CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., trece (13) de diciembre dos mil veintiuno (2021) Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Radicación No. 11001-03-24-000-2021-00546-00 Demandante: NORMAN GERMÁN GRANJA ANGULO Demandados: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y OTROS Objeto de control: Artículo 13 del Decreto No. 1207 del 05 de octubre de 2021 y artículo 7º de la Resolución No. 10592 del 28 de septiembre de 2021 Tema: Acumulación de procesos en nulidad por inconstitucionalidad AUTO QUE REMITE PARA ESTUDIO DE ACUMULACIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho remitir el proceso de nulidad por inconstitucionalidad, formulado contra el artículo 13 del Decreto 1207 de 5 de octubre de 2021, expedido por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y contra el artículo 7º de la Resolución 10592 de 28 de septiembre de 2021, dictada por el Registrador Nacional del Estado Civil, referidos a los requisitos contemplados en el parágrafo 2 del artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, para ser candidato a las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes, para que se estudie la procedencia de la acumulación.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El ciudadano Norman Germán Granja Angulo presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad el 14 de octubre de 2021. Las normas demandadas son del siguiente tenor: “Decreto 1207 del 05 de octubre de 2021 […]

ARTÍCULO 13. Prohibición para inscribir candidaturas a las circunscripciones transitorias especiales de paz de quienes hayan sido candidatos o miembros de las direcciones de los partidos. No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos, elegidos o no, a cargos públicos con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica.

Tampoco lo serán quienes hayan sido candidatos por un partido político cuya personería jurídica se haya perdido dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de la inscripción. Igualmente, no serán candidatos quienes hayan hecho parte de las direcciones de los partidos o movimientos políticos antes señalados […]”. “Resolución 10592 del 28 de septiembre de 2021 […]

ARTÍCULO SÉPTIMO: INHABILIDADES ESPECIALES.- Además de las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la Constitución Política y en la ley para ser Representantes a la Cámara, no podrán inscribirse como candidatos a las dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz: 1. Quienes en cualquier tiempo hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso de la República o con personería jurídica.

(…)    En la demanda señaló su pretensión en los siguientes términos: “[…] SEGUNDA.- DECLÁRASE la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 13 del Decreto 1207 del 05 de octubre de 2021 “Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021” expedido por la Presidencia. TERCERA.- DECLÁRASE la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 7 de la Resolución No. 10592 del 28 de septiembre de 2021 “Por la cual se adoptan medidas especiales para la actualización y vigilancia del censo electoral, la inscripción de candidatos y se establece el procedimiento para la organización y dirección de la elección de los representantes adicionales a la Cámara por las dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en los períodos 2022-2026 y 2026-2030 […]”.

Como normas vulneradas señaló: “el artículo 40 Constitucional, el parágrafo 2 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 y el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”. El concepto de violación contenido en la demanda se resume de la siguiente manera: 5.1 El actor considera contrario a la Constitución Política el artículo 13 del Decreto 1207 de 5 de octubre de 2021 y la expresión “quienes en cualquier tiempo” del artículo 7º de la Resolución 10592 de 28 de septiembre de 2021, porque restringen de manera injustificada el derecho de aspirar a las circunscripciones transitorias especiales de paz, respecto de aquellas personas que han ejercido con antelación su derecho fundamental a ser elegido.

Indicó que el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021, con uso de la expresión “tampoco”, separa dos de las premisas que se expresan como una en el acto legislativo, y con ello estableció una inhabilidad intemporal en relación con las víctimas que hayan aspirado a un cargo público, sean elegidas o no, pese a que la norma constitucional no fraccionó las hipótesis y fijó, para ambas de ellas, un término de cinco años.

En cuanto al artículo 7 de la Resolución 10592 de 28 de septiembre de 2021 y en relación con esa misma inhabilidad, explicó que la norma demandada adicionó la expresión “en cualquier tiempo”, que no se encuentra inserta en el texto constitucional transitorio. Señaló que con estas adiciones normativas el Registrador Nacional del Estado Civil y el Gobierno nacional se adjudicaron una potestad legislativa que no les corresponden, pues la restricción de los derechos políticos corresponde a la Constitución y a la ley.

