Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2019-05087-00 (6428) Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Asunto: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 – violación al debido proceso y reconocimiento del derecho pensional con exceso en la cuantía fijada en la norma SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014) por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2010-01059-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. El dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010), la señora Martha Molano de Cadena presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la anulación del acto presunto a través del cual la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) le negó la petición de reliquidación de su pensión de jubilación1. 1 Se extrae de lo consignado en los folios 203 a 205 del Cuaderno A del Anexo 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 2 Como sustento fáctico de su demanda, narró que mediante Resolución No 23969 de 12 de noviembre de 2004, CAJANAL le reconoció pensión de jubilación en cuantía de tres millones siete mil novecientos seis pesos ($3.007.906), que se hizo efectiva el treinta y uno (31) de octubre de dos mil cinco (2005), cuando le fue aceptada la renuncia al cargo que desempeñaba como juez de la República.

Indicó que formuló derecho de petición a CAJANAL el primero (1°) de noviembre de dos mil cinco (2005), solicitando la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores dispuestos en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, esto es, teniendo en cuenta todo lo percibido con ocasión de su relación legal y reglamentaria y no solamente con base en la asignación básica mensual, sin que a la fecha de presentación de la demanda la referida entidad hubiere dado respuesta a su solicitud.

En este contexto, solicitó la anulación del acto ficto o presunto por el cual se le negó la reliquidación pensional y, como restablecimiento del derecho, que se ordenara la consecuente reliquidación con la inclusión de todos los factores de que trata el artículo 6º del Decreto 546 de 1971. 1.2. El veintitrés (23) de marzo de dos mil doce (2012), la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en descongestión, dictó sentencia de primera instancia en la cual declaró la configuración del silencio administrativo negativo y la nulidad del acto ficto, ordenó a CAJANAL reliquidar el valor de la mesada pensional con su respectiva indexación y dispuso la prescripción de las diferencias de las mesadas reliquidadas causadas con anterioridad al dieciséis (16) de noviembre de dos mil siete (2007)2.

Para sustentar tal determinación, concluyó que la demandante sí era beneficiaria del régimen de transición, por lo que, al tenor de lo previsto en el Decreto 546 de 1971, su mesada pensional debía ser el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicios, incluyendo todos los factores que constituyeran salario.

Así, como en el reconocimiento pensional la entidad no incluyó la duodécima parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones ni la bonificación por actividad judicial, advirtió necesario disponer la reliquidación de la pensión a fin de que se tuvieran en cuenta esos conceptos. 2 Folios 203 a 215 del Cuaderno A del Anexo 2. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 3 1.3.

Inconformes con esta decisión, tanto la demandante como CAJANAL la apelaron. La primera, por considerar que no había operado la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al dieciséis (16) de noviembre de dos mil siete (2007), mientras que la entidad alegó que la reliquidación de la pensión se ciñó a la ley, la cual no incluía para su cálculo la bonificación por actividad judicial ni las doceavas partes de las primas de navidad, de servicios y vacaciones3. 1.4.

Mediante sentencia de primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014), la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer grado, excluyendo de la orden de reliquidación la bonificación por actividad judicial4. Como fundamento de su decisión, explicó que “[e]xiste amplia jurisprudencia del Consejo de Estado, reiterada y constante, conforme la cual quien sea beneficiario del régimen de transición dispuesto en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y lo ampare un régimen pensional especial, como es el caso de la Sra. Martha Molano de Cadena, la aplicación de este debe hacerse en su integridad, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicios, monto de la pensión y el ingreso base para su liquidación, sin que sea viable acudir al régimen general en alguno de estos aspectos, tal y como lo hizo la entidad demandada en la Resolución (…) por medio de la que reconoce pensión de jubilación a la actora”.

En este caso, al advertir que el régimen que amparaba a la demandante era el especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, la Subsección señaló que para determinar los factores salariales a tener en cuenta a efectos de establecer el ingreso base de liquidación, “debe acudirse a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, modificado por el 4º del Decreto 911 del mismo año, del que se obtiene que por tal debe entenderse, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario y empleado como retribución por sus servicios”.

Sin embargo, precisó que la bonificación por actividad judicial “no puede ser considerada para el cálculo de la pensión de jubilación (…), porque por disposición del artículo 2º del Decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005, la misma no constituye factor salarial ni prestacional”. 3 Se extrae de lo consignado en el folio 249 del Cuaderno A del Anexo 2. 4 Folios 247 a 262 del Cuaderno A del Anexo 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 4 2. El recurso extraordinario de revisión El veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), a través de apoderada judicial, la UGPP –en calidad de sucesora procesal de CAJANAL– formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014) por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, alegando la configuración de las causales de revisión contenidas en los ordinales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”, y “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”5.

