Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Temas: Reliquidación pensional.

Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Empleado público. Régimen pensional de la Ley 33 de 1985 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 2 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez Contencioso Administrativo, el señor Fredy Alberto Chacón Flórez formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 28947 del 31 de octubre de 2007; 24619 del 23 de agosto de 2012;

GNR [error: 211431] del 21 de agosto de 2013; y VPB 7245 del 23 de noviembre de 2013, proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones, por medio de las cuales se reconoció una mesada pensional y se negó la reliquidación de ese derecho. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: […] 2.

Como consecuencia sírvase reliquidar la pensión de vejez reconocida y ordénese su pago de forma retroactiva desde que se causó el derecho en adelante. 3. Dicho reconocimiento debe incluir las mesadas adicionales y los ajustes de ley. 4. Solicito se ordene el reconocimiento y pago de los intereses moratorios en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993; en su defecto solicito [que] se reconozca la indexación. 5.

Condene en costas y agencias. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Fredy Alberto Chacón laboró como empleado público y es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; el extinto Instituto del Seguro Social le reconoció una pensión de vejez a través de la Resolución 28947 del 31 de octubre de 2007, en cuantía de $ 3.390.797. ii) La liquidación del derecho pensional se realizó a partir del promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho, desde la entrada en 3 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez vigencia del sistema general de seguridad social, y no de lo devengado durante el último año de servicio. iii) Solicitó a la hoy Administradora Colombiana de Pensiones la reliquidación de su mesada, en el sentido de calcularla con base en el promedio de lo percibido durante el último año de servicio, pretensión que fue negada en sede administrativa por conducto de las Resoluciones GNR 211431 y VPB 7245 del 21 de agosto y 23 de noviembre de 2013, respectivamente. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 1, 13, 25, 29, 53, 58, 69, 90, 93, 94 y 209 de la Constitución Política; y las Leyes 33 de 1985; 100 de 1993; 1395 de 2010; y 1437 de 2011. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) El régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, fue creado con el propósito de proteger los intereses de aquellos trabajadores que, si bien no cumplían en su totalidad los requisitos necesarios para el reconocimiento de una mesada pensional, sí tenían una expectativa legítima para el momento de entrada en vigencia del sistema general de seguridad social. ii) El mencionado régimen de transición consistía en el respeto de los requisitos de tiempo y edad y el porcentaje de la tasa de reemplazo contempladas en el régimen anterior al que se encontraban afiliados, el cual, en el caso del señor Fredy Chacón es la Ley 33 de 1985, en cuyo artículo 1 se consagra que la mesada pensional será 1 Folios 22 al 31 4 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez reconocida en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. iii) Los factores salariales que deben incluirse en el ingreso base de liquidación para el cálculo de la pensión, no son solo aquellos taxativamente señalados en la Ley 62 de 1985, pues, como ha señalado el Consejo de Estado, los factores ahí enlistados son meramente enunciativos.

En lo demás, la parte accionante transcribió apartes de las sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010. 1.2. Contestación de la demanda La demanda fue admitida por medio de auto del 22 de septiembre de 2014, en el que se ordenó la notificación de la Administradora Colombiana de Pensiones como parte demandada; además, por medio de decisión adoptada en audiencia inicial del 28 de julio de 2016,2 se dispuso la vinculación, como parte pasiva, de la Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe y de la Universidad de Antioquia, por haber fungido como empleadores del accionante.

Las entidades se pronunciaron sobre los hechos y pretensiones en el siguiente sentido: 1.2.1. Colpensiones3 2 A pesar del año consignado en el actual radicado del proceso, la demanda de la referencia fue radicada el 5 de junio de 2014 y conocida por el Juzgado 29 Administrativo de Medellín, hasta que el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia por competencia, que avocó conocimiento a través de auto del 16 de julio de ese año, pero conservó la validez de todo lo actuado hasta los alegatos de conclusión. 3 Folios 56 al 59 reverso. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez i) El ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el consignado en el inciso 3 del artículo 36 ibidem, que consagra que el IBL debe corresponder al promedio de lo cotizado, en este caso, del tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho desde la entrada en vigencia del sistema general de pensiones. ii) El aparte normativo que señalaba que el IBL debía corresponder al promedio de lo percibido durante el último año de servicio fue declarado inexequible por medio de la sentencia C-168 de 1995, por lo que no es posible revivir una previsión normativa declarada inconstitucional. iii) Los argumentos expuestos por la parte demandante corresponden a una posición jurisprudencial fijada para regímenes especiales, como el Decreto 546 de 1971, la cual no puede aplicarse a las pensiones reconocidas con base en la Ley 33 de 1993.

