w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 54001-23-33-000-2019-00167-01 (5220-2022) Demandante: Luis Antonio Chaparro Mesa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional. Incorporación a la planta de personal docente. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 7 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda. 1 Luis Antonio Chaparro Mesa, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 000936 del 17 de enero y RDP 014959 del 10 de abril, ambas del 2017, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio de las cuales negó el reconocimiento y p ago de una pensión gracia y confirmó la decisión, respectivamente. 1 Folios 1 y 2 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 6 de enero de 2016, fecha en que adquirió el estatus pensional;
(ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. El demandante relató que nació el 21 de abril de 1955, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 21 de abril de 2005. Así mismo, que prestó servicio docente en el departamento de Boyacá y el municipio de Ocaña- Norte de Santander, de la siguiente manera: Actos de nombramiento Fechas Desde Hasta Decreto 626 del 16 de septiembre de 1975 (Territorial) 4 de septiembre de 1975 16 de agosto de 1976 Resolución 07969 del 21 de mayo de 1980 (Nacional) 21 de mayo de 1980 19 de diciembre de 1996 Resolución 4267 del 18 de septiembre de 1996 (considera que la vinculación anterior muta a departamental) 20 de diciembre de 1996 21 de julio de 2016 Precisó que, habiendo cumplido todos los requisitos necesarios, radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con las RDP 000936 del 17 de enero y RDP 014959 del 10 de abril, ambas del 2017.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. El demandante, como concepto de violación, argumentó que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53,151, 286, 287, 288, 356, 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2,3,5 y 6; del Decreto Ley 2277 de 1979; artículo 54 de la Ley 24 de 1984; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3, 4. 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993 y; artículos 42 y 80 del CPACA.
Arguyó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente departamental; al respecto, relató que si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1996 ésta cambió al orden departamental desde el 20 de diciembre de 1996, cuando la Nación entregó la educación al departamento de Norte de Santander, por mandato de la Ley 60 de 1993.
En ese orden de ideas, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4. Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las 2 Folios 355 a 360 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 pretensiones de la demanda. Señaló que el docente demandante acreditó tiempos del orden nacional desde el 21 de abril de 1980 hasta el 21 de julio de 2016, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones (i) prescripción; y;
(ii) inexistencia de la obligación. 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander realizó el 20 de noviembre de 2019 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] En el presente asunto se considera que el litigio se concreta a determinar si el período de tiempo laborado por los demandantes al servicio de la docencia oficial es de carácter nacional, nacionalizado o territorial y de tal modo concluir si debe o no ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia pretendida.
En caso que tales tiempos sean viables para el reconocimiento pensional aquí pretendido, deberá determinarse si resultan suficientes para tal efecto, y en caso positivo, analizar en qué términos debe reconocerse tal pensión de gracia, y si hay lugar a declarar algún tipo de prescripción de mesadas al respecto. En este estado de la audiencia, el Magistrado sustanciador indaga a las partes si están de acuerdo con la fijación del litigio.
La parte demandante manifiesta que se encuentra de acuerdo con el problema jurídico planteado, señalando lo mismo la parte demandada (y el agente del Ministe rio Público).». 1.6. Decisión de primera instancia objeto de apelación. 3 3 Folios 415 a 429 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En sentencia de 7 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Luis Antonio Chaparro Mesa no cumplía con los 20 años de servicio requeridos, únicamente contaba con 11 meses y 12 días como docente nacionalizado. 1.7.
Recurso de apelación. 4 El señor Luis Antonio Chaparro Mesa allegó escrito en el que reiteró que los tiempos de servicio prestados como docente oficial resultan válidos para acceder a la pensión gracia, al mismo tiempo que se cumplen todos los requisitos exigidos para ello. De igual manera, señaló que después de la descentralización no trabajó en un plantel nacional porque dejaron de existir cuando pasaron a ser propiedad de los departamentos o municipios y por lo tanto los tiempos que laboró después de la descentralización son válidos para hacerse beneficiario de la prestación que reclama.
Asimismo, sostuvo que la decisión recurrida es violatoria de la Ley 114 de 1913; Ley 37 de 1993y 91 de 1989 y de tres sentencias de unificación del Consejo de Estado: (i) sentencia S-699 de fecha 29 de agosto de 1997, Sala Plena, con Ponencia del Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón; (ii) sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, con ponencia del Doctor Alfonso Vargas Rincón, actor: Solangel Castro Pérez; y;
(iii) sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, Sala Contencioso Administrativa, Sección Segunda, con ponencia del Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 25000-23-42-000-2013- 0468301(3805-2014) Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Manifestó que la normativa y las sentencias referenciadas, son claras en señalar que se debe reconocer los tiempos de servicio departamentales, municipales, distritales y nacionalizados, como lo 4 Folios 317 a 382 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 es su caso, para computar los 20 años de servicios requeridos. Finalmente, manifestó que no hubo una debida valoración probatoria por parte del Tribunal, que le permitía concluir que la planta donde laboró, a partir de la descentralización perdió el carácter nacional y se convirtió en una de carácter departamental. 1.8.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP5 solicitó confirmar el fallo de primera instancia al considerar que el análisis realizado se encuentra ajustado a la materia que fue objeto de la fijación del litigio. La parte demandante, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso. 2.2. Del problema jurídico.
Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Luis Antonio Chaparro Mesa, en su calidad de docente 5 Índice 9 del expediente digital disponible en SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»6 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20187 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 8 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretame nte frente a los tiempos de servicios acreditados. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.4.1. Actuación administrativa El 30 de agosto de 2016 el señor Luis Antonio Chaparro Mesa solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP.