A su juicio, en este caso se configuró la primera causal de revisión por vulneración al debido proceso, “en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante (sic) en los términos ordenados [en la sentencia impugnada] no le corresponde, pues lo correcto es que tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que debe ser tenidos en cuenta”, así como el artículo 1º del Decreto Reglamentario 1158 de 1994, los cuales fueron desconocidos por los jueces de instancia. Para la entidad, como la señora Molano de Cadena era beneficiaria del régimen de transición, ello le permitía pensionarse con la norma anterior pero únicamente en lo concerniente a las condiciones de edad, tiempo y monto, pues respecto al ingreso base de liquidación “sería aplicable el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, razón por la cual la extinta Cajanal anteriormente había reconocido la pensión de vejez con dichas condiciones”.

Lo anterior, según afirma, porque las reglas para definir el ingreso base de liquidación “no hacen parte del régimen anterior, sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”6. Esta situación, en su criterio, también dio lugar a la configuración de la causal prevista en el ordinal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al reconocer un derecho que excede lo debido de acuerdo con la normativa. 5 Folio 12 del PDF denominado “9_ED_CUADPPAL2019050” visible a índice 11 de SAMAI. 6 Para sustentar su dicho, la recurrente afirmó que esa tesis es la que ha promulgado la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y en los autos 326 de 2014 y 229 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 5 Finalmente, afirma que esto constituye “una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema toda vez que contribuye a aumentar para el caso concreto en un 0,54262611079% la mesada pensional de la causante (sic) sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello”. 3.

Trámite del recurso y oposición 3.1. Mediante auto de nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021), el Despacho inadmitió el recurso extraordinario de revisión7, el cual, luego de ser subsanado8, fue admitido por providencia de veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022), ordenándose notificar esta decisión a la señora Martha Molano de Cadena, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado9. 3.2.

Dentro del término de traslado, la señora Martha Molano de Cadena se opuso a la prosperidad del recurso por considerar que no se configuran las causales alegadas, pues, a su juicio, lo expuesto por la recurrente solo plantea una disparidad frente al criterio de la jurisprudencia reiterada y pacífica del Consejo de Estado vigente para el momento en que se dictó la sentencia impugnada, según la cual el Decreto 546 de 1971 se aplicaba en su integridad para los beneficiarios del régimen de transición y no de manera fragmentada.

Así, aunque con posterioridad la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación de once (11) de junio de dos mil veinte (2020) que recogió esa tesis, lo cierto es que en esta providencia la Sala determinó que la nueva posición solo aplicaría a los casos pendientes de solución y no a los que ya habían sido fallados y estaban amparados por la cosa juzgada, a partir de lo cual es claro que la argumentación del recurso lo que busca es desatar una tercera instancia, reabriendo un debate ya zanjado para lograr la aplicación de un precedente que no existía para el momento en que se resolvió su caso concreto10.

Por su parte, el Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado rindió el Concepto No. 060 de 2022, solicitando que se declare infundado el recurso en tanto la sentencia impugnada se basó en el criterio jurisprudencial imperante para ese momento, según el cual el ingreso base de liquidación sí hacía parte del régimen de 7 Folio 70 del Cuaderno Principal. 8 Índice 12 de SAMAI. 9 Índice 14 de SAMAI. 10 Índice 28 de SAMAI, documento descrito como “18RECIBEMEMORIALESPORCORREOELE CTRONICO_20203334CONTESTACIOND ELRECURSODEREVISION(.pdf) NroActua 13”.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 6 transición pensional, por lo cual dicha providencia está ajustada al contexto normativo y jurisprudencial vigente para la época11. Por último, la ANDJE se abstuvo de intervenir en esta oportunidad. 3.3. Posteriormente, por auto de siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022), el Despacho decretó las pruebas del proceso, teniendo como tales las documentales aportadas con el recurso, estas son, el expediente prestacional de Martha Molano de Cadena, la sentencia impugnada y la certificación de los pagos efectuados a la pensionada12. 3.4.

Agotados los trámites de ley, el proceso ingresó al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda13. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del CPACA14, en concordancia con lo establecido en el numeral 10 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 ⎯Reglamento Interno de la Corporación15⎯, la Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para resolver este recurso extraordinario de revisión, por dirigirse contra una sentencia dictada por una Subsección del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2010-01059-01, se 11 Índice 22 de SAMAI. 12 Índice 32 de SAMAI. De estos documentos se corrió traslado a las partes el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022), tal y como consta a índice 36 del aplicativo SAMAI, sin que estas emitieran pronunciamiento alguno. 13 Índice 37 de SAMAI.

