Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06119-01 Demandante: SELVA GÓNGORA VILLA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de enero de 20231, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B mediante la cual declaró improcedente el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 17 de noviembre de 2022 al buzón web de recepción de tutelas y habeas corpus de la Rama Judicial, la señora Selva Góngora Villa, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
La actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión del fallo proferido por la autoridad demandada el 18 de mayo de 2022, mediante el cual confirmó la sentencia dictada por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 68001-33-33-011-2019-00129- 00/01, presentada por la actora contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. 1 El expediente ingresó al despacho para fallo de segunda instancia el 9 de octubre de 2023.
Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: se conceda el amparo de tutela solicitado por la Señora SELVA GÓNGORA VILLA, se ordene “Dejar sin Efectos” la sentencia de segunda instancia precitada y se emita sentencia que la sustituya, según los argumentos expuestos por el Honorable CONSEJO DE ESTADO y la Accionante en la presente acción, observando el precedente jurisprudencial fijado por el H. CONSEJO DE ESTADO.2 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Góngora Villa pertenece a la etnia cubeo del Resguardo Indígena del Vaupés. El 18 de enero de 1993 ingresó a la Escuela de Cadetes General Francisco de Paula Santander para recibir formación como oficial de la Policía Nacional.
El 5 de noviembre de 1995 fue nombrada oficial en el grado de subteniente y el 1.º de junio de 2014 ascendió al grado de teniente coronel. A lo largo de su carrera desempeñó sus funciones en los departamentos de Vaupés, Cauca, Valle del Cauca, Meta, Magdalena y Santander. 5. Durante el desempeño de sus funciones en los años de servicio, informó en distintas ocasiones a los mandos correspondientes sobre supuestas actuaciones al margen de la ley por parte de agentes de policía. 6.
El 3 de octubre de 2018, sesionó la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, con el fin de recomendar ante el Gobierno Nacional el retiro de personal de oficiales de la institución por motivos de solicitud propia, llamamiento a calificar servicios, disminución de la capacidad sicofísica y voluntad del gobierno. 7.
Con ocasión de tal sesión, se levantó el Acta 010-APROP-GRURE-3.22 del 3 de octubre de 2018 por medio de la cual se recomendó el retiro de personal por llamamiento a calificar servicios, dentro de quienes se encontraba la señora Góngora Villa. Se estableció que el llamamiento a calificar servicios era una causal de terminación normal de la situación administrativa laboral de un uniformado y no requería motivación, pues se encontraba respaldada por la ley.
A su vez, se indicó que la accionante tenía 24 años, 10 meses y 28 días de servicio, por lo que se hacía acreedora de una asignación mensual de retiro y, por tanto, se recomendaba por unanimidad su retiro. 2 Transcripción del texto original con posibles errores. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
A través de la Resolución 7904 del 7 de noviembre de 2018, el Ministerio de Defensa Nacional decidió el retiro por llamamiento a calificar servicios de la señora Góngora Villa, con fundamento en la recomendación de la Junta Asesora y en la certificación del 16 de octubre de 2018, suscrita por el jefe del Área de Procedimientos de Personal de la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, según la cual, la actora tenía más de 15 años de servicio.
Aquel acto administrativo fue notificado el 13 de noviembre de 2018. 9. El 12 de febrero de 2019, el director general de la Policía Nacional expidió la Resolución 441 mediante la cual reconoció y ordenó el pago de la asignación mensual de retiro de la demandante, en cuantía equivalente al 87% del sueldo básico de la actividad para el grado y partidas legalmente computables. 10.
El 26 de abril de 2019, la señora Górgona Villa interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional 010-APROP GRUPE-3.22 del 3 de octubre de 2018 y de la Resolución 7904 del 7 de noviembre de 2018. 11.
Alegó que se violó «la proporción de las decisiones discrecionales» pues, como representante de una minoría de especial protección, fue retirada discrecionalmente sin que mediara censura alguna a su conducta en el cumplimiento de sus funciones. Arguyó que el retiro se produjo cuando faltaban 4 meses para «ser estudiada su trayectoria profesional para ascenso al grado siguiente, el de coronel».
Añadió que dicho acto tuvo lugar después de haber informado de distintas irregularidades que, a su juicio, llevaron a cabo distintos agentes de la institución. 12. Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2021, el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que el retiro de la accionante por llamamiento a calificar servicios se encontraba debidamente motivado.
Agregó que no se acreditó que dicho acto se hubiera utilizado como una herramienta de persecución por razones de discriminación o abuso de poder. 13. Sostuvo que el acto administrativo de retiro contó con el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional y, a su vez, la señora Górgona Villa contaba con el término mínimo exigido para ello, esto es, 15 años de servicios.
Afirmó que no se probó ningún acto de discriminación por su condición étnica que hubiera motivado la decisión de la administración y destacó que esta situación, por sí misma, «no otorga garantía de permanencia en la institución hasta los grados de mayor jerarquía». Agregó que «sus calidades como persona y profesional» tampoco brindaban tal estabilidad.
Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Consideró que el hecho de que la actora estuviera próxima a cumplir el término mínimo para ascenso al grado de coronel, no puede entenderse como una limitación para el ejercicio de la facultad, en cabeza del Gobierno Nacional y/o el director general de la Policía Nacional, para el retiro por llamamiento a calificar servicios.
Lo anterior, puesto que la única exigencia para ello era la concurrencia de requisitos legales los cuales, en el asunto, estaban satisfechos. 15. Inconforme con lo anterior, la señora Góngora Villa presentó recurso de apelación y argumentó que hubo una indebida valoración de las pruebas ante la falta de un estudio integral y armónico.
Insistió en que no se tuvo en cuenta su condición como integrante y representante de una minoría étnica, aunado a que se descartó su integridad profesional, trayectoria y hoja de vida en la institución. 16. Expuso que era claro que la demandante tenía méritos para ser ascendida al grado de coronel una vez fuese estudiada su trayectoria profesional y que se descartó el hecho de que el retiro tuviera lugar a 4 meses de dicho examen.
Agregó que las pruebas allegadas al proceso eran pertinentes, conducentes y útiles para acreditar la existencia de una prueba indiciaria que no permitía concluir la legalidad del retiro, pues estaba demostrado que la desvinculación se dio por las denuncias que sobre las irregularidades presentó. 17. Mediante sentencia del 18 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el fallo de primera instancia al considerar que se acreditó que, al momento de su retiro, la señora Góngora Villa contaba con más de 15 años de servicio en la Policía Nacional, por lo que resultaba acreedora de su pensión. A su vez, sostuvo que la resolución cuestionada cumplió con el requisito formal que la norma exige, pues estuvo precedida de la autorización que dio la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional. 18.
Expuso que en el proceso no existía prueba que permitiera concluir que su retiro se hubiera dado como consecuencia de las denuncias que presentó la accionante por presuntas irregularidades en la institución, por lo que no se comprobó una desviación de poder. En tal sentido, afirmó que la interesada no cumplió con la carga requerida para acreditar la configuración del vicio de poder argüido. 19.
Indicó que la «excelente trayectoria y las múltiples condecoraciones y felicitaciones que tuvo» la demandante, no limitan el ejercicio de la facultad discrecional de retiro, debido a que «esta decisión no representa una sanción por un mal comportamiento, sino una herramienta válida que permite el relevo en la línea de la jerarquía de la fuerza pública».
Al respecto, agregó: En tal medida, y por virtud de dicha prerrogativa, el nominador tiene la potestad de ascender a unos miembros de la fuerza y retirar a otros por razones de necesidad y de conveniencia, con independencia de la excelente hoja de vida que tenga el uniformado. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así lo ha reiterado la Sección Segunda del Consejo de Estado, al indicar que el buen desempeño en el servicio no otorga una estabilidad absoluta y no limita la facultad discrecional, pues el cabal cumplimiento de las funciones es connatural al ejercicio de la labor. 20.
A su vez, argumentó que el hecho de que el retiro de la señora Górgona Villa se diera faltando unos meses de cumplirse el plazo para que fuera llamada en ascenso, esto no desvirtuaba la presunción de legalidad del acto administrativo, pues: el proceso de ascenso está sometido a una condición, esto es, el concepto favorable que previamente emita la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, que adelante los cursos de ascenso necesarios, entre otros requisitos -artículo 21 del Decreto Ley 1791 de 2000-, sobre los que no se tenía certeza si la demandante los cumplía o los iba a cumplir. 21.
Por último, señaló que del material probatorio no se evidenciaba que el retiro hubiera tenido lugar por su condición étnica. A su vez, condenó en costas de segunda instancia a la parte actora, en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso. 22. El 25 de mayo de 2022, la demandante allegó la siguiente solicitud al interior del proceso: solicito aclare la sentencia de segunda instancia en el sentido de que no se condene en costas de segunda instancia a la parte actora SELVA GÓNGORA VILLA, además que es una Accionante en condición de “Mujer”, y se suma su condición de pertenecer a una “Minoría Étnica”, la comunidad indígena “Cubeo”, esgrimiendo así la protección de sus derechos laborales. 23.
Mediante auto del 14 de diciembre de 20223, el Tribunal Administrativo de Santander negó la solicitud, dado que la condena en costas de segunda instancia se fundamentó en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha tratado la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021. A su vez, consideró que la solicitud de aclaración era improcedente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 285 del Código General del Proceso. 1.4.
Sustento de la vulneración 24. La parte actora expuso que el Tribunal Administrativo de Santander, al confirmar la sentencia proferida por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, incurrió en defecto fáctico. 25. Alegó que la sentencia de segunda instancia fue proferida: sin valorar debidamente el acervo probatorio, confirma la decisión de primera instancia, siendo la realidad fáctica de los hechos de la demanda demostrada 3 Esta providencia fue proferida con posterioridad a la presentación de la acción de tutela.
Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el cúmulo probatorio allegado y desconsiderando la insistencia que se le tuvo que realizar a la parte demandada para el allegamiento de pruebas que estaban en sus archivos, así como el desconocer el análisis cuidadoso que realizó la parte actora de la información allegada por la entidad demandada 26.
Arguyó que no se tuvo en cuenta su condición como integrante y representante de una minoría étnica y que fue retirada discrecionalmente sin que mediara censura alguna a su conducta en el cumplimiento de sus funciones. Sostuvo que el retiro se produjo faltando 4 meses para «ser estudiada su trayectoria profesional para ascenso al grado siguiente, el de coronel».
Añadió que dicho acto tuvo lugar después de haber informado de distintas irregularidades que, a su juicio, llevaron a cabo algunos agentes de la institución. 27. A su vez, en relación con la condena en costas impuesta por la autoridad judicial accionada, manifestó que se desconoció «de plano la vigencia y favorabilidad de la Ley 2028 de 2021, cuando de ninguna forma se evidencia falta de fundamento para demandar o temeridad en los hechos de la demanda».
Agregó que no se acreditó que la demanda carecía de fundamento legal y, por tanto, esta sanción era «un evidente abuso» en su contra. 1.5. Admisión de la demanda 28. El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 21 de noviembre de 2022: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander; y, iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Ministerio de Defensa, Policía Nacional 29. Por medio de mensaje de datos enviado el 30 de noviembre de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la institución solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se acreditó una vulneración de derechos fundamentales ni perjuicios inminentes que posibiliten la intervención del juez de tutela. 30.
Sostuvo que el acto administrativo cuestionado goza del principio de legalidad, pues se fundamentó en la realidad de la profesional de policía. Agregó que el hecho de que hubiera contado con un alto desempeño policial no impedía que se ejerciera la facultad de retiro por llamamiento a calificar servicios. 31. Indicó que no se acreditó la existencia de una desviación de poder ni se comprobó que el acto de retiro se hubiera dado como represalia después de que la accionante hubiera informado sobre presuntas irregularidades ocurridas en la institución. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
Manifestó que la Policía Nacional no estigmatiza a sus miembros por razones étnicas ni de ninguna índole y, por tanto, alegar la condición indígena con el objetivo de ser reintegrada es contrario a la figura de llamamiento a calificar servicios, pues esta busca la renovación de la pirámide institucional. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Santander 33.
A través de memorial enviado el 1.º de diciembre de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad judicial demandada arguyó que no se cumplieron los requisitos que habilitan la interposición de la tutela contra providencia judicial y, en consecuencia, no deben estudiarse los requisitos especiales de procedibilidad en este tipo de procesos.
Lo anterior, puesto que lo pretendido por la parte actora es reabrir un debate jurídico y probatorio ya zanjado. 34. Afirmó que la decisión que adoptó se fundamentó en la naturaleza del cargo desempeñado por la señora Góngora Villa, en la causal de retiro aplicada, en el cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la norma y en la valoración de las pruebas aportadas.
Añadió que el fallo censurado se dictó de conformidad con la jurisprudencia pacífica aplicable al caso en concreto. 35. A pesar de haber sido debidamente notificado, el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 36. Por medio de fallo proferido el 16 de enero de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela al no encontrar superado el requisito de relevancia constitucional y al no identificar razonablemente los hechos que generan la vulneración alegada. 37.
Precisó que la parte actora no esbozó «argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa - efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de ius fundamentales». 38. Consideró que la accionante reiteró los argumentos de orden fáctico y jurídico expuestos en escrito inicial de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación interpuesto en el trámite ordinario.
Agregó que no refutó las consideraciones de la sentencia cuestionada e insistió «en la ilegalidad del acto acusado por la causal de falsa motivación». 39. Señaló que la tutelante se limitó a insistir en un examen de legalidad con énfasis en cuestiones de índole probatorio, lo cual ya fue resuelto por el juez natural del asunto. Advirtió que una decisión contraria a los intereses de la demandante no puede entenderse como una vulneración de derechos fundamentales.
Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. En relación con la inconformidad por la condena en costas de segunda instancia, puso de presente que al momento de presentar la tutela, estaba pendiente de resolverse la solicitud de aclaración presentada por la señora Góngora Villa y, por tanto, sostuvo que no podía proferir pronunciamiento al respecto. 41.
La sentencia de primera instancia fue notificada por correo electrónico el 13 de febrero de 2023. 1.8. Impugnación 42. Mediante memorial remitido el 16 de febrero de 2023, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. 43. Destacó que en el escrito de tutela enfatizó en «la situación fáctico jurídica de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, porque es allí donde reposa el fundamento para iniciar la acción de tutela». 44.
Expuso lo siguiente: Es evidente la violación al derecho fundamental al “debido proceso” de la actora SELVA GÓNGORA VILLA, por cuanto demostramos que mediante prueba indiciaria con hechos probados, como el que estando a tres o cuatro meses de ser estudiada la trayectoria profesional de la actora y ser retirada, si no la superaba, fue retirada pero por retiro de “Llamamiento a calificar servicios”, por cumplir tiempo de servicio y tener derecho a asignación de retiro y concepto de recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía. 45.
Indicó que no se tuvo en cuenta las denuncias presentadas por las irregularidades que tuvieron lugar en la institución ni la «excelente trayectoria profesional» de la actora. 46. Puso de presente que el Tribunal Administrativo de Santander la condenó en costas «desconociéndose de plano la vigencia y favorabilidad de la Ley 2080 de 2021, cuando de ninguna forma se evidencia falta de fundamento para demandar o temeridad en los hechos de la demanda». 47.
Señaló que se aplicaron «fundamentos legales que fueron derogados expresamente para el caso», pues «no se incurrió en la causal “cuando se establezca que se presentó la demanda manifiesta carencia de fundamento legal”», dado que ello no se acreditó. 48. Citó textualmente algunos extractos de las siguientes providencias del Consejo de Estado en materia de costas procesales: Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 28 de julio de 2022. Radicado: 15759333300220180020801.4 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de septiembre de 2018. M.P.: William Hernández Gómez. Radicado: 20001-23-33-000-2012- 00222-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicado: 68001- 23-33-000-2014-00988-01.5 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 8 de febrero de 2019. M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 11001-03-15-000-2018-03416-01. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 49. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia 16 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico 50. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 16 de enero de 2023, por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 51.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Santander los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en defecto fáctico al proferir la sentencia del 18 de mayo de 2022? 4 Sin especificar sala de decisión ni magistrado ponente. 5 Sin especificar fecha en la que fue proferida la providencia. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva y iii) caso en concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 53. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7 y declaró su procedencia.8 54.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 55. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 56.
Igualmente, se debe manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 57. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 215 de 20229 y la sentencia SU-573 del año 201910. 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 58. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos generales de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 59.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 60.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 61. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal11 (Énfasis de la Sala). 9 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. 11 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”13 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”14 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”15 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto16, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal17.
(Resaltado de la Sala) 63. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Ibid.
Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64. Por su parte, en asuntos cuyas pretensiones versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional18. 65.
Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella19. 66. A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.4.3.
Caso en concreto 67. Como fue anticipado, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción constitucional, dado que la controversia propuesta por la señora Góngora Villa no tiene relevancia constitucional. Esto, pues lo alegado en relación con el defecto fáctico obedece a una simple reiteración de argumentos formulados en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, aunado a su falta de carga argumentativa en clave de derechos fundamentales.
A su vez, lo argüido con respecto a las costas procesales impuestas en el trámite corresponde a un asunto de índole eminentemente económico que trasciende la órbita de competencia del juez constitucional. 68. En relación con el cargo por defecto fáctico, la accionante reiteró los argumentos formulados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia de dicho trámite.
En efecto, tanto en sede del proceso ordinario como en el presente trámite constitucional, la actora manifestó expresamente su inconformidad por la valoración probatoria que llevó a cabo el Tribunal Administrativo de Santander y que fundamentó la decisión que fue contraria a sus intereses. 69. De tal forma, insistió que la autoridad accionada no valoró su condición como integrante y representante de una minoría étnica y que su retiro tuvo lugar sin que 18 En relación con la improcedencia de las pretensiones de índole meramente económico, ver los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con ponencia de Rocío Araujo Oñate: Sentencia del 20.02.21, Expediente: N°11001-03-15-000-2019-04788-01;
Sentencia del 7.05.20, Expediente: 11001-03-15-000-2019-04762-01 y sentencia del 20.05.21, Expediente: 11001-03-15-000-2021- 01836-00. 19 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediara censura alguna contra su conducta en el cumplimiento de sus funciones.
A su vez, reiteró que el acto administrativo que la desvinculó de la institución se produjo faltando 4 meses para el estudio de su trayectoria profesional con el fin de que se evaluara su posible asenso al siguiente grado. A su vez, arguyó nuevamente que el tribunal descartó que estaba probado con suficiencia que su retiro se dio después de haber informado sobre distintas irregularidades que, a su juicio, llevaron a cabo algunos agentes de la institución. 70.
Por tanto, el debate propuesto obedece a una discusión eminentemente probatoria en el marco de una inconformidad de la parte actora con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia. Lo anterior, debido a que la señora Góngora Villa dirigió sus argumentos, principalmente, contra los actos administrativos en sede ordinaria, por lo que pretende reabrir la controversia sobre su legalidad. 71.
Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente alegó que la autoridad judicial demandada valoró indebidamente el acervo probatorio al no haber concluido lo que, a su juicio, se acreditó en el trámite ordinario.
El énfasis de la tutelante en plantear argumentos dirigidos contra el acto de asignación de retiro expedido por la Policía Nacional hace evidente la ausencia de relevancia constitucional del presente asunto, puesto que insistió en las razones que presentó frente al juez natural de la causa. 72. Lo expuesto con antelación refleja que, por medio de dichas razones, la demandante únicamente busca reabrir un debate probatorio zanjado por el tribunal y, con ello, una simple corrección del fallo cuestionado vía tutela, lo que evidencia la intención de usar el mecanismo de amparo como una tercera instancia del trámite ordinario. 73.
Ahora bien, en lo que respecta a los argumentos dirigidos contra la condena en costas impuesta a la señora Góngora Villa, la Sala advierte que, a primera vista, la acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, al tratarse de una pretensión estrictamente económica. En tal sentido, no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 201920. 74.
En la sentencia en mención, el máximo tribunal constitucional expuso que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, «solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador». 20 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75. En relación con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías está relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas y cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial, de manera que se hace innecesaria la intervención del juez de tutela. 76.
En consonancia con este precedente, la cuantía correspondiente a una condena en costas no tiene relevancia constitucional, toda vez que tiene una naturaleza eminentemente legal y patrimonial. La inconformidad de la parte actora al respecto se limita a la viabilidad legal de ordenarle el pago de dicha suma dineraria y, por tanto, tal controversia no da lugar a la intervención del juez constitucional. 77.
Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.5. Conclusión 78. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos precedentes, se confirmará la sentencia del 16 de enero de 2023 dictada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la tutela promovida por la parte actora, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de enero de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo, conforme a la parte considerativa de esta providencia. Demandante: Selva Góngora Villa Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-06119-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.