Finalmente, propuso la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva y las excepciones de mérito de falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión con factores salariales no reportados, cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones, cobro de lo no debido, prescripción y pago y compensación. 1.2.2.

Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe S.A. E.S.P.4 i) De acuerdo con el convenio de sustitución patronal suscrito entre la Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe S.A. E.S.P. y GECELCA S.A., es esta última entidad la que asumió las responsabilidades legales de los trabajadores. Aún así, 4 Folios 93 al 104 6 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez los asuntos pensionales deben ser resueltos por el Instituto del Seguro Social, hoy Colpensiones.

Además, señaló lo siguiente: El Decreto 1158 de 1994 establece los factores salariales sobre los cuales deben efectuarse los aportes al sistema general de seguridad social respecto a los trabajadores oficiales; por lo tanto, se llega a la conclusión que la entidad llamada a juicio, no debe suma alguna por concepto por aportes. […] El Decreto 1158 de 1994 establece los factores salariales sobre los cuales deben efectuarse los aportes al Sistema General de Seguridad Social respecto a los trabajadores oficiales; por lo tanto, se llega a la conclusión que la entidad llamada a juicio, no debe suma alguna por concepto de aportes. 1.2.3.

Universidad de Antioquia5 La Universidad, en calidad de empleador, cumplió con sus obligaciones al sistema de seguridad social en pensiones en relación con el señor Fredy Alberto Chacón, por lo que se opone a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y propuso la excepción de prescripción de los derechos alegados por el actor. 1.3 La sentencia apelada En providencia del 10 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Las razones de la anterior decisión fueron la siguientes: 6 i) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, del que es beneficiario el señor Fredy Alberto Chacón le da derecho a que le sea reconocida una mesada pensional 5 Folios 132 al 139. 6 Índice 15 de la primera instancia en Samai. 7 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez con el tiempo de servicio o semanas cotizadas, la edad y el monto de la pensión sean con los consagrados en el régimen anterior, es decir, la Ley 33 de 1985 que dispone requisitos tales como 20 años de servicio, 55 años de edad y una tasa de reemplazo del 75 %. ii) La condición de beneficiario del régimen de transición no incide en los factores salariales que deben conformar el ingreso base de liquidación ni en el periodo sobre el cual debe realizarse la liquidación, pues tales aspectos deben definirse con apego al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, lo que quiere decir que no es posible acceder a la pretensión del accionante, sobre la reliquidación de su mesada a partir del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. 1.4.

El recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia de conformidad con las siguientes razones:7 i) Antes de que se profiriera la sentencia de unificación del Consejo de Estado del año 2018, las posiciones de la máxima autoridad de lo contencioso-administrativo y de la Corte Constitucional eran contrarias y en esta jurisdicción se consideraba que los factores salariales consignados en la Ley 62 de 1985 eran meramente enunciativos, razón por la que los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, de la Ley 33 de 1985, tenían derecho a que su mesada pensional se calculara con base en todo lo percibido durante el último año de servicio. 7 Documento 19 en el índice 17 de la primera instancia en Samai. 8 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez ii) El Consejo de Estado puede cambiar su posición sobre la conformación del ingreso base de liquidación, pero ello debe estar precedido de «n deber estricto de transparencia y argumentación suficiente que no se presentó al dictarse la sentencia» de unificación que el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó para resolver el presente asunto. iii) La Sala Plena del Consejo de Estado no realizó un recorrido por las diferentes posturas jurisprudenciales en materia de ibl pensional «para extraer su conveniencia o inconveniencia, simplemente se limitó la Sala Plena a explicar el criterio de la Corte Constitucional sin confrontarlo con el que ya tenía la Sección Segunda lo que impide aceptar la existencia de un cambio en el recedente […] esta falta de motivación viola el debido proceso […]». iv) En el régimen de prima media con prestación definida, el derecho se causa en el momento en que el beneficiario cumple la totalidad de los requisitos que exige la norma y son las normas y posiciones jurisprudenciales vigentes en ese momento los que deben gobernar el reconocimiento de la mesada que, para el caso concreto, son los lineamientos fijados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Solo la Universidad de Antioquia alegó de conclusión, según memorial visible en el índice 14 del portal Samai, en el que reiteró el argumento propuesto en la contestación de la demanda. 1.6. El Ministerio Público 9 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez El agente del ministerio público no rindió concepto. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el señor Fredy Alberto Chacón Flórez tiene derecho, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a que se reliquide su pensión bajo los parámetros plenos de la Ley 33 de 1985, es decir, a partir del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. 2.2.

