Juzgado 2 Civil Municipal de Yopal declaró falta de jurisdicción y ordenó que se remitiera el expediente a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 8.
El 2 de agosto de 2024, el Juzgado 5 Administrativo de Yopal declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por el hoy accionante; estimó que la jurisdicción ordinaria era la competente para que conociera del asunto y, por tal razón, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de jurisdicciones. 9.
El 2 de octubre de 2024, la Corte Constitucional dirimió el conflicto y declaró que el Juzgado 5 Administrativo de Yopal era la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por el hoy accionante, tras considerar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la llamada a conocer de los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, circunstancia que se había configurado en el caso concreto. 10.
El 3 de febrero de 2025, el Juzgado 5 Administrativo de Yopal negó el mandamiento de pago. Estimó que la parte actora omitió acreditar la existencia de un título ejecutivo complejo, en tanto no aportó el contrato de mutuo del cual se derivaba la obligación. Indicó que únicamente se allegó el pagaré y la carta de instrucciones, documentos que, por sí solos, no contenían una obligación clara, expresa y exigible.
Adicionalmente, señaló que dichos documentos fueron aportados en copia simple, cuando debían presentarse en copia auténtica o en Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 original, conforme al requisito formal señalado por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013. 11.
El 5 de febrero de 2025, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, tras considerar que el despacho no podía suponer los aspectos indicados en el pronunciamiento impugnado. Sostuvo que, al existir una norma especial aplicable por analogía, debía estarse a lo previsto en esta y que, por ende, no se le podían exigir documentos adicionales, en la medida en que el título valor aportado contenía una obligación clara, expresa y exigible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 422 del CGP. 12.
El 27 de febrero de 2025, el Juzgado 5 Administrativo de Yopal mantuvo la decisión adoptada en el Auto de 3 de febrero de 2025 y, en consecuencia, concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo. 13. El 12 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó el auto que negó el mandamiento de pago, tras concluir que el título cuya ejecución solicitaba el hoy accionante era de carácter complejo, por cuanto la acreencia plasmada en el pagaré que suscribió se derivaba de la celebración de un contrato de mutuo.
Precisó que dicho acuerdo de voluntades no fue aportado al expediente, sin el cual no era posible determinar con certeza las obligaciones allí contenidas, máxime cuando se debía allegar el título valor en original y no en copia digitalizada. 14. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales dentro del proceso ejecutivo incurrieron en un defecto fáctico, pues consideró que se realizó una valoración inadecuada del material probatorio.
Explicó que, a pesar de haber aportado el pagaré y la carta de instrucciones correspondientes, documentos que contenían una obligación clara, expresa y exigible, las autoridades consideraron que se trataba de un título complejo y no de un título ejecutivo simple. 15. Agregó que se configuró dicho defecto por haberse impuesto requisitos adicionales, tales como la exigencia de la copia auténtica del contrato de mutuo como fuente de la obligación contenida en el pagaré y su carta de instrucciones.
A su juicio, esta exigencia no podía aceptarse, ya que implicaba desconocer que el contrato de mutuo se había perfeccionado de manera consensual con la entrega del dinero. En esa medida, que se le haya requerido un contrato escrito constituía un exceso frente a lo que la ley preveía y conllevaba a que las obligaciones derivadas de títulos ejecutivos como pagarés, letras de cambio o cheques, e incluso de contratos no regulados por la Ley 80 de 1993, no pudieran hacerse efectivas mediante un proceso ejecutivo. 16.
Igualmente, afirmó que las autoridades incurrieron en un defecto sustantivo, pues interpretaron de manera restrictiva, irrazonable y contraria a la Constitución y al artículo 297 del CPACA. Dicho precepto, según lo expuso, señalaba expresamente los documentos y requisitos que podían constituir título ejecutivo, dentro de los cuales, además de los contratos, se incluían los actos que declararan el incumplimiento, el acta de liquidación y, en general, cualquier acto proferido con Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ocasión de la actividad contractual.
