CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01751-00 (6344-2018) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Accionada: Flor de María Restrepo Maya Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Nariño. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia de 8 de noviembre del 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual confirmó el fallo del 9 de agosto de 2012 dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y, accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Flor de María Restrepo Maya.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme las sentencias proferidas el 9 de agosto de 2012 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y el 8 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Nariño2 dentro del expediente con radicado 52001-23-31-000-2010-00218-02 y, en su lugar, se revoque las sentencias de segunda y primera instancia dictada en ese proceso, se declare que la señora Flor de María Restrepo Maya, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de 1 En adelante UGPP. 2 Sala de Decisión del Sistema Escrito Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 2 un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana y se ordene la reliquidación de la pensión que recibe conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario preceptuados en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.

Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que la señora Flor de María Restrepo Maya nació el 17 de mayo de 1957, prestó sus servicios a distintas entidades del Estado y, en específico, a la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación acreditando un total de 1.320 semanas. Su último cargo fue el de Asistente Judicial IV, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 18 de mayo de 2007 y su retiro definitivo sucedió el 1 de julio de 2008.

Expresa que, a través de la Resolución No. 54034 del 13 de noviembre de 2007 se le reconoció una pensión de vejez, y la Resolución 48603 del 18 de septiembre de 2008 resolvió un recurso de reposición, el cual confirmó el reconocimiento pensional de la Resolución No. 54034 del 13 de noviembre de 2007. Señala que, previo agotamiento del procedimiento administrativo, la señora Flor de María Restrepo Maya promovió medio de control de nulidad y restablecimiento al que le correspondió el radicado 52001-23-31-000-2010-00218-02, para que se ordenara a la UGPP reajustar su pensión con inclusión de todos los factores de salario devengados que no fueron incluidos en el ingreso base de liquidación. Argumenta que, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto dictó fallo accediendo a las pretensiones, el cual fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Nariño el 8 de noviembre de 2013. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 8 de noviembre de 20133, confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, mediante la cual se accedió a las pretensiones declarando la nulidad de los actos acusados y dispuso reliquidar la pensión de la señora Flor de María Restrepo Maya 3 Folios 323 a 333 del expediente.

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 3 «en cuantía del 75% los factores salariales correspondientes al subsidio de transporte, la prima de alimentación, la prima de productividad (1/12), la prima de vacación (1/12), vacaciones, la prima de servicios, (1/12) y la prima de navidad (1/12); percibidos durante el último año que prestó sus servicios (30 de junio de 2007 hasta el 1o de julio de 2008), previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse».

Como sustento de la decisión, el aludido Tribunal sostuvo que la aquí accionada consolidó su derecho pensional el 13 de noviembre de 2007, esto es, antes de la expedición de la sentencia C-258 de 2013, razón por la cual aplicaría «la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la aplicación del IBL a pensiones reguladas por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993», dentro de las cuales destacó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Aduce que la sentencia cuya revisión solicita ordenó un ajuste pensional que excede lo establecido por la legislación, pues es claro que de acuerdo con las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, de manera que, una correcta aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 impone liquidar la pensión de la señora Flor de María Restrepo Maya con los aportes efectuados durante los últimos 10 años de servicio y los factores de salario establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción quedó notificado personalmente a la señora Flor de María Restrepo Maya el 26 de junio de 20234, sin embargo, guardó silencio durante el término concedido5. 4 Samai, índice 24. 5 Samai, índice 25.

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 4 II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA6 y 20 de la Ley 797 de 20037, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada cobró ejecutoria el 4 de diciembre del 20139 y la demanda fue presentada el 4 de diciembre de 201810, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la sentencia de 8 de noviembre de 2013, emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, está incursa en la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía de la pensión reconocida a la accionada excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier 6 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 7 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 8 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 9 Folio 350 del expediente. 10 Folio 365 Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 5 tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material11 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»12.

Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de 11 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 6 instrumentos extraordinarios13. Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite14 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis15, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia 16», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial. 2.4.2 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993 – Decreto 546 de 1971.

La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 14 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 15 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 16 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 7 No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso.

En efecto, se tiene que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».

Asimismo, resulta pertinente destacar que la norma preexistente en materia de jubilación para los empleados de la Rama Judicial era el Decreto 546 de 1971, que establecía un ingreso base de liquidación «equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio». Ahora bien, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los siguientes términos: «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 8 este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 201017, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios», premisa que fue extendida a otros regímenes pensionales prexistentes al Sistema General de Pensiones, como el contenido en el Decreto 546 de 1974.

Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.

Esta divergencia interpretativa solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201818, en la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente núm. 2006-7509-01. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 9 que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Con la precisión que, si bien dicha providencia no resultaba aplicable, en estricto sentido, a las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, lo cierto es que muchos jueces y magistrados hicieron extensiva la interpretación efectuada en ese pronunciamiento a los beneficiarios de la norma en mención, sin desconocer que luego, el Consejo de Estado emitió la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 202019, en la que sentó las siguientes reglas: «De lo expuesto anteriormente se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 19 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 10 4.1. El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;283 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;284 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.» En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión de los citados fallos del 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 11 Administrativo respecto a la aplicación de ese régimen de transición era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y Tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.

Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, se estableció lo siguiente: «SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.

Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.» Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión reconocida en virtud del Decreto 546 de 1971 en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201820 y las reglas de unificación adoptadas en sentencia CE- 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 12 SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 202021, no configuran, por sí solas, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201822 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en la sentencia SU-230 de 2015 y no coincidan con las reglas de unificación adoptadas en sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020 23, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5 Caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del expediente con radicado 52001-23-31-000-2010-00218-02 y, en su lugar, se declare que la señora Flor de María Restrepo Maya, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana y se ordene la reliquidación de la pensión que recibe conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario preceptuados en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 13 Expuestos los extremos de la controversia que corresponden a esta acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 202024 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010.

En ese sentido, está demostrado en el expediente que con sentencia de 8 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, declarando la nulidad de los actos acusados y dispuso reliquidar la pensión de la señora Flor de María Restrepo Maya «en cuantía del 75% los factores salariales correspondientes al subsidio de transporte, la prima de alimentación, la prima de productividad (1/12), la prima de vacación (1/12), vacaciones, la prima de servicios, (1/12) y la prima de navidad (1/12); percibidos durante el último año que prestó sus servicios (30 de junio de 2007 hasta el 1o de julio de 2008), previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse».

El aludido Tribunal sostuvo que la accionada consolidó su derecho pensional el 18 de mayo de 2007, esto es, antes de la expedición de la sentencia C-258 de 2013, razón por la cual aplicaría «la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la aplicación del IBL a pensiones reguladas por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993», dentro de las cuales destacó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

Por tanto, la Sala vislumbra que la sentencia materia de censura atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual no se observa una trasgresión normativa directa ni es, por sí sola, contraria al régimen legal. Ahora bien, también resulta cierto que corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 14 Sin embargo, no se observa infracción en ese sentido, comoquiera que la señora Flor de María Restrepo Maya nació el 17 de mayo de 1957, prestó sus servicios a distintas entidades del Estado y, en específico, a la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación durante 1.320 semanas.

Su último cargo fue el de Asistente Judicial IV, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 18 de mayo de 2007 y su retiro definitivo sucedió el 1 de julio de 2008. Asimismo, se tiene que los factores cuya inclusión fue ordenada no exceden la tesis expuesta en la sentencia de unificación dictada por esta Corporación el 4 de agosto de 2010 y ninguno de ellos corresponde a algún emolumento que no esté destinado a retribuir directamente la prestación del servicio ni este excluido o desprovisto expresamente por alguna norma de carácter salarial.

Asimismo, de acuerdo con los certificados aportados al expediente25, se encuentra probado que la accionada los recibió durante su último año de prestación de servicios. Sobre la procedencia de la acción especial de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó26: «[…] 34.

Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 25 Folio 75 vuelto. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 15 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció27: «[…] 65.

Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término28 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.

Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018- 01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 28 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto).

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 16 general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»29». En esos términos, en el caso bajo estudio se advierte que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, sobre la pensión reconocida a la señora Flor de María Restrepo Maya, no muestra un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

En virtud de lo anterior, la Subsección ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió una vinculación precaria, situación que no fue alegada ni probada por la UGPP. En consecuencia, comoquiera que en el sub examine no se encuentra que el incremento que se presentó en la mesada pensional reconocida a la señora Flor de María Restrepo Maya fuera con abuso del derecho se declarará infundado el presente recurso. 2.6 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente. III. DECISION 29 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Número Interno: 6344-2018 Accionante: UGPP Accionada: Flor de María Restrepo Maya 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 8 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.