CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2018-00325-01 (6035-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Nulidad de acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez Decisión: Confirma auto que negó decreto de medida cautelar I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el accionante contra el auto del 26 de enero de 20231, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado.
II.
ANTECEDENTES El 09 de febrero de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por conducto de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. GNR 356005 de 10 de octubre de 2014, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor Helber Murcia Jiménez.
A título de restablecimiento del derecho, depreca el reembolso de las sumas sufragadas. Como sustento fáctico de sus pretensiones argumenta que el demandado no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, por no contar, para el momento de su causación, con los 20 años de servicio requeridos por la norma. Adicional a lo anterior, argumenta que no tiene derecho al reconocimiento y pago de su pensión de vejez conforme los requisitos pensionales señalados en el Decreto 758 de 1990 y en la Ley 71 de 1988, por no contar con 60 años antes de la finalización del régimen de transición, esto es el 31 de enero de 2014. 1 Índice 00002 de la herramienta electrónica Samai- pdf 19_AUTOMEDIDASCAUTELARES_RESUELVEM 2 Número interno: 6035-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez Con el libelo introductorio, el actor solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. GNR 356005 de 10 de octubre de 2014, al considerar que es contraria al ordenamiento jurídico.
El aludido Tribunal, con auto de 26 de enero de 2023, negó el decreto de la medida cautelar, motivo por el cual la entidad accionante interpuso recurso de apelación2, concedido en el efecto devolutivo a través de proveído de 28 de marzo de 20233, por lo que el presente asunto se envió a esta Corporación. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, con proveído del 26 de enero de 2023, negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, por considerar que, aunque el demandado no podría ser beneficiario de la pensión reconocida en la Ley 33 de 1985, si era plausible que reuniera los requisitos de la Ley 71 de 1988, la cual permite acumular los tiempos de servicios y de cotizaciones tanto públicos como privados.
Finalmente señaló que la legalidad del acto administrativo acusado debía ser estudiada en la decisión que ponga fin al proceso, por considerar que el señor Helber Murcia Jiménez contaba con 66 años de edad. IV. RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión la Entidad accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que la Resolución No. GNR 356005 de 10 de octubre de 2014 es contraria al ordenamiento jurídico, toda vez que el reconocimiento se dio en los términos de la Ley 33 de 1985, a pesar de que parte de los tiempos cotizados que se tuvieron en cuenta fueron privados.
Igualmente argumentan que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como 2 Índice 00002 de la herramienta electrónica Samai- pdf 22_RECIBEMEMORIALES_APELACIONCONTRAAUT 3 Índice 00002 de la herramienta electrónica Samai pdf 26_AUTOQUECONCEDE_CEONCEDER 3 Número interno: 6035-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez una obligación del Estado.
Por lo expuesto, solicitó revocar la providencia apelada, para en su lugar ordenar la suspensión provisional del acto administrativo acusado. V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia4. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 1255, 150, 243 (numeral 5)6 y 244 (numeral 4)7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 26 de enero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, a través del cual se negó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es acertada la decisión del Tribunal de primera instancia de negar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. GNR 356005 de 10 de octubre de 2014, por medio de la cual la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor Helber Murcia Jiménez. 5.3.
La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en el CPACA. Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el Juez o Magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
A su vez, el artículo 230 de la misma codificación establece que tales medidas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y tener relación directa 4 Las normas relacionadas en este acápite contienen las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, comoquiera que el recurso de apelación identificado en los antecedentes de este proveído fue presentado después de su entrada en vigor. 5 «DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS.
La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]». 6 «[…] 5.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]». 7 «[…] [u]na vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 4 Número interno: 6035-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez y necesaria con las pretensiones de la demanda, y en virtud de ellas pueden suspenderse «provisionalmente los efectos de un acto administrativo».
De conformidad con el artículo 231 del CPACA, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por la violación de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la vulneración surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores cuyo desconocimiento se depreca o del estudio de las pruebas que se alleguen con la solicitud.
Sobre el particular, esta Corporación, a través de providencia de 13 de mayo de 2015, precisó8: “Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.
(…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.
En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 15 de mayo de 2015, expediente 11001-03-26-000-2015-00022-00, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 5 Número interno: 6035-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez y la argumentación como sustento de toda decisión judicial.
Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios.” De lo anterior, se colige que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, respecto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento.
No obstante, frente al caso concreto, se aprecia que solo a través de una valoración exhaustiva de la normativa y de los medios probatorios pertinentes y conducentes se podrá establecer si la resolución acusada quebranta el ordenamiento jurídico, pues en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante nada se cuestionó frente a la consideración del Tribunal de negar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por encontrar que el señor Helber Murcia Jiménez, podría ser beneficiario de la pensión por aportes establecida en la Ley 71 de 1988.
Al realizar una revisión del expediente se encuentra que el señor Murcia Jimenéz 6 Número interno: 6035-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez contaba con más de 15 años de servicios prestados al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; actualmente cuenta con más de 67 años de edad y más de 20 años de servicios prestados tanto públicos como privados, lo cual lo podría hacer beneficiario de la pensión por aportes, tal como lo consideró el Tribunal de primera instancia. Así las cosas, a partir de la confrontación del acto del cual se solicita su suspensión y la norma invocada como trasgredida, no es dable determinar preliminarmente su violación, por cuanto, para poder dilucidar lo afirmado por la parte demandante, resulta indispensable efectuar una serie de valoraciones legales y ejercicios de técnicas interpretativas que permitan desvirtuarla o confirmarla, lo cual debe realizarse luego de enriquecer el material probatorio.
Sumado a ello, cabe reiterar que en el recurso de alzada el apoderado de Colpensiones nada desvirtuó sobre la posibilidad del reconocimiento pensional a través de la pensión de jubilación por aportes creada mediante la Ley 71 de 1988. En este orden de ideas, no hay lugar a revocar la providencia recurrida, toda vez que la parte apelante no cumplió con la carga argumentativa de acreditar el requisito del “fumus boni iuris”9 necesario para adoptar una medida cautelar de esta naturaleza.
No sobra señalar que nos encontramos frente a un asunto de relevancia constitucional, por tratarse del estudio de legalidad de un acto administrativo que reconoce una pensión de vejez; derecho a la seguridad social reconocido en el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales, el artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el Convenio 102 de la OIT sobre seguridad social, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y los artículos 48 y 53 de nuestra Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, esta Sala DISPONE 9 Consejo de Estado en providencia del 26 de febrero de 2016, radicación No 11001-03-26-000-2015-00174-00 (55953) 7 Número interno: 6035-2023 Demandante: Colpensiones Demandado: Helber Murcia Jiménez PRIMERO. CONFIRMAR el auto de 26 de enero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que negó la suspensión provisional deprecada, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fueren menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.