Mediante memorial del 22 de agosto de 2023, la parte recurrente presentó solicitud de impulso procesal (índice 38 de SAMAI). 14 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 15"

ARTÍCULO 29. - Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 7 encuentra incursa en las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y las causales señaladas por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico16, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley17.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las 16 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 8 partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario18.

Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”19 (Se resalta).

De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.

Las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 4.1. Tratándose del reconocimiento de sumas periódicas y con el propósito de preservar la integridad del erario y velar por la sostenibilidad del sistema general de pensiones, el legislador estableció que las sentencias, actos conciliatorios o transacciones que reconozcan una prestación periódica o pensiones a cargo del presupuesto público, pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias.

Así, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 9 La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional señaló que dicha norma establece una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, solo determinadas entidades tienen legitimación para instaurarla;

(ii) procede únicamente por las dos causales específicas previstas en la ley, con las cuales se busca la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es delimitado, por lo que el análisis debe dirigirse a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas20. Así, en esta clase de procesos lo que se busca es determinar la legalidad del reconocimiento efectuado, bajo la premisa de que se debe salvaguardar el erario de prestaciones ilegales o reconocidas de forma errónea y que esa labor corresponde no solo a las autoridades administrativas, sino también a las judiciales.

Por ello, la jurisprudencia ha entendido que esta acción especial tiene como fin último preservar el patrimonio público, lo que impone que se examine desde esa perspectiva21. 4.2. De conformidad con el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el primer requisito de procedibilidad de esta acción especial de revisión es que exista una sentencia, conciliación o transacción en la que la autoridad respectiva haya reconocido, reajustado o liquidado alguna prestación periódica con cargo a fondos públicos.

Sobre el punto, la Sala Especial de Decisión N° 6 del Consejo de Estado indicó: “Al revisar con detenimiento el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se advierte que la acción de revisión especial procede contra sentencias que hayan decretado (i) un reconocimiento que imponga la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o, (ii) una pensión de cualquier naturaleza.

Así mismo, 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2017-01538-00. 21 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 21, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-02514-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 10 la norma dispone que también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. Así las cosas, la acción de revisión exige que el reconocimiento pensional sea otorgado en una sentencia, o sea el resultado de una transacción o conciliación. Ahora, si bien el recurrente afirma que en este caso procede el estudio puesto que al negarse las pretensiones de la demanda, se ‘mantiene’ el reconocimiento de la pensión, y por tanto hay lugar a estudiar: (i) si ese reconocimiento pensional fue obtenido con violación al debido proceso, y (ii) si la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley; debe precisarse que dicha conjetura no está llamada a prosperar, puesto que como se dijo en precedencia, la revisión es una acción especial, que tiene como objeto o finalidad controvertir las sentencias, transacciones o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público.

De manera que para la prosperidad de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es lo mismo el reconocimiento de una pensión a través de un acto administrativo, que por medio de una sentencia; y mucho menos puede equipararse una sentencia que niega las pretensiones de declarar la nulidad de un acto que reconoce una pensión, con una sentencia que reconoce o decreta una prestación o una pensión, para efectos de su estudio en sede del recurso extraordinario de revisión.”22 (Negritas en original y subraya de la Sala).

De ahí entonces que sea necesario, como primer presupuesto de prosperidad de la acción contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se trate de una sentencia, conciliación o transacción donde se haya efectuado un reconocimiento pensional. 4.3. De otra parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 contempla dos causales de revisión. La primera, a la que se refiere el ordinal a) de dicha norma, que ocurre “[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”, frente a lo cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que se trata de afectaciones al derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución, entendiéndolo como “una garantía para equilibrar la relación autoridad – libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial”23.

Ella comprende, fundamentalmente, tres garantías: 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 6, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-03047-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 9, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2019-01749-00(REV).

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 11 i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, el derecho a la defensa técnica, a un proceso público y sin dilaciones, a que se produzca una decisión motivada, a impugnar la decisión, a la presunción de inocencia y la garantía del non bis in ídem.

La segunda, esta es, la prevista en el ordinal b) del artículo 20 ibidem, se refiere al reconocimiento de una prestación periódica por encima de la cuantía prevista en la ley, lo que implica que debe contrastarse la decisión de reconocimiento, reajuste o liquidación con las normas que regulan la materia, a efectos de establecer si el monto está ajustado o no a lo ordenado por el ordenamiento jurídico.

En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, se determinó que ella obedecía a la necesidad “de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”24. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “(…) la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular”.