Marco normativo Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 20188, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018. Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 10 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de 11 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 12 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» 2.3.

Hechos probados i) El 31 de octubre de 2007, el Instituto del Seguro Social profirió la Resolución 28947, le reconoció al señor Fredy Alberto Chacón Flórez una pensión de vejez como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del régimen pensional de la Ley 33 de 1985. Las consideraciones fueron las siguientes:9 Que según obra constancia en el Certificado de Nacimiento aportado el asegurado CHACÓN FLOREZ nació el 16 de febrero de 1952, es decir, que a la fecha acredita más de 55 años, edad mínima exigida para la pensión de vejez de la Ley 33 de 1985. […] Que de acuerdo con lo anterior se establece que el asegurado CHACÓN FLÓREZ ajusta el tiempo de servicio y la edad requerida para la pensión de vejez el día 16 de febrero de 2007 por el Régimen de Transición del servidor público: 20 años de servicios personales con el Estado y 55 años de edad.

Que como se puede observar, se cumplen los requisitos leales exigidos para la pensión de vejez conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, concordado con la Ley 33 de 1985 artículo 1. 9 Folios 3 al 4 reverso. 13 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez Que según obra constancia en la historia laboral del expediente del asegurado CHACÓN FLÓREZ en el ISS, su retiro de la entidad pública UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA no ha operado aún, en consecuencia la prestación se concederá en reserva, hasta tanto el asegurado acredite el retiro de dicha entidad.

Que de acuerdo con lo anterior se procede a la liquidación de la prestación, conforme a lo indicado por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta o el promedio de los últimos 10 años según la favorabilidad para tener derecho a la pensión desde la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, actualizado anualmente con el I.P.C. Que efectuada la liquidación de la prestación conforme al citado inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se estableció un ingreso base de liquidación de $ 4.521.062 que con un monto porcentual de 75 % fija la mesada pensional en la suma de $ 3.390.797 para el año 2007, más los reajustes de ley para lo siguientes años, pero para su inclusión a la nómina de pensionados será necesario el retiro definitivo del servicio de la entidad. ii) El 23 de agosto de 2012, el Instituto del Seguro Social expidió la Resolución 24619, en la que negó una reliquidación pensional pedida por el señor Fredy Alberto Chacón. La decisión fue la siguiente:10 […] el pensionado CHACÓN FLÓREZ presentó derecho de petición el 28 de mayo de 2012, mediante el cual el asegurado solicitaba la reliquidación de pensión de vejez por el último año de servicio [sic]. […] Que por lo anterior, se procedió a la reliquidación de la prestación, encontrándose que dicha reliquidación arrojó un ingreso base de liquidación de $ 4.125.919 un monto porcentual de 75 % que estableció el valor de la pensión en la suma de $ 3.270.513 para el año 2008 y que para el 2009 asciende a la suma de $ 3.521.361. para el 2010 a $ 3.591.788, para el 2011 a 3.705.648 y para el 2012 a $ 3.843.869 siendo así DESFAVORABLE para el asegurado.

Que por lo anterior, y en observancia del principio de FAVORABILIDAD consagrado en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, se mantendrá el valor de la prestación tal cual y como fue concedida en la Resolución No. 10436 del 20 de noviembre de 2007 por ser esta más favorable para el asegurado. 10 Folio 6. 14 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez iii) El 21 de agosto de 2013, la Administradora Colombiana de Pensiones profirió la Resolución GNR 211437, en la que negó una nueva solicitud de reliquidación pensional propuesta por el accionante.

El acto es del siguiente tenor:11 […] el régimen de transición respeta edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión del régimen anterior referido solamente a la tasa de reemplazo […] Así entonces y en virtud de lo expuesto anteriormente, para el caso que nos ocupa, esta entidad para efectos del reconocimiento de la pensión tuvo en cuenta lo estipulado en la Ley 33 de 1985 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a la edad (55 años), tiempo de servicios (20 años) y monto (75 %), pues en cuanto se refiere al ingreso base de liquidación, no es procedente la Reliquidación tomando en cuenta el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. iv) El 23 de noviembre de 2013, Colpensiones profirió la Resolución VPB 7245, en la que resolvió, negativamente, el recurso de apelación propuesto por el señor Fredy Alberto Chacón contra la Resolución GNR 211437 del 21 de agosto de 2013.

La demandada insistió en que el régimen de transición consignado en la Ley 100 de 1993 solo cobija los requisitos de edad y tiempo de servicio y la tasa de reemplazo, razón por la que la pensión del hoy accionante no puede reliquidarse a partir de todo lo devengado durante el último año de servicio. 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala El señor Fredy Alberto Chacón se muestra inconforme con la sentencia de primera instancia por dos razones primordiales, la primera por la aplicación de una posición jurisprudencial que no había sido proferida para el momento de adquisición del derecho pensional y la segunda, por estimar que su pensión debe calcularse a partir 11 Folios 7 al 8 reverso 15 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez del promedio de lo percibido durante el último año de servicio, tal como lo dispone la Ley 33 de 1985 de la cual es beneficiario, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Sobre el primer disentimiento debe decirse que el juez de lo contencioso- administrativo dentro de sus deberes tiene el de velar por que se garantice la aplicación uniforme del derecho, lo que supone que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los administrados puedan recibir el mismo trato jurídico. En salvaguarda de esta garantía resulta necesario que apliquen de manera clara y pacífica los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción. De allí que se predique, entre otras, la fuerza vinculante de las providencias emitidas con propósito de unificación, pues las Altas Cortes, además de administrar justicia en casos particulares, establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial que resultan vinculantes para los demás operadores jurídicos que tengan a su cargo resolver casos similares.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:12 Así las cosas, la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la ley. Es decir, como lo ha indicado este Tribunal, «[r]econocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado […] redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos.

De igual manera, la vinculatoriedad del precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-611 de 2017. 16 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares».

En ese orden, se tiene que la obligatoriedad de aplicar la jurisprudencia de las altas cortes permite que los usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus relaciones jurídicas, por lo que se puede afirmar, además, que dicha exigencia orienta las decisiones judiciales, las cuales estarán guiadas por un parámetro de igualdad que otorga seguridad jurídica.

Lo anterior sin perjuicio de que puedan presentarse cambios jurisprudenciales al interior de la corporación, pues la labor interpretativa del derecho encargada a los órganos de cierre es diaria y se acompasa con las realidades sociales. Cambios que están debidamente justificados y sobre los cuales, por regla general, se determinan los parámetros de aplicación en el tiempo.

Es por ello por lo que, por ejemplo, la Sala Plena de esta corporación indicó en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 que los efectos de la decisión de unificación sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen de empleados públicos consignado en la Ley 33 de 1985 se aplicarían de forma retrospectiva a todos los casos pendientes de resolver, en atención al carácter vinculante que ostentan ese tipo de providencias para los demás operadores judiciales.

Teniendo en cuenta todo ello, la Sala observa que el análisis del a quo fue acertado, por cuanto la regla jurisprudencial imperante en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo indica que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se debe liquidar, en cuanto a periodo, atendiendo 17 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez las variables previstas en los artículos 21 y 36 de dicha norma,13 y con un IBL conformado por los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se hubieran realizado los aportes correspondientes y en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, a lo contemplado en el régimen especial al cual pertenezca el pensionado.

El anterior argumento se relaciona íntimamente con el segundo argumento de apelación del accionante, relativo al periodo y al ingreso base de liquidación utilizado para calcular su mesada pensional. Así, por ser el accionante beneficiario del aludido régimen de transición, asunto no discutido en este proceso, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto del 2018, el periodo para liquidar su pensión debe ceñirse a la regla fijada en esa decisión. Entonces, la primera regla de unificación señala que al afiliado que le faltare más de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 13 Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 18 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez A pesar de que la anterior regla fue fijada a partir de la mencionada sentencia de unificación del mes de agosto de 2018 y que el reconocimiento del derecho tuvo lugar antes de que se expidiera el citado antecedente jurisprudencial, lo cierto es que el entonces Instituto del Seguro Social liquidó el derecho pensional del accionante a partir de una correcta aplicación del contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En otras palabras, a pesar de que el derecho pensional discutido fue concedido varios años antes de la expedición de la sentencia de unificación citada, el ISS atendió de manera adecuada la regla relativa al periodo, pues, como puede corroborarse con el contenido de la Resolución 28947 del 31 de octubre de 2007, el periodo para calcular el monto de la mesada del accionante correspondió al «promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta o el promedio de los últimos 10 años según la favorabilidad».

En ese sentido, el periodo contenido en los actos administrativos demandados guarda estricta correspondencia con la actual posición del Consejo de Estado en materia de liquidación de pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 33 de 1985, según la cual no es posible reconocer derechos pensionales a partir de lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicio, pues, como se explicó en el acápite del marco normativo, lo relativo a la conformación del ingreso base de liquidación no es un aspecto sujeto al régimen de transición. Así, la transición solamente protege la expectativa legítima de los beneficiarios, en relación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y del monto, entendido este último como la tasa de reemplazo y no como el ingreso base de liquidación, pues 19 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez ese aspecto debe someterse a las reglas normativas del sistema general de seguridad social consignado en la Ley 100 de 1993, tal como lo hizo la parte demandada al reconocer y liquidar el monto del derecho pensional del demandante.

Ahora bien, en cuanto a los factores salariales que deben conformar el IBL, la Sala encuentra que la accionada también acudió a los lineamientos que ahora comparte el Consejo de Estado en materia de régimen de transición. La anterior conclusión obedece a que, a pesar de que en los actos cuya nulidad se pretende no se consignaron cuáles factores salariales se tomaron en consideración, lo relativo a dicho asunto se ajustó a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 que, a su vez, remite al Decreto 1158 de 1994.

Adicionalmente, la parte apelante no señaló de manera expresa que haya efectuado aportes al sistema pensional sobre un factor salarial que no haya sido incluido en el ingreso base de liquidación; por el contrario, propuso pretensiones de manera genérica relacionadas con la liqudiación de su pensión en los términos, íntegros, de la Ley 33 de 1985, lo cual resulta legal y jurisprudencialmente inviable a la luz de la actual posición jurisprudencial en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Es decir, el señor Chacón Flórez no relacionó de manera precisa la existencia de un factor salarial que, en su consideración, deba hacer parte de su ingreso base de liquidación, sino que pretende que se reliquide su mesada con parámetros que actualmente no tienen vocación de prosperidad. A la mencionada falta argumentativa y probatoria de parte del apelante, debe sumarse la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos. 20 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez Visto lo anterior, la citada presunción legal cobra ventaja ante la carencia argumentativa de la parte interesada y, en ese sentido, no es posible acceder a lo pedido en el presente medio de control, razón por la que se impone el deber de confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,1 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 21 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, la Sala considera que la sentencia de primera instancia debe confirmarse, pues el demandante no tiene derecho a que su pensión sea reliquidada a partir del promedio de lo percibido durante el último año de servicio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia del 10 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Fredy Alberto Chacón Flórez en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones propuestas en la parte considerativa de esta decisión. 22 Radicado: 05001 23 33 000 2021 00900 01 (1734-2023) Demandante: Fredy Alberto Chacón Flórez Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente14 MLBC 14 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.