Advirtió que las dos disposiciones demandadas trastocan de manera fundamental el querer de la norma constitucional y no son razonables ni proporcionales, en tanto la inhabilidad que surge de ellas para las víctimas es comparable con la intemporal de haber sido condenado penalmente y trae como consecuencia su revictimización. En contraposición, expresó que a través del Acto Legislativo 02 de 2021 lo pretendido es la discriminación positiva de las víctimas del conflicto armado, dadas las enormes desigualdades sociales y la marcada desprotección histórica a las que han estado sometidas.

Expuso que la inhabilidad contemplada en las normas demandadas, esto es, el haber sido candidato a un cargo público en cualquier tiempo, constituye una interpretación restrictiva del Acto Legislativo 02 de 2021 y, por lo tanto, lesiva de los derechos fundamentales de las víctimas. Para desarrollar este aspecto, puso de presente que la Corte Constitucional en la sentencia C-089 de1994, señaló que la democracia participativa está fundada en el principio de la universalidad y es expansiva, con el propósito de dar cabida a grupos indígenas, comunidades afrodescendientes, minorías políticas o colombianos residentes en el exterior.

En punto de ello, aludió a la Ley 649 de 2001 con el fin de señalar, a manera de ejemplo, que el régimen general de inhabilidades e incompatibilidades de las circunscripciones especiales de las que trata el artículo 176 de la Constitución Política, es el mismo aplicable a los congresistas, precisamente, en aplicación de los principios de universalidad y democracia expansiva como medio para contrarrestar las desigualdades materiales que aquejan a esos grupos.

De esta manera, concluyó que si el legislador no creó esa distinción en el régimen general de inhabilidades e incompatibilidades para las curules de las minorías, los grupos étnicos y los colombianos residentes en el exterior, tampoco cabe hacerla para el caso de las víctimas del conflicto armado, en los términos en que lo hicieron los actos demandados.

Señaló que desde el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera se buscó reformar la estructura de la participación democrática y permitir la representación política de poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto y el abandono, como una medida de reparación y de construcción de la paz.

Observó que en ese contexto de reconocimiento político y conquista social surgió el Acto Legislativo 02 de 2021 y se crearon las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para las víctimas que además de cumplir con los requisitos generales establecidos en la Constitución y la ley para los Representantes a la Cámara, hayan nacido o habitado en el territorio los tres años anteriores a la fecha de elección o que siendo desplazados se encuentren en proceso de retorno. Conforme con ello y descendiendo al caso concreto, manifestó que la interpretación hermenéutica del parágrafo 2º del artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 lo que permite deducir es que “quienes hayan aspirado dentro de los cinco años anteriores a la inscripción, avalados por partidos o movimientos políticos con representación en el congreso, puedan tener vínculos políticos con éstos y finalmente no sean representados los intereses de las víctimas, sino que dichas curules terminen cooptadas por los partidos tradicionales.” (resaltado fuera de texto) Dicha interpretación es la que corresponde porque limita el derecho fundamental de las víctimas a elegir y ser elegido en los mismo términos en que lo hizo el parágrafo 2 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, y resulta racional desde el punto de vista de la Corte Constitucional, pues protege el propósito superior de garantizar la participación en política de las víctimas y la promoción de sus intereses.

Sobre estas bases, concluyó que las normas demandadas vulneran el principio de taxatividad y contrarían el de pro homine, porque no corresponden a lo normado expresamente en el acto legislativo, y porque, de aceptarse en gracia de discusión, que existe un vacío normativo que debe suplirse vía interpretación, la escogida por el Gobierno nacional es la más lesiva para los derechos de las víctimas, ya que las priva, de por vida, de la oportunidad de ejercer su derecho a ser elegidos por haberlo hecho previamente.