Para su procedencia, debe demostrarse “i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho”25. 24 Disponible en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 23, sentencia de 6 de agosto de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-01280-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 12 Establecido lo anterior y con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a realizar el análisis del caso concreto. 5. Caso concreto Como se indicó en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, el reproche formulado por la parte actora se circunscribe a afirmar que, para efectos de la determinación del ingreso base de liquidación (en adelante IBL), la autoridad judicial debió aplicar lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y no lo previsto en el Decreto 546 de 1971.

A partir de esa afirmación, sostiene que se configuró la causal prevista en el ordinal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la situación no se juzgó con base en el derecho aplicable, y la causal del ordinal b) en tanto la prestación terminó reconociéndose por encima de lo que correspondía de conformidad con la regulación legal.

Pues bien, en lo que corresponde a la causal establecida en el ordinal a) del artículo 20 atrás señalado, la Sala advierte que, como se indicó en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, la procedencia del recurso extraordinario de revisión por esta causal está condicionada a la demostración de que el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación del debido proceso, que se materializa cuando existe falta de competencia, no se respetan las formas propias de cada juicio o no se dan las garantías de audiencia y defensa.

En este sentido, se excluye la posibilidad de plantear cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación misma o a la valoración probatoria, aunque se alegue que con ellas se vulneró la garantía constitucional atrás señalada. Bajo esa premisa, lo que se encuentra es que, en este caso, si bien la recurrente manifestó que la reliquidación de la pensión de la señora Molano de Cadena fue expedida con violación del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que los argumentos planteados por ella no se dirigen a formular un verdadero cargo por vulneración de esa garantía en alguna de las manifestaciones anotadas, sino a cuestionar el régimen normativo aplicable por el fallador para la determinación del porcentaje del IBL y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, asunto que, como se anotó, resulta extraño a la causal prevista en el ordinal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 13 Ahora bien, ese mismo argumento es utilizado para fundar la alegada configuración de la causal la contenida en el ordinal b) del artículo en cuestión, la cual se refiere a que “la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, al considerar que el IBL debió liquidarse conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no en el Decreto 546 de 1971, como, según la entidad, lo determinó la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, así como en providencias posteriores a la expedición de la sentencia acusada26.

Por su parte, la señora Molano de Cadena y el Ministerio Público coinciden en señalar que este cargo se dirige a cuestionar la aplicación de la ley derivada de una interpretación jurisprudencial, advirtiendo que la decisión judicial acusada atendió la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado para el momento en que se falló este proceso, lo que descarta la prosperidad de la causal alegada.

En este escenario, el análisis del asunto puesto a consideración de esta Sala evidencia que, ciertamente, para el primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014), fecha en la que se expidió la providencia acusada, se encontraba vigente la tesis planteada en la sentencia de unificación de cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010) proferida por la Sección Segunda de esta Corporación27, según la cual, el ingreso base de liquidación en el régimen de transición debía reconocerse y liquidarse con base en la norma anterior, que, para este caso concreto, era el Decreto 546 de 1971.

Además, para ese momento lo dicho en las sentencias de la Corte Constitucional C- 168 de 1995 y C-258 de 2013 no tenía el alcance que pretende atribuirle la parte recurrente, pues mientras que en la primera lo que se analizó fue la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993 ꟷdeclarando la exequibilidad del primero y la inexequibilidad del aparte final del inciso tercero del artículo 36 por consagrar una discriminación irrazonable e injustificada entre los trabajadores del sector público y del privadoꟷ, con la segunda providencia lo que se estudió fue el régimen especial de los congresistas, declarando la inexequibilidad de algunos apartes del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, por cuanto “[las] reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en 26 Así, el recurrente se refiere a las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU-631 de 2017, y a los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 27 Radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 14 los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso”, sin que para esa fecha se hubiere determinado una aplicación extensiva de esa premisa a los demás regímenes pensionales especiales28. Ya la Sala Plena de esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse frente a recursos promovidos por la UGPP en muy similares términos a los que aquí se analizan y frente a casos que comparten los supuestos fácticos del presente asunto, concluyendo que el argumento de la aplicación indebida de la tesis planteada por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010), no puede configurar la causal de revisión prevista en el ordinal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200329, pues mientras que frente al IBL “no [había] sido pacífica la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre si éste hace o no parte, del régimen de transición”, el “Consejo de Estado, en cambio, había sentado su postura, de forma contundente y con alcance de unificación, desde la providencia de 4 de agosto de 2010 (…) [acerca de que] el IBL también hacía parte del régimen de transición”30.

En ese sentido, es claro que la sentencia acusada no desconoció la ley en punto de la orden de reliquidación de la pensión, pues el ad quem atendió el precedente obligatorio que se había definido para ese momento en el Consejo de Estado en relación con cuál era la norma aplicable para la determinación del ingreso base de liquidación en estos casos, de manera que dicha providencia “se encontraba amparada por la jurisprudencia vigente del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa”31. 28 Así, en la sentencia del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 6, de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-01943-00, se precisó que la sentencia C-168 de 1995 “no [fijó] reglas jurisprudenciales sobre cómo se debía entender el IBL en el régimen de transición” y que la sentencia C- 258 de 2013 solo se refirió al “régimen de transición en pensiones de los Congresistas”.

Además, a pesar de que con la sentencia SU-230 de 2015 la Corte precisó que “(…) aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C- 258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, (…) ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca […]”, lo cierto es que esta sentencia también es posterior a la que aquí es objeto de revisión. 29 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 11, sentencias de 16 de diciembre de 2022, radicación 11001-03-15-000-2020-05060-00, y de 25 de octubre de 2021, radicación 11001-03-15-000- 2018-02503-00.

Además, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 5, sentencia de 30 de junio de 2022, radicación 11001-03-15-000-2022-02238-00; y Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia de 30 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-01538-00. 30 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia de 2 de julio de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01883-00. 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia de 30 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-01538-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 15 Así, si bien el Consejo de Estado posteriormente modificó su posición con la expedición de las sentencias de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01, y de once (11) de junio de dos mil veinte (2020), radicación 15001-23-33-000-2016-00630-01, para entender que el IBL no forma parte del régimen de transición, esto no puede servir de argumento para fundar el cargo propuesto pues, como se dispuso expresamente en esa última providencia, “[no] puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci (sic) aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, como la causal de revisión invocada se dirigió a cuestionar la forma como fue calculado el IBL con base en la alegada inobservancia de las sentencias C- 168 de 1995 y C-258 de 2013, se concluye que este cargo no está llamado a prosperar, toda vez que la sentencia impugnada observó las normas que según la jurisprudencia vigente debían ser aplicadas a efectos de liquidar la pensión de los beneficiarios del régimen de transición y, en ese sentido, no puede predicarse que la “cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

En mérito de lo expuesto y al no configurarse los supuestos de las causales de revisión alegadas por la recurrente, el presente recurso deberá declararse infundado. 6. Costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”32. 32 Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló antes de la expedición de la Ley 2081 de 2021, para resolver sobre las costas debe darse aplicación al texto del Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 16 A partir de esta disposición, la Sala considera que en este caso no resulta procedente imponer condena en costas, pues, como lo ha reconocido esta Corporación33, cuando las entidades estatales acuden a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, buscan preservar el erario y la legalidad de las prestaciones periódicas reconocidas, de manera que se entiende que en esta clase de procesos se ventila un interés público. 7.

Otras determinaciones Finalmente, visto el memorial obrante a índice 40 del aplicativo SAMAI y dado que se cumplen los requisitos establecidos en los artículos 74 del Código General del Proceso34 y 5 de la Ley 2213 de 202235 para la representación judicial, se le reconocerá personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, identificada con la cédula de ciudadanía No. 32.412.769 de Medellín y la tarjeta profesional No. 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura36, como apoderada de la UGPP, en los términos y para los efectos del mandato conferido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida el primero (1) de septiembre de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo vigente antes de la modificación introducida por dicha ley. 33 Al respecto consultar entre otras: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 9, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicado N°11001-03-15-000-2019-01749-00. 34 “ARTÍCULO 74.

PODERES. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. (…)”. 35 “ARTÍCULO 5o. PODERES. Los poderes especiales para cualquier actuación judicial se podrán conferir mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma, se presumirán auténticos y no requerirán de ninguna presentación personal o reconocimiento. // En el poder se indicará expresamente la dirección de correo electrónico del apoderado que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados.// Los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil deberán ser remitidos desde la dirección de correo electrónico inscrita para recibir notificaciones judiciales”. 36 Según consta en la página https://sirna.ramajudicial.gov.co/Paginas/Certificado.aspx, y en la página https://antecedentesdisciplinarios.ramajudicial.gov.co/, la apoderada tiene su tarjeta profesional vigente y no reporta sanciones disciplinarias.

Radicado: 11001-03-15-000-2019-05087-00 Recurrente: UGPP 17 dos mil catorce (2014) por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23- 25-000-2010-01059-01.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, identificada con la cédula de ciudadanía No. 32.412.769 de Medellín y la tarjeta profesional No. 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la UGPP dentro del presente asunto.

CUARTO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero Salvamento parcial de voto MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Aclaración de voto