No obstante, tanto el juzgado como el tribunal omitieron este mandato legal y, de manera reiterada, exigieron la existencia de un contrato escrito, como si solo este pudiera ser ejecutable o como si se tratara de un proceso estrictamente contractual. 17. Finalmente, consideró que también se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, ya que se exigieron documentos adicionales al pagaré, a pesar de que este constituía un título ejecutivo autónomo que acreditaba una obligación clara, expresa y exigible derivada del crédito otorgado a la señora Fajardo Sánchez y al señor Nocua Solano como deudor solidario.
Intervenciones1 18. El Juzgado 5 Administrativo de Yopal solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, que se negara el amparo, tras considerar que el mecanismo constitucional no podía erigirse en una tercera instancia ni en un instrumento adicional para reabrir el debate sobre decisiones ya adoptadas dentro del proceso ejecutivo.
Señaló que la tutela constituía un medio de control de carácter excepcional, procedente únicamente cuando se acreditaba la vulneración de derechos fundamentales, circunstancia que no se presentó en el caso concreto, máxime cuando la providencia objeto de cuestionamiento se encontró debidamente motivada y expuso de manera clara y específica las razones por las cuales se decidió no continuar con la ejecución. 19.
El Tribunal Administrativo de Casanare manifestó que la decisión que constituyó el objeto de la acción de tutela se ajustó a las normas y a la jurisprudencia aplicables, toda vez que el título cuya ejecución solicitó el hoy accionante era de naturaleza compleja. Explicó que la acreencia plasmada en el pagaré que este suscribió se derivaba de la celebración de un contrato de mutuo, acuerdo de voluntades que no fue aportado por la entidad accionante y sin el cual no resultaba posible determinar con certeza la obligación allí contenida.
A ello agregó que la parte ejecutante tampoco allegó el referido título valor en original, requisito exigido para su cobro. 20. El Juzgado 2 Civil Municipal de Yopal y Angy Katerine Fajardo Sánchez2, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 21. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 1 Mediante Auto de 16 de diciembre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 5 Administrativo de Yopal y, se vinculó al Juzgado 2 Civil Municipal de Yopal, a Angy Katerine Fajardo Sánchez y a Juan de Dios Nocua Solano en calidad de terceros con interés en el proceso. 2 En la anotación del índice 16 del aplicativo SAMAI, la Secretaría dejó constancia de que la señora Angy, informó que el señor Nocua Solano se encuentra fallecido desde hace ya 4 años.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 22. La Sala advierte que el accionante, en su escrito de tutela, sostuvo que el Auto de 12 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, incurrió en un defecto fáctico, sustantivo y procedimental absoluto.
En ese orden de ideas y con fines metodológicos, superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, se abordará de manera conjunta el estudio de los 3 cuestionamientos, toda vez que los argumentos que expuso la parte actora guardan una estrecha relación entre sí. 23. En efecto, los reparos formulados convergen en un mismo punto de debate, consistente en establecer si el pagaré allegado debía ser considerado como un título ejecutivo autónomo o, por el contrario, como un título complejo, dentro de la valoración realizada por la autoridad judicial en el marco del proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Problema jurídico 24. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el Auto de 12 de junio de 2025, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al confirmar el auto en el que se negó librar mandamiento de pago, bajo el entendido de que el pagaré No. XXX-X650 de 14 de noviembre de 2019 no constituía por sí solo un título ejecutivo autónomo y requería, además, la presentación del contrato de mutuo como respaldo de la obligación contenida en dicho documento.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 25. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordinario y, en todo caso, los reparos (defecto fáctico, sustantivo y procedimental) fueron dirigidos concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;
(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso ejecutivo y, por el otro, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos;
(4) la acción de tutela se presentó el 11 de diciembre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del Auto de 12 de junio de 2025 (13 de junio de Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2025);
(5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 26. Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 27.