Por esas mismas razones consideró que las normas demandadas son contrarias al bloque de constitucionalidad, específicamente a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo artículo 23 establece que los derechos políticos sólo pueden restringirse por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal, amén de que esa restricción solamente compete al texto superior y a la ley. 1.2 Medida cautelar solicitada Con fundamento en los mismos argumentos presentados en la demanda, el actor solicitó que se decrete con urgencia la suspensión provisional de los artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 y 7 de la Resolución 10592 de 2021, al estimar que violan de manera flagrante el artículo 40 de la Constitución, el parágrafo 2° del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 y el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. En adición, señaló que la medida es necesaria y resulta urgente, por cuanto el calendario electoral fijado por la Registraduría Nacional del Estado Civil para llevar a cabo las inscripciones de los candidatos a las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz inició el 13 de noviembre y culmina el 13 de diciembre de 2021.

Al respecto, manifestó que, de no suspenderse provisionalmente las normas demandadas, las víctimas que se presentaron como candidatos a cargos públicos avalados por algún partido o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica, perderán de por vida la oportunidad de presentarse en dicha contienda y ello materializaría una vulneración del derecho de las víctimas a elegir y ser elegidos.

Sustentó lo anterior en que la decisión que ponga fin al proceso se proferirá con posterioridad al vencimiento del calendario de inscripciones, esto es, el 13 de diciembre de 2021, con lo cual la decisión que en él se adopte podría tornarse ineficaz. 1.3 Trámite procesal relevante Recibida la demanda en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, por reparto del 14 de octubre de 2021 correspondió el conocimiento a la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, quien por auto dictado el 26 de octubre siguiente y por razones de competencia, remitió el asunto para que la Sección Quinta asumiera su conocimiento.

El asunto correspondió a la suscrita magistrada por reparto. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este despacho es competente para conocer del presente medio de control, según disponen los artículos 149-1 y 184 de la Ley 1437 del 2011, al igual que por lo normado en el artículo 125 ejusdem y en el artículo 13 -Sección Quinta- numeral 1 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 del Consejo de Estado. 2.2.

Procedencia de la acumulación de procesos en sede de nulidad por inconstitucionalidad En consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso.

Dicha norma establece, en el numeral 1, literal a., la posibilidad de acumular a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento y las pretensiones formuladas hubieran podido acumularse en la misma demanda.

Las mencionadas reglas son aplicables a todos los procesos cualquiera que sea su naturaleza, con excepción del relativo a la nulidad electoral que tiene norma especial, por lo que, de cumplirse esos requisitos, son susceptibles de acumularse para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, los cuales son: i) que las decisiones judiciales sean coherentes y no resulten contradictorias en casos análogos y ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad.

De suyo, como el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige la existencia de una demanda con pretensiones, le resultan aplicables las reglas establecidas en el numeral 1, literal a. del artículo 148 del Código General del Proceso. Conforme con ello, al examinar el caso concreto en relación con los requisitos, objetivos, finalidades y el factor de conexidad señalados anteriormente, el despacho remitirá el presente proceso al despacho del Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, con el fin de que se estudie la procedencia de su acumulación al radicado No. 11001-03-28-000-2021-00072-00.

Lo anterior, por cuanto en dicho proceso, mediante providencia del 6 de diciembre de 2021, se admitió la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada el 26 de noviembre de 2021 por el señor Romaña Echavarría, contra el numeral 1° del artículo 7 de la Resolución 10592 del 28 de septiembre de 2021, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y se decretó la suspensión provisional de urgencia de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en dicha disposición. La remisión que oficiosamente realiza este despacho a efectos de que se estudie la procedencia de la acumulación, se sustenta en las siguientes razones: Tanto el proceso radicado No. 11001-03-28-000-2021-00072-00, asignado por reparto al Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, como el que ocupa la atención de este despacho, se encuentran en la misma instancia, pues en ambos casos los procesos se encuentran en etapa de admisión. Si bien en el subjudice se demandó la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 y del artículo 7º de la Resolución 10592 de 2021, mientras que en el radicado No. 11001-03-28-000-2021-00072-00 únicamente se demandó la última disposición mencionada, lo cierto es que las dos normas fueron expedidas para reglamentar en el mismo sentido el parágrafo segundo del artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, referido a los requisitos especiales para ser candidato a las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes.

Así las cosas, el control de constitucionalidad que corresponde realizar a esta Corporación recae sobre reglamentos constitucionales conexos, en la medida en que en desarrollo del Acto Legislativo 02 de 2021 y con la finalidad de implementar las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, creadas por éste, fueron expedidos por el Gobierno nacional y la Registraduría Nacional del Estado Civil, cada uno en el ámbito de sus competencias constitucionales.

De la revisión de las pretensiones elevadas en los dos procesos, se observa que existe identidad de causa, pues los demandantes pretenden que se declare la nulidad por inconstitucionalidad de la inhabilidad con carácter atemporal establecida en los actos demandados, por considerarla contraria al parágrafo 2º del Artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, como se advierte en el siguiente cuadro: En el proceso de la referencia se solicitó como medida cautelar de urgencia la suspensión provisional del artículo 7 de la Resolución 10592 de 2021, junto con el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 y, como se indicó anteriormente, en el auto del 6 diciembre de 2021, dictado al interior del proceso radicado con el número 11001-03-28-000-2021-00072-00, se decretó la suspensión provisional de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el numeral 1 del artículo séptimo de la Resolución 10592 del 28 de septiembre de 2021.

En los dos procesos los demandantes consideran inconstitucional los reglamentos, por un lado el dictado por el Gobierno nacional, y por el otro el expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, porque determinan la atemporalidad de la inhabilidad referida a que “No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica”, pese a que el parágrafo 2° del artículo 5 transitorio del Acto legislativo 02 de 2021 señaló que es de cinco (5) años.

En las dos demandas se expuso que la urgencia de suspender provisionalmente los efectos de las normas demandadas se debe a que el periodo de inscripción de candidatos a ocupar las curules de las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, se fijó en la Resolución 10592 del 28 de septiembre de 2021 por el término de 1 mes que corre del 13 de noviembre al 13 de diciembre de 2021.

Misma razón por la que estimaron que, de no decretarse la cautela solicitada, los efectos de las disposiciones atacadas de inconstitucionales materializarían un perjuicio irremediable, porque las víctimas reconocidas que hubieran aspirado a un cargo público avalados por algún partido o movimiento político con representación en el Congreso o con personería jurídica, por fuera del periodo de los cinco años anteriores, no podrán ejercer su derecho a ser elegidos.

Conforme con todo lo anterior, este despacho observa que las pretensiones deprecadas en los dos procesos de nulidad por inconstitucionalidad guardan identidad de causa y unidad de materia, razón por la cual resultan conexas, amén de que las dos fueron dictadas en virtud del parágrafo 2° del artículo 5 transitorio de la Constitución, introducido a la Carta por el Acto Legislativo 02 de 2021.

De esta manera, en aras de garantizar la congruencia en las decisiones judiciales, la seguridad jurídica y la celeridad, este despacho remitirá este expediente para que se estudie la procedencia de su acumulación al radicado 11001-03-28-000-2021-00072-00. En mérito de lo expuesto, la magistrada sustanciadora en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: REMITIR el expediente radicado bajo el número 11001-03-24-000-2021-000546-00 al despacho del Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, con el fin de que se decida la procedencia de su acumulación al radicado No. 11001-03-28-000-2021-00072-00, por concurrir los requisitos establecidos en las normas procesales, en los términos señalados en las motivaciones de este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al señor Norman Germán Granja Angulo, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por la Secretaría General de esta Corporación, aceptada la acumulación se deberá cancelar el presente radicado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmada electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada