Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-0315-000-2022-01549-01 Accionante: JAIME HORACIO GRACIA RODRÍGUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D Y OTRO Tesis: No vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, ni incurre en los defectos de desconocimiento del precedente y sustantivo, la providencia judicial que no declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron la inscripción en el escalafón docente oficial y revocaron un nombramiento en período de prueba.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el accionante en contra del fallo de tutela proferido el 21 de abril de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jaime Horacio Gracia Rodríguez promovió acción de tutela en contra de las sentencias proferidas el 19 de noviembre de 2019 y el 9 de septiembre de 2021 por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, igualdad, Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia; para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
AMPARAR mis derechos constitucionales violados, inherentes al DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA, contemplados en el artículo 29 de la C.P., DERECHO AL TRABAJO, DERECHO AL MINIMO VITAL; AL DERECHO DE IGUALDAD y FAVORABILIDAD, AL DEREHO AL ACCESO A LA JUSTICIA, en conexidad con una vida digna y al patrimonio económico. 2. En Consecuencia de lo anterior, se ordene dentro del término de 48 horas, REHACER la sentencia en reemplazo de la proferida por el accionado, y en su lugar se revoque la de primera instancia, decretando: 2.1.
Se Revoque la sentencia 11001-33-35-025-2018-00429- 01 de 19 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, contra Secretaría de Educación Distrital y Comisión Nacional del Servicio Civil. 2.2. Se Declarare la nulidad de la Resolución N° 9194 del 16 de agosto de 2017, proferida por el jefe de oficina del escalafón docente de la Secretaría de Educación del Distrito, mediante la cual se me negó la inscripción en el escalafón docente oficial. 2.3.
Declarar la nulidad de la Resolución 11259 del 14 de noviembre de 2017, proferida por la Secretaría de Educación del Distrito, mediante la cual resolvió el recurso de reposición, por mi interpuesto. 2.4. Declarar la nulidad de la Resolución Nº. CNSC2018000032235 del 2 de abril de 2018, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación en segunda instancia, contra la Resolución 9194 de 2017, proferida por la Secretaría de Educación Distrital. 2.5.
Declarar la nulidad de la Resolución 1398 del 02 de agosto de 2018, expedida por la Secretaría de Educación del Distrito, mediante el cual se revocó mi nombramiento en período de prueba. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Consecuencialmente, se ordene a las entidades demandadas se me garantice mis derechos de carrera y mi inscripción en el Escalafón Docente Oficial en el grado y nivel salarial correspondiente a mis títulos académicos actuales debidamente acreditados. 4. Ordenar a la Secretaría de Educación de Bogotá nombrarme en propiedad, y de esta manera restituirme en el cargo (Docente de Gestión Empresarial) que venía despeñando antes de la revocatoria ajustando mi nombramiento al grado y nivel salarial correspondiente a mis títulos académicos actuales debidamente acreditados. 5.
Ordenar a la Secretaría de Educación de Bogotá la cancelación de los salarios y demás prestaciones sociales con sus incrementos legales, dejados de percibir desde el momento de la revocatoria hasta la fecha de potencial reintegro […]”. [Mayúsculas en el escrito de tutela]
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que participó en la convocatoria pública nro. 145 de 2012 organizada por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC. Afirmó que, luego de superar las diferentes etapas del proceso, fue nombrado por la Secretaría de Educación de Bogotá como docente grado ll nivel A en período de prueba mediante la Resolución nro. 357 del 23 de febrero de 2016.
Expuso que, para la fecha en la que fue nombrado en período de prueba, aportó el título de ingeniero industrial de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, y en la aludida Resolución nro. 357 de 2016 la Secretaría de Educación de Bogotá le indicó que “en caso de ser profesional con título diferente al de licenciado en educación, debería acreditar a más tardar al finalizar el año académico siguiente al de nombramiento en período de prueba, que cursa o ha terminado un postgrado en educación, o que ha realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior”2. 2 Ibídem.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que, mediante la Resolución nro. 9194 del 16 de agosto de 2017, la Secretaría de Educación de Bogotá le negó la inscripción en el escalafón docente oficial con fundamento en el incumplimiento del plazo señalado por el artículo 2.4.1.4.1.4 del Decreto 1075 de 2015.
Alegó que, contrario a lo manifestado por la Secretaría de Educación, “puedo comprobar que mediante certificación emitida por la Corporación Universitaria Minuto de Dios el 27 de noviembre de 2017 que cursé y aprobé satisfactoriamente el programa de pedagogía para profesionales no licenciados”. Relató que, en contra de la Resolución nro. 9194 de 2017, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante la Resolución nro. 11259 del 14 de noviembre de 2017, el Jefe de la Oficina Escalafón Docente de la Secretaría de Educación de Bogotá dispuso no reponer la precitada decisión y concedió el recurso de apelación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de la Resolución 20182000032335 del 19 de abril de 2018, resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión. Anotó que, por Resolución nro. 1398 del 2 de agosto de 2018, la Secretaría de Educación de Bogotá revocó el nombramiento en período de prueba. Agregó que promovió demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la cual conoció el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en sentencia del 19 de noviembre de 2019, negó las pretensiones y para ello argumentó que “la convocatoria a la que se inscribió el actor es la nro. 145 de 2012 la cual tuvo como fundamento, el Decreto 1278/02, norma que fue modificada por los Decretos 1075 de 2015 y 915 de 2016 y que finalmente dispuso Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, debían acreditar: i) que cursa o terminó un posgrado, o ii) que realizó un programa de pedagogía, acreditación que debe hacerse al momento de quedar en firme la calificación de superación del período de prueba”3.
Indicó que interpuso recurso de apelación en contra de la citada decisión y la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la confirmó en providencia del 9 de septiembre de 2021. Puso de presente que “el 10 de febrero de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (magistrado ponente Luis Gilberto Ortegón Ortegón); mediante sentencia 11001334205020180050701, en una situación similar a la mía, REVOCO la sentencia de 6 de agosto de 2019, proferida por el Juzgado Cincuenta (50) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Piedad Amparo Santos Barrero contra Bogotá D.C:, Secretaría de Educación Distrital y Comisión Nacional del Servicio Civil”4.
Argumentó que las sentencias atacadas incurrieron en los defectos fáctico, procedimental y sustantivo. En cuanto al defecto fáctico sostuvo5: “[…] El accionado incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, en el sentido de no haber tenido en cuenta la norma procesal y sustantiva aplicable al caso concreto (…). Se omitió valorar que, para el caso concreto estaba vigente el Decreto 2715 del 21 de julio de 2009, no obstante, la entidad aplicó el Decreto 915 de 1 de junio de 2006 (sic), es decir, me están aplicando la ley más desfavorable vulnerando el derecho a la igualdad, entre otros […]”. 3 Ibídem. 4 Ibídem. 5 Ibídem.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este aspecto, en el escrito de tutela, el actor explicó que el Decreto 915 de 2016 no tiene efecto retroactivo y que “los educadores que hayan reunido los requisitos para la actualización en el escalafón, como en mi caso, teníamos el derecho adquirido, a que esta se realizara conforme a la normatividad anterior al Decreto 915 de 2016, es decir, Decreto 1278 de 2002, Decreto 3982 de 2006 y Decreto 2715 de 2009”6.
Frente al defecto procedimental alegó7: “[…] 1- El accionado incurrió en errores tan flagrantes como el no haber tenido en cuenta que se dio aplicación a un Decreto en forma retroactiva que no era favorable a mí, que fue utilizado con el único fin de violar mis derechos. 2- Se incurrió en error abiertamente al no haberse valorado el hecho que según el Decreto 2715 de 2009, la oportunidad para acreditar el requisito para acceder a la inscripción en el escalafón docente era “a más tardar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en periodo de prueba”, norma vigente para el momento en que fui nombrado en período de prueba, y dado que fui nombrado en el año 2016, el año académico a tener en cuenta era el año 2017, el cual tuvo duración hasta el 3 de diciembre de 2017, según la resolución nro. 1974 de 31 de octubre de 2016, razón por la cual al haberse acreditado el citado requisito de formación pedagógica, el 27 de noviembre de 2017, es claro que se hizo en término […]”.
En lo relativo al defecto sustantivo arguyó8: “[…] El accionado incurrió en este defecto, al haber proferido sentencia absolviendo a la Secretaria de Educación Distrital de todas y cada de las pretensiones del libelo demandatorio, dando aplicación a la retroactividad de la ley que no le era permitido, al caso que nos ocupa […]”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 6 Ibídem. 7 Ibídem. 8 Ibídem. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Por auto del 11 de marzo de 20229, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela y dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y al Juez 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, así como vincular, por tener interés en el resultado del proceso, al Secretario de Educación de Bogotá y al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil10. 3.2.
El Juez 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rindió informe vía correo electrónico11, en el que manifestó que, en la sentencia proferida por el despacho, fueron aplicadas las normas que rigieron la convocatoria en la que participó el actor; en esa medida, indicó que no está demostrada la vulneración de los derechos fundamentales. 3.3.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Comisión Nacional del Servicio Civil remitió informe vía correo electrónico12, en el que explicó que el accionante, quien ostenta título de profesional no licenciado, cumplió el período de prueba durante el año 2016, el cual quedó en firme el 24 de enero de 2017, siendo esta la fecha máxima en la que debía acreditar que estaba cursando o que se había graduado de un posgrado en educación, o que había hecho un programa de pedagogía en una institución de educación superior, de acuerdo con el Decreto 1075 de 2015; no obstante, “solamente allegó la documentación correspondiente con radicado E-2017-139439 hasta el día 9 de agosto de 2017.
Por tanto, lo procedente fue negar la inscripción en el escalafón docente”. 9 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 10 Esta orden se cumplió el 16 de marzo de 2022. Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 11 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 12 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación Distrital envió informe vía correo electrónico13, en el que indicó que la tutela es improcedente por no cumplir el requisito de relevancia, toda vez que “tiene por objeto el análisis meramente legal para la interpretación de los Decretos 1278 de 2002, 1075 de 2015 y 915 de 2016, por medio del cual dispuso que los profesionales con titulo diferente al de licenciado en educación, debían acreditar: i) que cursa o terminó un posgrado, o ii) que realizó un programa de pedagogía, acreditación que debe hacerse al momento de quedar en firme la calificación de superación del período de prueba, debate que ya se realizó ante el juez natural”.
Agregó que, “conforme a lo establecido en el escrito de tutela, no ha sido claro, marcado e indiscutible la relevancia constitucional, en razón a que la tutela, pretende materialmente la interpretación sin efecto retroactivo de los Decretos 1278 de 2002, 1075 de 2015 y 915 de 2016, convirtiendo a este mecanismos constitucional, como una tercera instancia en razón a que tuvo una decisión por parte del Juez Administrativo y Tribunal Administrativo, que no fue conforme con su solicitud en el escrito de demanda y posterior recurso de apelación”. 3.5.
El magistrado ponente de la decisión cuestionada remitió informe vía correo electrónico14, en el que solicitó denegar el amparo dado que, cuando el actor finalizó el período de prueba en el año 2016 y cuya calificación quedó en firme el 24 de enero de 2017, e inició la actuación administrativa correspondiente a la inscripción en el escalafón docente, debía darse aplicación a la norma que para ese momento regulaba la materia, esto es, el Decreto 915 de 2016, que había entrado a regir el 1 de junio de 2016, norma que exigía como requisito adicional para la inscripción en el escalafón docente, respecto a los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, acreditar que estaba cursando o 13 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 14 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se había graduado de un posgrado en educación; o, en su defecto, que había realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior, y que dicho requisito debía acreditarse “al momento de quedar en firme la calificación de superación del período de prueba”.
Explicó que, en el caso del accionante, la calificación quedó en firme el 24 de enero de 2017 y, si bien el actor informó que se encontraba cursando el programa de pedagogía, con ello no acreditaba el requisito exigido por la norma; pues, por un lado, lo informó con posterioridad a dicha fecha (9 de agosto de 2017), y por otro lado, solo cuando se trata de postgrado en educación se tiene la opción de informar que lo está cursando; sin embargo, cuando el profesional no licenciado escoge la opción de hacer un programa de pedagogía, que es una modalidad diferente a un posgrado, la norma lo que exige es que se acredite que se ha culminado dicho curso o programa, no que se está cursando, y tal acreditación debe ser máximo hasta cuando quede en firme la calificación de superación del período de prueba, y en el caso del actor, el requisito fue radicado hasta el 27 de noviembre de 2017.
Concluyó que el actor no tenía derecho a ser inscrito en el escalafón docente y, por ende, debía revocarse el nombramiento, por cuanto no acreditó la idoneidad pedagógica en el término exigido por la norma aplicable, comoquiera que lo demostró después de nueve meses de quedar en firme la calificación satisfactoria del período de prueba.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de abril de 2022, dispuso lo siguiente15: 15 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1.
Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Jaime Horacio Gracia Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. Para dilucidar el asunto consideró que no estaba superado el requisito de relevancia constitucional, por cuanto el actor propuso la misma discusión jurídica que formuló en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Secretaría de Educación de Bogotá y la Comisión Nacional del Servicio Civil, respecto de la indebida aplicación de las normas que regulaban la inscripción en el escalafón nacional docente, luego de haber superado el concurso convocado en el año 2012 y que, a su juicio, permitían acreditar la idoneidad pedagógica “a más tardar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba”16.
Acotó que, si bien el actor alegó que la providencia objeto de tutela vulneró derechos fundamentales e incurrió en defectos fáctico, procedimental y sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretendía era reabrir el debate respecto de si se debía aplicar el Decreto 2715 de 2009, norma vigente para el momento en que se abrió la convocatoria, o el Decreto 915 de 2016, que reglamentó el Decreto-Ley 1278 de 2002 en materia de concursos de ingreso al sistema especial de carrera docente, para determinar el término con el que contaba el accionante para acreditar la idoneidad pedagógica.
Concluyó que, “aunque el demandante alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Secretaría de Educación de Bogotá y la Comisión Nacional del Servicio Civil, en cuanto 16 Ibídem.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la norma aplicable para probar la idoneidad pedagógica y así lograr la inscripción en el escalafón docente”17.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, el accionante lo impugnó con fundamento en lo siguiente18: Adujo que las normas bajo las cuales fue nombrado en el cargo de docente grado ll nivel A fueron el Decreto 2715 de 2009, en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 12 del Decreto 1278 de 2002.
Alegó que, “en forma injusta y desconociendo los principios y derechos constitucionales se ignoró por parte de la entidad inicialmente accionada el Decreto 2715 de 2009 y normas concordantes que me amparaban. Mediante la Resolución nro. 9194 del 16 de agosto 2017 la Secretaría de Educación de Bogotá, me negó la inscripción en el escalafón docente oficial, con el argumento de incumplimiento al plazo señalado en el artículo 2.4.1.4.1.4 del Decreto 1075 de 2015”19.
Indicó que el a quo interpretó de forma equivocada los argumentos de la tutela, toda vez que lo perseguido es demostrar la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, igualdad, debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, y que en ningún caso se pretende reabrir el debate judicial. Señaló que “existió un defecto sustantivo por parte del accionado teniendo en cuenta que la decisión se fundamenta en una norma claramente inaplicable para el caso; el decreto 915 de 2016 se aplicó de 17 Ibídem. 18 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 19 Ibídem.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera regresiva y contraria a la Constitución pues es claramente desfavorable para mí como trabajador”20. Acotó que “se desconoció el precedente judicial de la sentencia 11001334205020180050701 en una situación similar a la mía sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación al respecto”21.
Por auto del 12 de mayo de 2022 se concedió la impugnación22 y la misma fue asignada por acta de reparto el 26 de mayo de 202223.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199124, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201525, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202126, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 20 Ibídem. 21 Ibídem. 22 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 23 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 01. 24 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 25 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 26 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de marzo de 201927 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente28: 6.2.1. El señor Jaime Horacio Gracia Rodríguez, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Educación, pretendiendo lo siguiente: “[…] 2.1.
Se declare la nulidad de las siguientes: 2.1.1 Resolución nro. 9194 del 16 de agosto de 2017, expedida por el jefe de Oficina de Escalafón Docente de la Secretaría de Educación del Distrito, mediante la cual se niega una inscripción en el Escalafón Nacional al Docente JAIME HORACIO GRACIA RODRIGUEZ (…). 2.1.2 Resolución nro. 11259 del 14 de noviembre de 2017, expedida por el jefe de la Oficina de Escalafón Docente de la Secretaría de Educación del Distrito, que resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución nro. 9194 del 16 de agosto de 2017, confirmando la decisión contenida en dicha Resolución, y concede el recurso de apelación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil. 2.1.3 Resolución nro.
CNSC - 20182000032235 del 2 de abril de 2018, expedida por la Comisión Nacional de Servicio Civil, mediante la cual se resuelve una reclamación en segunda instancia en contra de la Resolución nro. 9194 del 16 de agosto de 2017, proferida por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, confirmando el contenido de la misma. 27 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 28 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el nro.11001 3335 025 2018 00429 01.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.4 Resolución nro. 1398 del 02 de agosto de 2018, expedida por el Secretario de Educación del Distrito, mediante la cual se revoca un nombramiento en período de prueba al Docente JAIME HORACIO GRACIA RODRIGUEZ (…). 2.2.
Declarar improcedente la terminación del nombramiento en período de prueba del Docente JAIME HORACIO GRACIA RODRÍGUEZ (…), reconocido mediante Resolución nro. 357 del 23 de febrero de 2016. 2.3. Como consecuencia de lo anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se declare que el Distrito Capital de Bogotá, por intermedio de la Secretaría de Educación, debe reconocer la inscripción en el Escalafón Nacional al docente JAIME HORACIO GRACIA RODRÍGUEZ, (…) en el Grado 2 A, desde el 24 de enero de 2017 a la fecha. 2.4.
Condenar al Distrito Capital de Bogotá, a pagar a favor de mi poderdante los salarios, cesantías, primas y todas las prestaciones económicas dejadas de percibir, desde la fecha del retiro (02/08/2018) hasta la fecha en que efectúe el reintegro al cargo para el cual fue nombrado […]”. [Mayúsculas en la demanda] 6.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en sentencia proferida el 19 de noviembre de 2019, negó las pretensiones. 6.2.3.
La parte actora interpuso recurso de apelación y la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 9 de septiembre de 2021, la confirmó.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 21 de abril de 2022, declaró improcedente la acción de tutela por considerar que no estaba superado el requisito de relevancia constitucional, con fundamento en que los reproches formulados por el accionante pretenden reabrir el debate sobre la norma aplicable para Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demostrar el cumplimiento del requisito de idoneidad pedagógica y así lograr la inscripción en el escalafón docente.
Sin embargo, la Sala considera que, en el asunto bajo examen, sí está cumplido el requisito de relevancia constitucional, según las razones que pasan a explicarse. La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando se “plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, la parte interesada deberá explicar clara y expresamente las razones por las cuales estima están siendo vulnerados los derechos fundamentales invocados. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental. Así las cosas, para establecer si una acción de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Adicionalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación 573 del 27 de noviembre de 201929, explicó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. En el asunto bajo examen, el actor invocó la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, mínimo vital, debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia. Frente al derecho al trabajo, la Sala observa que podría resultar comprometido, dado que la inconformidad del accionante tiene que ver con que no había lugar a negar su inscripción en el escalafón docente oficial, ni a revocar el nombramiento hecho en período de prueba; razón por la cual, frente a esta garantía, el requisito de relevancia constitucional está superado. 29 M.P.: Carlos Bernal Pulido.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo mismo ocurre respecto del derecho a la igualdad, que podría resultar comprometido cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente y, en este caso, el actor sostuvo que en sentencia proferida el 10 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en una situación similar, accedió a las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En lo atinente al mínimo vital, la jurisprudencia constitucional ha indicado que le corresponde al accionante demostrar su vulneración, señalando qué necesidades básicas están siendo insatisfechas, pues “no sólo basta hacer una afirmación llana respecto de la afectación del mínimo vital, sino que dicha aseveración debe venir acompañada de pruebas fehacientes y contundentes de tal afectación, que le permitan al juez de tutela tener la certeza de tal situación”30; sin embargo, en este caso, el interesado no explicó las razones por las que estima la sentencia controvertida vulneró esta garantía, ni tampoco allegó ningún medio probatorio que acreditara tal afectación, por lo que el requisito de relevancia constitucional no está superado en relación con este derecho y así se dispondrá en la parte resolutiva.
Conforme con lo explicado, el requisito de relevancia constitucional está acreditado frente a los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, y, atendiendo la posición mayoritaria de la Sala, se tiene que lo mismo ocurre en relación con el debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, sin que por ello se comprometa igualmente el requisito general de la subsidiariedad31.
De otro lado, como el a quo no analizó los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala advierte que están cumplidos dado que: 30 Corte Constitucional. Sentencia T – 237 del 26 de febrero de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 31 El magistrado ponente advierte que no comparte la posición mayoritaria de la Sala.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) La parte actora no cuenta con otro mecanismo judicial para proteger sus derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad; (ii) la tutela se presentó dentro de un término razonable32 habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 9 de septiembre de 2021, notificada el 13 de septiembre de 2021, y la tutela enviada el 8 de marzo de 2022;
(iii) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada, y (iv) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. Por último, la Sala estima pertinente precisar que, aunque la parte actora en el escrito de tutela adujo que las sentencias atacadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, se advierte que la inconformidad del actor tiene que ver con el defecto sustantivo, toda vez que lo que alega es que no le era aplicable el Decreto 915 de 2016 y que la norma que regula su situación es el Decreto 2715 de 2009.
Adicionalmente, será examinado el defecto por desconocimiento del precedente, por cuanto el actor expuso que, en un caso similar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, ante una eventual vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, es procedente descender al analisis de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. 32 Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defecto sustantivo El mismo alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho33.
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que, en la jurisprudencia constitucional, se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial34.
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos 33 Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. 34 Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”35, o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
En el asunto bajo examen, la inconformidad de la parte actora radica en no era aplicable el Decreto 915 de 2016, puesto que la norma que estaba vigente para la fecha en la que fue nombrado en período de prueba era el Decreto 2715 de 2009 que establecía que “la oportunidad para acreditar 35 Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el requisito para acceder a la inscripción en el escalafón docente era “a más tardar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba”36.
Para determinar si en las sentencias atacadas se incurrió en el defecto sustantivo, la Sala estima pertinente retrotarse a lo examinado por la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia proferida el 9 de septiembre de 2021; al efecto, el problema jurídico que se formuló fue37: “[…]1.
Planteamiento del problema jurídico. Consiste en determinar, si la parte demandante tiene derecho a ser inscrita en el escalafón docente oficial, por haber acreditado el requisito de idoneidad pedagógica en el año siguiente al año académico del nombramiento, de conformidad con los Decretos 2715 de 2009 y 1075 de 2015, o si, por el contrario, no se aplica esa disposición legal, y en consecuencia no acreditó la formación pedagógica en el término establecido en el Decreto 915 de 2016 […]”.
Para resolver, el tribunal se refirió al “marco normativo aplicable”, de lo que se extrae lo siguiente38: “[…] Más adelante, se expidió el Decreto 2715 de 2009, “por el cual se reglamenta la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto - ley 1278 de 2002 y se dictan otras disposiciones”, norma que establece, que tendrán derecho a ser nombrados en propiedad e inscritos en el escalafón, los normalistas, tecnólogos en educación, profesionales licenciados en educación, o profesionales con título diferente al de licenciado en educación, “que haya sido vinculado mediante concurso superado satisfactoriamente el período de prueba y cumplido los requisitos previstos en la ley para este fin”.
Y respecto a los profesionales con título diferente al de licenciado, precisó que debían acreditar adicionalmente, que cursa o ha cursado un posgrado en educación o ha realizado un curso de pedagogía bajo responsabilidad de una institución de educación superior, 36 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 37 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el nro.11001 3335 025 2018 00429 01.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2022 01549 00. 38 Ibídem. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrando que este requisito debe cumplirse, máximo al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba.
Así la norma prevé: (…) De las normas transcritas se puede colegir, que para el nombramiento en propiedad e inscripción en el escalafón docente, los profesionales que contaran con título profesional diferente al de licenciado en educación, debían cumplir con ciertos requisitos, a saber: (i) haber sido vinculado mediante concurso (ii) superar satisfactoriamente el periodo de prueba y (ii) acreditar que cursaban o habían terminado un postgrado en educación, o que habían realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior, en los términos del Decreto 2035 de 2005; este último requisito debía efectuarse a más tardar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba.
Posteriormente, se profirió el Decreto 1075 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”, norma que en el artículo 2.4.1.4.1.3 consagró, al igual que el decreto anterior, que el normalista superior, profesional licenciado en educación, o profesional con título diferente al de licenciado en educación, que haya sido vinculado mediante concurso, superado satisfactoriamente el período de prueba y cumplido los requisitos legalmente previstos, tiene derecho a ser inscrito en el escalafón docente.
Y respecto a los profesionales con título diferente al de licenciado, mantuvo los mismos requisitos, es decir, que debían acreditar que cursaban o habían terminado un posgrado en educación, o que habían realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior, acreditación que debía realizarse a más tardar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba.
Así: (…). La anterior norma fue modificada por el Decreto 915 de 2016, “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 1278 de 2002 en materia de concursos de ingreso al sistema especial de carrera docente, se subroga un capítulo y se modifican otras disposiciones del Decreto número 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación”, el cual consagró en el artículo 2.4.1.1.23., respecto a la inscripción en el escalafón docente, que dicha inscripción “será para los educadores que ingresan por primera vez a la carrera docente y se hará en el nivel A del grado que corresponda, según el título académico de normalista superior, de licenciado o de profesional no licenciado, que radiquen ante la entidad territorial certificada antes de la calificación del período de prueba, teniendo en cuenta además Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para los profesionales no licenciados lo establecido en el artículo 2.4.1.4.1.3 del presente decreto”.
Este último artículo corresponde al previsto en el Decreto 1075/15, que fue modificado por el artículo 3 del Decreto 915/16, cuya modificación quedó del siguiente tenor literal: (…) La norma citada estableció, que, para la inscripción en el escalafón docente, de aquellos profesionales que contaran con un título diferente al de licenciado en educación, podían acreditar la formación pedagógica, de la siguiente forma: - Acreditar que cursan o cursaron un programa de postgrado en educación, para lo cual deberá anexar una certificación de la respectiva institución de educación superior, en la que se indique el plazo máximo con el que cuenta el profesional para cumplir los requisitos de grado y obtener el título académico. - Si no cursa o cursó un programa de postgrado, puede acreditar que realizó un programa de pedagogía en una institución de educación superior.
Tales requisitos, bien sea de estar cursando un posgrado o haber realizado un programa de pedagogía, deben probarse al momento de quedar en firme la calificación de superación del período de prueba. Así, respecto a la opción de acreditar un programa de pedagogía, se puede observar que el Decreto 915 de 2016 trajo consigo una modificación, pues tanto el Decreto 2715 de 2009, como con el Decreto 1075 de 2015, se podía acreditar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba, mientras que, con la modificación, el plazo máximo es cuando quede en firme la calificación del periodo de prueba […]”.
En el análisis del caso concreto, el tribunal explicó lo siguiente39: “[…] Se encuentra probado, que la Comisión Nacional del Servicio Civil convocó a concurso de méritos para docentes y directivos docentes, de acuerdo a la convocatoria pública CNSC nro. 145 de 2012, y que el señor Jaime Horacio Gracia Rodríguez, culminó el proceso de selección e integró la lista de elegibles para el cargo de docente de matemáticas conformada mediante Resolución nro. 1012 de 27 de marzo de 2015 (fl.3). 39 Ibídem.
Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una vez realizó la escogencia de la plaza en una Institución Educativa de Bogotá, fue nombrado en período de prueba, como docente en matemáticas mediante Resolución nro. 357 de 23 de febrero de 2016 (fl.3-6), siendo posesionado el 25 de febrero de 2016, según consta en el acta de posesión nro. 1906 (fl.24 del Anexo).
Teniendo en cuenta que la posesión del demandante ocurrió en febrero de 2016, su periodo de prueba comprendía el año lectivo 2016, toda vez que el artículo 12 del Decreto 1278 de 2002, prevé que “la persona seleccionada por concurso abierto para un cargo docente o directivo docente será nombrada en período de prueba hasta culminar el correspondiente año escolar en el cual fue nombrado, siempre y cuando haya desempeñado el cargo por lo menos durante cuatro (4) meses”.
De igual forma se observa que al actor le fue calificado el período de prueba, por el año escolar comprendido entre el 25 de febrero y el 02 de diciembre de 2016, con una calificación total de 97.08 y una valoración final de desempeño: sobresaliente (fls. 49-52 Anexo), la cual fue notificada el 28 de noviembre de 2016 (fl. 52 Anexo). Por lo anterior, de conformidad con el parágrafo del artículo 36 de Decreto 1278/02, que se encuentra en concordancia con el artículo 2.4.1.5.3.2 del Decreto 1075 de 2015, “contra el acto de la evaluación anual de desempeño laboral proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser resueltos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación por el inmediato superior y por el superior jerárquico, respectivamente”.
Es decir, que, si el actor fue notificado de la evaluación o calificación del período de prueba el 28 de noviembre de 2016, los 15 días para impugnar fenecían el 20 de diciembre de 2016, fecha en la que debió quedar en firme la calificación, dado que no existe prueba de que se hayan interpuesto los recursos respectivos. No obstante, tanto el demandante como las entidades demandadas afirmaron que la calificación que quedó en firme el 24 de enero de 2017, fecha que no fue controvertida, por lo cual se tendrá en cuenta esta fecha para el análisis del caso.
Asimismo, se evidencia que el demandante radicó certificación en la Secretaría de Educación de Bogotá, el 9 de agosto de 2017, en el cual informó que se encontraba realizando el programa de pedagogía para profesionales no licenciados en educación, en la Corporación Universitaria Minuto de Dios (fls. 13). Posteriormente, el 27 de noviembre de 2017, el demandante radicó petición ante la Secretaría de Educación de Bogotá, en la cual solicitó Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se efectuara la inscripción en el escalafón docente, para lo cual anexó la certificación de haber cursado el “programa de pedagogía para profesionales no licenciados”, otorgado por la Corporación Universitaria Minuto de Dios, expedida el 27 de noviembre de 2017, en el que consta que el señor Gracia Rodríguez cursó y aprobó el programa de pedagogía que fue “realizado entre el 06 de mayo al 04 de noviembre de 2017”, y con intensidad horaria de 480 horas (fls. 14-17).
Mediante Resolución nro. 9194 de 16 de agosto de 2017, la Secretaría de Educación de Bogotá negó la inscripción del demandante en el escalafón docente oficial, por no haber acreditado el curso de formación pedagógica al momento de quedar en firme la calificación de superación del período de prueba (fls. 18-19). El demandante interpuso recursos de reposición y apelación contra la decisión anterior (fls. 20-21), los cuales fueron resueltos de manera desfavorable por el ente distrital y la Comisión Nacional del Servicio Civil, respectivamente, mediante las Resoluciones nro. 11259 de 14 de noviembre de 2017 (fls.22-24) y nro.
CNSC20182000032235 de 2 de abril de 2018 (fls. 25-26). Como consecuencia de lo anterior, mediante la Resolución nro. 1398 de 2 de agosto de 2018, fue revocado el nombramiento en período de prueba efectuado al demandante (fls. 27-29). Precisado lo anterior, se evidencia que la parte actora en su recurso de alzada señala, que la normativa aplicable a su caso es la vigente al momento del nombramiento en período de prueba, esto es, el Decreto 2715 de 2009, que también fue una de las normas en que se fundamentó la convocatoria en la que participó, y que dicha normatividad preveía que tenía hasta la finalización del siguiente año académico al del nombramiento para acreditar la formación pedagógica ante la Secretaría de Educación de Bogotá, que según su dicho, comprendía hasta la finalización del año 2017, dado que el período de prueba fue en el año 2016.
Que al desconocer lo anterior y habérsele aplicado lo dispuesto en el Decreto 915 de 2016, se vulneraron principio como el de favorabilidad e igualdad, por cuanto fue expedido con posterioridad a la fecha de expedición de la convocatoria en la que participó y no se le puede aplicar de forma retroactiva, ya que solo empezó a regir a partir del 1 de junio de 2016.
Al respecto, la Sala trae a colación lo expuesto por la Corte Constitucional sobre la aplicación de la ley en el tiempo y su incidencia en derechos adquiridos, para lo cual hace una diferencia Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre la retroactividad y la retrospectividad de la ley, precisando lo siguiente40: “Los contornos que separan la retroactividad de la retrospectividad, teniendo en cuenta la necesidad de armonizar el principio de respeto por los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas con el imperativo constitucional de allanar situaciones de desigualdad incompatibles con los postulados del Estado social de derecho: “Esta restricción general a que las normas sean aplicadas de manera retroactiva evita que se entrometa en la producción de efectos frente a hechos consumados, es decir, aquellas situaciones que se produjeron, cumplieron y quedaron terminados en vigencia de una norma anterior, por lo que al tratarse de hechos que fueron ya resueltos conforme a la regla antigua deberán ser acatados por la nueva, a pesar de tener consecuencias diferentes; sin embargo esta Corte ha sido clara en señalar que ‘cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua”.
Así, de acuerdo con el principio de irretroactividad de la norma, “la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia”41, sin que se pueda aplicar a situaciones jurídicas consolidadas bajo una norma anterior, a menos que el legislador así lo disponga, pues es claro que si se ha definido una situación particular se genera un derecho adquirido que no puede ser desconocido por una ley posterior, pues se incorpora de manera definitiva al patrimonio de su titular quedando “cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege”42, lo que no ocurre cuando simplemente se tiene una expectativa del derecho, pues puede ser modificada o extinguida por el legislador, sin que ello constituya una vulneración del principio del “no menoscabo de los derechos de los trabajadores”.
En atención a lo anterior, el Decreto 915 de 2016 produce efectos hacia futuro, y conforme al artículo 4 será a partir de la fecha de su publicación, esto es, desde el 1 de junio de 2016, por lo tanto, toda situación particular que ocurra con posterioridad a su entrada en vigencia se regirá por las disposiciones allí previstas. 40 Corte Constitucional.
SU – 309 de 11 de julio de 2019. M.P.: Alberto Rojas Ríos. 41 Corte Constitucional. Sentencia C – 619 de 14 de junio de 2001. Referencia: expediente D -3291. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 42 Corte Constitucional. Sentencia C – 168 de 20 de abril de 1995. REF: Expediente nro. D – 686. M.P.: Carlos Gaviria Díaz. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, debe precisarse que cuando el demandante fue nombrado en período de prueba (febrero de 2016), se encontraba vigente el Decreto 1075 de 2015, sin la modificación introducida por el Decreto 915/16 y no el Decreto 2715 de 2009 al que hace referencia el demandante, no obstante lo cual, como quedó expuesto en el acápite normativo, ambas disposiciones consagraban que el programa de pedagogía para profesionales no licenciados debía acreditarse “a más tardar al finalizar el año académico siguiente al del nombramiento en período de prueba”.
Pese a lo anterior, cuando fue publicado el Decreto 915 de 2016, no había consolidado su situación jurídica en la medida que no había terminado el período de prueba, ni había sido calificado satisfactoriamente, por lo cual, al momento de entrar en vigencia la nueva norma, entró a regular dicha situación en el estado en que estaba, y en consecuencia, por ello cuando el demandante finalizó el período de prueba en el año 2016 y cuya calificación quedó en firme el 24 de enero de 2017, e inició la actuación administrativa correspondiente a la inscripción en el escalafón docente, debía darse aplicación a la norma que para ese momento regulaba la materia, esto es, al Decreto 915 de 2016, que había entrado a regir desde el 1 de junio de 2016.
(…) Teniendo en cuenta lo expuesto, debe recordarse que el mencionado decreto [915 de 2016] exigía, como requisito adicional para la inscripción en el escalafón docente, de los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, que es el caso del demandante, quien es ingeniero industrial (fls.26 Anexo), acreditar que estaba cursando o que se había graduado de un posgrado en educación o en su defecto, que había realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior.
Tal requisito debía acreditarse “al momento de quedar en firme la calificación de superación del período de prueba”. Como quedó expuesto, la calificación del demandante quedó en firme el 24 de enero de 2017, y si bien el actor informó que se encontraba cursando el programa de pedagogía (fls.13), con ello no acreditaba el requisito exigido por la norma, pues por un lado, lo informó con posterioridad a dicha fecha (9 de agosto de 2017), y por otro lado, solo cuando se trata de postgrado en educación se da la opción de informar que lo está cursando, sin embargo, cuando el profesional no licenciado escoge la opción de hacer un programa de pedagogía, que es una modalidad diferente a un posgrado, la norma lo que exige es que se acredite que se ha culminado dicho curso o programa, no que se está cursando, y tal acreditación debe ser máximo hasta cuando quede en firme la calificación de superación del periodo de prueba, y en el presente caso, el requisito fue radicado por el actor el 27 de noviembre de 2017, data en la que Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante derecho de petición aportó la certificación de terminación y aprobación del programa de pedagogía cursado en la Corporación Universitaria Minuto de Dios, el cual fue realizado entre el 06 de mayo y el 4 de noviembre de 2017 (fls. 14-17).
En ese orden de ideas, es claro que el demandante no acreditó la idoneidad pedagógica en el término exigido por la norma aplicable, pues lo demostró más de 9 meses después de quedar en firme la calificación satisfactoria del período de prueba; incluso se observa que inició el programa con posterioridad a la fecha en que quedó en firme la calificación. Es de resaltar, que acorde con lo dispuesto en las normas que desde el estatuto de profesionalización docente han regulado la materia, la exigencia de acreditarse la idoneidad pedagógica es esencial para prestar el servicio de educación estatal, pues es un requisito especifico y especial que se exige para desempeñarse como educador, porque de lo contrario, cualquier persona podría ser docente, y es por ello, que aunque la norma permite que los profesionales no licenciados en educación concursen y hagan parte de las listas de elegibles, les exige de forma adicional acreditar una formación en pedagogía, en atención a la función que van a desempeñar.
En ese orden de ideas, tal como lo señaló el juez de primer grado, el demandante no tenía derecho a la inscripción en el escalafón docente, debido a que no acreditó la idoneidad pedagógica en el término exigido por las normas que regulan la materia, lo que traía como consecuencia que la entidad territorial debía proceder a revocar el nombramiento por no acreditar la totalidad de requisitos, como lo dispone el Artículo 2.4.1.4.1.3 del Decreto 1075/15, que fue modificado por el artículo 3 del Decreto 915/16, por tanto, no hay lugar a reconocer las prestaciones en los términos reclamados y en consecuencia se confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda […]”.
A partir de lo anterior, la Sala concluye que no está configurado el defecto sustantivo, por cuanto se advierte que la autoridad judicial accionada explicó de manera razonable los motivos por los que consideró era aplicable el Decreto 915 de 2016 a la situación del actor. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desconocimiento del precedente De manera previa a estudiar el defecto por desconocimiento del precedente, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”43.
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”44.
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos 43 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. 44 Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial. Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia-45.
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. 45 Corte Constitucional.
Sentencia C-634 de 2011. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine”46.
En este caso, la parte actora expuso que, en un caso similar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y para ello allegó copia de la sentencia proferida el 10 de febrero de 2021 por la Subsección B, Sección Segunda de dicha corporación. La Sala considera que la sentencia controvertida no incurrió en desconocimiento del precedente por cuanto fue proferida por la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la providencia que el accionante cita como desconocida corresponde a la Subsección B, Sección Segunda, de la misma 46 Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación; de manera que la aludida providencia no constituye precedente por cuanto fue proferida por una autoridad judicial diferente y de igual jerarquía. En ese sentido, no es posible concluir que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho a la igualdad e incurrió en desconocimiento del precedente por no decidir de acuerdo con la tesis planteada por la Subsección B de la Sección Segunda de la misma Corporación respecto de cuál es la norma y, por ende, el plazo aplicable para acreditar el requisito de idoneidad pedagógica, pues ello implicaría desconocer los principios de autonomía e independencia judicial para resolver los casos que corresponde por competencia. Adicionalmente, la parte actora no alegó que la providencia atacada haya desconocido una sentencia de unificación o la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado, en este tipo de asuntos, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa.
Conforme con lo anotado, la Sala modificará el fallo proferido el 21 de abril de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela, para, en su lugar, declarar improcedente la tutela respecto del derecho al mínimo vital por no superar el requisito de relevancia, y la denegará frente a los derechos a la igualdad y al trabajo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 11001 0315 000 2022 01549 01 Accionante: Jaime Horacio Gracia Rodríguez 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 21 de abril de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el cual quedará así: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela respecto del derecho fundamental al mínimo vital, según lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por el señor Jaime Horacio Gracia Rodríguez en contra de las sentencias proferidas el 19 de noviembre de 2019 y el 9 de septiembre de 2021 por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.