La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 28. En criterio del accionante, se tiene que el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció la autonomía del pagaré como título valor y, con ello, sus derechos fundamentales, al supeditar la orden de librar mandamiento de pago a la acreditación del contrato de mutuo que dio origen a la obligación. Sostuvo que el pagaré acompañado de su carta de instrucciones satisfacía los requisitos de ejecutividad previstos en el ordenamiento jurídico y que exigir la presentación del contrato escrito equivalía a imponer una carga desproporcionada y carente de sustento legal. 29.
No obstante, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Casanare basó su decisión en una interpretación razonada del marco normativo aplicable, según el cual, tratándose de entidades estatales, los negocios jurídicos que respaldan operaciones de mutuo deben constar por escrito, en virtud de lo dispuesto en los artículos 39 y 75 de la Ley 80 de 1993.
En ese orden, el pagaré allegado carecía de eficacia autónoma, pues remitía expresamente al contrato de mutuo como fuente de la obligación, lo que convertía el título valor en un instrumento incompleto y, por ende, en un título ejecutivo de carácter complejo que requería ser integrado con dicho contrato para su exigibilidad. 30. Asimismo, al confirmar la decisión de primera instancia, se observa que, en el Auto de 12 de junio de 2025, el tribunal acudió a una aplicación válida de las disposiciones que rigen la contratación y el proceso ejecutivo ante la jurisdicción de los contencioso-administrativo, pues señaló que el numeral 3 del artículo 297 del CPACA prevé que solo constituyen título ejecutivo los contratos estatales, las garantías que los respalden, el acto que declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier otro acto contractual en el que consten obligaciones claras, expresas y exigibles. 31.
A su vez, sostuvo que conforme al artículo 422 del CGP únicamente eran demandables ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en documentos que provengan del deudor y constituyan plena prueba contra él, lo que para el caso concreto era el contrato de mutuo por escrito que respaldaba la garantía plasmada en el pagaré No. XXX-X650 de 14 de noviembre de 2019.
Tal razonamiento no puede ser catalogado como arbitrario, ni irrazonable Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 o carente de sustento, sino que constituía el resultado de la aplicación de las normas pertinentes a las circunstancias del caso. 32.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo realizó una interpretación razonada de las disposiciones normativas y de las circunstancias fácticas del proceso, para proferir el Auto de 12 de junio de 2025 que confirmó negar librar mandamiento de pago por no cumplirse los requisito del título valor complejo, pues quedó acreditado que solo se aportó con la demanda ejecutiva el pagaré y su carta de instrucciones sin que estuviera respaldado por un contrato de mutuo, más si se tiene en cuenta que una de las partes es una entidad de naturaleza pública para lo cual se le obliga la realización o suscripción de contratos por escrito y no de forma consensuada como lo manifestó la parte actora.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en el pagaré se manifestó que la suma de dinero se entregaba a título de mutuo, situación que reafirmó la decisión de las autoridades judiciales tanto en primera como en segunda instancia, pues necesariamente dicha obligación plasmada en el pagaré debía estar respaldada de un contrato de mutuo suscrito por las partes intervinientes. 33.
Así las cosas, en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, no le corresponde al juez constitucional sustituir la interpretación jurídica adoptada por el juez natural en ejercicio de su competencia, salvo que esta resulte arbitraria, irrazonable o manifiestamente contraria al ordenamiento. En este caso, se advierte que la decisión fue adoptada con fundamento en la normatividad vigente y en los hechos del expediente. 34.
Por tanto, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Casanare realizó un estudio razonable de los hechos y del marco normativo. Que la decisión no haya satisfecho las expectativas de la parte accionante no implica, por sí sola, que esta haya sido contraria a derecho. Conclusión 35. La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no acreditarse que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare haya incurrido en algún defecto y consecuentemente vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la acción de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare, por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07910-00 Demandantes: Instituto Financiero de Casanare Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.