La anterior petición fue negada por medio de la Resolución RDP 000936 del 17 de enero de 2017, al indicar que el demandante no cuenta con 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, ya que ostentó tiempos del orden nacional. El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución RDP 014959 del 10 de abril de 2017, pues confirmó los motivos expuestos en la Resolución recurrida. 2.5 Análisis del caso concreto Resulta necesario precisar que para acceder a la pensión gracia, el interesado debe cumplir la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad o más;
(ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber servido en el magisterio como docente oficial un por un término no menor a 20 años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado; (iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta.
Así las cosas, revisado el expediente y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra como probado lo siguiente: 2.5.1 Edad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 El señor Luis Antonio Chaparro Mesa nació el 21 de abril de 1955 9, por lo que el 21 de abril de 2005 cumplió 50 años. 2.5.2.
Tiempo de servicio 2.5.2.1. Vinculación a partir del 4 de septiembre de 1975 al 17 de agosto de 197610 Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 696 de 1975, el señor Chaparro Mesa fue nombrado por la Gobernación de Boyacá como maestra de la escuela rural departamental Corral de Piedra, a saber: Del anterior nombramiento, el actor tomó posesión el 4 de septiembre de 1975, de conformidad con lo siguiente: 9 Cuaderno anexos demanda, expediente digital obrante a folio 2 de SAMAI. 10 Extremo procesal reportado en certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación de la gobernación de Boyacá. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 El referenciado nombramiento fue certificado por la Gobernación de Boyacá, en el que indicó que el tipo de vinculación fue departamental, a saber: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Asimismo, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, expidió certificado de tiempos de servicios, en el que indicó que el tiempo de vinculación del demandante fue de carácter nacionalizado.
Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, del mencionado Decreto 696 de 1975, se desprende que el gobernador del departamento de Boyacá, en uso de sus atribuciones legales, es quien funge como nominador de los docentes allí nombrados. Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepci ón al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cu al ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado que « El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos los elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.
Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad distrital con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, sin que se evidencie que la plaza ocupada haya sido sometida a ese proceso de nacionalización o la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Todo lo anterior, permite concluir que, para el período que aquí se analiza, el docente Luis Antonio Chaparro Mesa ostentó una vinculación de naturaleza territorial (departamental), por lo que el tiempo de servicio de 11 meses y 12 días, transcurrido entre el 4 de septiembre de 1975 y el 17 de agosto de 1976, resulta válido para el cómputo de la pensión gracia. 2.5.2.1.
Vinculación a partir del 21 de junio de 1980 al 21 de julio de 201611 Respecto de este tiempo, si bien no fue allegada copia de la Resolución 07969 del 21 de junio de 1980, por medio del cual se nombró al señor Luis Antonio Chaparro Mesa como docente oficial, lo cierto es que, desde el momento de la reclamación 11 Fecha del último certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 administrativa, en la demanda, así como en el recurso de apelación, la parte activa ha afirmado que este fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional.
Así, se tiene que lo que es objeto de controversia no es el tipo de vinculación inicial, sino que, de acuerdo con la interpretación de la accionante, el vínculo nacional primigenio mutó a departamental, dado que el departamento de Norte de Santander fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para administrar, de acuerdo con la descentralización administrativa en aplicación de la Ley 60 de 1993.
Al respecto, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en certificado expedido el 21 de julio de 2016 indicó que el señor Luis Antonio Chaparro Mesa tuvo un régimen de pensión nacional: Por su parte, la Secretaría de Educación de Norte de Santander, emitió certificado de tiempo de servicios, en el que indicó que el tipo de vinculación del señor Luis Antonio Chaparro Mesa fu de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 orden nacional, a saber: De lo anterior, para la Sala es claro que el nombramiento ocurrido con la Resolución 07969 del 21 de junio de 1980, por medio de la cual fue nombrado el señor Luis Antonio Chaparro Mesa es de naturaleza nacional.
La anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 pensión gracia, circunstancia que se insiste no es desconocida por el demandante.
Ahora bien, el apoderado del actor argumentó que en el año de 1996 la docente pasó a ser del orden departamental, toda vez la Nación mediante Resolución 4267 del 18 de septiembre de 1996, la Nación otorgó la certificación al departamento de Santander, para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos, en cumplimiento de la Ley 60 de 1993.
Conviene precisar, que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 12, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial. 12 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 13, estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal 14, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y conjuntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: 13 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 14 ARTÍCULO 9o.
NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabi lidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territorial es, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor 15.
Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los 15 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó el 21 de junio de 1980, indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 16.
Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio entre el 21 de junio de 1980 y el 21 de julio de 2016 es de carácter nacional. 2.5. Conclusión Luis Antonio Chaparro Mesa sólo acreditó 11 meses y 12 días como docente territorial (departamental) entre 4 de septiembre de 1975 y el 17 de agosto de 1976, tiempo insuficiente para acceder a la pensión gracia, puesto que, posterior a ello, la vinculación ocurrida en el año de 1980 fue naturaleza nacional como se explicó previamente.
Así, el demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada. Por ende, la Sala de Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 16 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210– 2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 2.6. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas al señor Luis Antonio Chaparro Mesa, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del de 7 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por el señor Luis Antonio Chaparro Mesa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
SEGUNDO: No condenar en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001-23-33-000-2019-00167-01 Demandante:Luis Antonio Chaparro Mesa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Ausente con permiso JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado