REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: JAIME ANDRÉS MONTESDEOCA QUIÑONES Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

ANÁLISIS DEL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y EL DEFECTO FÁCTICO. SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA. Síntesis del caso: el actor cuestionó la providencia que negó sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala revocará la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda porque si bien este mecanismo cumple con los requisitos de procedibilidad, lo cierto es que no se demostraron los defectos invocados.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor en contra de la sentencia de 14 de marzo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la cual se resolvió: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela interpuesta por Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ( )”.

(mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00017 del aplicativo SAMAI). II.

ANTECEDENTES La parte actora promovió proceso de acción de tutela1 en contra de la sentencia de 14 de noviembre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual revocó la decisión de primera instancia 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 6 de febrero de 2025 (índice 00006 del aplicativo SAMAI).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 que accedió a las pretensiones y, en su lugar, las negó, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de la ESE del Municipio de Villavicencio2, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial y vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Prestó sus servicios como médico general para la Empresa Social del Estado del Municipio de Villavicencio (en adelante La ESE) desde el 1 de abril de 2005 hasta el 9 de julio de 2012, mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, celebrados directamente con la entidad y, en una fase posterior, a través de la cooperativa de trabajo asociado COOASTCOM. 2) Durante su vinculación, ejecutó labores sustancialmente equivalentes a las desempeñadas por los médicos vinculados a la planta de personal, en actividades tanto extramurales como intramurales, entre ellas, la atención primaria en salud, el control de crecimiento y desarrollo, las jornadas de vacunación, brigadas rurales, visitas domiciliarias, actividades educativas y demás funciones del programa de promoción y prevención. 3) El 8 de noviembre de 2012, presentó un derecho de petición a la ESE, en la cual solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral encubierta y el pago de las prestaciones sociales adeudadas, solicitud que le fue negada mediante oficio del 15 de noviembre de 2012. 4) Promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de ese acto, decidida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Meta que, mediante sentencia del 10 de febrero de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones, declaró la existencia de una relación laboral para tres de los lapsos 2 Proceso con radicación no. 50001-23-33-000-2015-00138-01.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 reclamados y ordenó el pago de prestaciones sociales, con excepción del periodo correspondiente al 2005 por prescripción3. 5) La ESE apeló la decisión4 y el 14 de noviembre de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia que revocó el fallo del tribunal y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 6) Para la autoridad judicial demandada no se acreditó la existencia del elemento esencial de subordinación dentro de la relación entre el actor y la ESE, por cuanto las pruebas aportadas al expediente -incluidos testimonios, informes y contratos- no permitían inferir la presencia de órdenes jerárquicas obligatorias, ni un control funcional que comprometiera la autonomía del contratista. 7) El tribunal evidenció que el actor prestó servicios a otras entidades de manera simultánea, como la Cruz Roja, lo cual evidencia libertad en la disposición de su tiempo y, por tanto, ausencia de dependencia continuada. 8) Finalmente, aun si se acreditaran los demás elementos del contrato de trabajo (prestación personal y remuneración), la falta de subordinación impide declarar la existencia del contrato realidad. 3 El tribunal concluyó que entre el actor y la entidad demandada se configuraron los elementos esenciales de una relación laboral porque ejecutó funciones típicas de un médico general, en los programas institucionales de promoción y prevención. 4 La entidad afirmó que no se probó la subordinación jurídica en los contratos ejecutados por el actor porque no se allegaron documentos que evidenciaran la imposición de turnos, las órdenes impartidas por superiores, los requerimientos formales para asistir a reuniones o capacitaciones y solicitudes de permisos.

El cumplimiento de un horario no configura, por sí solo, subordinación, máxime en el contexto de la prestación de servicios en salud. Se acreditó mediante certificación que el actor prestó servicios para la Cruz Roja Colombiana – Seccional Meta en los mismos periodos en que lo hizo para la ESE, lo cual demuestra que el actor tenía autonomía en la disposición de su tiempo, lo cual es incompatible con la subordinación permanente.

En cuanto a los contratos ejecutados a través de la cooperativa de trabajo asociado COOASTCOM, afirmó que no se probó que existiera una intermediación ilegal por parte de la ESE y los testimonios no ofrecieron detalles sobre el funcionamiento de la cooperativa ni de su relación con la entidad pública. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 2.

Los fundamentos de la vulneración El actor afirmó que la sentencia cuestionada incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Sobre el defecto fáctico afirmó que la autoridad judicial demandada valoró de manera irrazonable las pruebas que acreditaban la existencia de una subordinación efectiva entre él y la ESE, tales como los testimonios, informes de actividades, cronogramas y constancias de turnos médicos que daban cuenta del cumplimiento de horarios fijos, la ejecución de funciones bajo supervisión jerárquica, la utilización de recursos institucionales y la necesidad de pedir permisos para ausentarse.

Frente al desconocimiento del precedente judicial alegó que la sentencia cuestionada omitió las consideraciones de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 9 de septiembre de 20215, la cual estableció criterios vinculantes para reconocer relaciones laborales encubiertas bajo contratos de prestación de servicios, especialmente en el sector salud.

En dicha línea, la jurisprudencia reconoce que la subordinación puede evidenciarse por la inserción funcional del contratista en la estructura de la entidad, el cumplimiento de jornadas, la sujeción a cronogramas, la recepción de órdenes administrativas y la realización de tareas idénticas a las del personal de planta, de modo que, por no aplicar tales parámetros, la sentencia impugnada incurrió en un quiebre injustificado del precedente vinculante, lo cual afectó su derecho del debido proceso. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior, el demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, proceso con radicación no. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), MP Rafael Francisco Suarez Vargas.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” el catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, por medio de la cual se decidió revocar la decisión de primer grado de carácter condenatorio y, en consecuencia, dispuso negar las pretensiones pues se consideró que, no se había demostrado el elemento de dependencia o subordinación de mi mandante para con la E.S.E. DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 50001- 2333-000-2013-00138-01.

SEGUNDO: Que se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” que en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido JAIME ANDRÉS MONTEDEOSCA QUIÑONES contra la E.S.E. DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, identificado bajo el radicado No. 50001-2333-000- 2013-00138-01, en el que se tenga en cuenta la totalidad del material probatorio incorporado en debida forma al proceso y se respete el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad, accediendo a las súplicas invocadas en el escrito introductorio y sin someter a tarifa legal la prueba acopiada en el trámite ordinario.

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS ( ) Que se CONFIRME LA SENTENCIA proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, el diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022), resolvió acceder a las súplicas, declarando la nulidad del acto administrativo acusado, en el mismo sentido, declaró la relación laboral entre mi prohijado y la ESE DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, en los siguientes periodos: a) desde el 01/04/2005 hasta el 31/12/2005, b) desde el 16/06/2006 hasta el 30/06/2010 y, c) desde el 01/01/2011 hasta el 31/12/2011 y, como consecuencia de ello, condenó a la demandada al pago de la totalidad de prestaciones sociales ordinarias conforme a los honorarios pactados, mes a mes, en virtud de la declaración de la existencia del contrato realidad, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 50001-2333-000-2013- 00138-00.”.

(mayúsculas y negrillas del original - índice 00006 del aplicativo SAMAI). 4. Actuación en primer grado Mediante auto de 10 de febrero de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió el proceso de acción de tutela, ordenó la notificación de los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación y vinculó a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Meta y al director de la ESE por asistirles interés en el resultado del proceso.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 5. Sentencia de primera instancia El 14 de marzo de 2025 (índice 00017 del aplicativo SAMAI), el a quo declaró la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional con fundamento en que los cuestionamientos del actor se dirigieron a controvertir la valoración probatoria realizada por el juez natural dentro del proceso ordinario, sin demostrar que dicha valoración hubiera sido arbitraria, caprichosa o manifiestamente irrazonable.

Las alegaciones de la parte actora se reducen a una discrepancia con la conclusión sobre la inexistencia de subordinación, aspecto que fue objeto de examen expreso y motivado por la autoridad judicial demandada, además, el actor contó con las garantías propias del debido proceso, presentó sus argumentos en sede ordinaria y no logró acreditar la existencia de una vulneración directa de sus derechos fundamentales que justificara la intervención del juez constitucional. 7.

Impugnación El demandante presentó impugnación (índice 00021 del aplicativo SAMAI) y le fue concedida con auto de 22 de mayo de 2025 (índice 00023 del aplicativo SAMAI). En ese documento reiteró que la autoridad judicial demandada desconoció las pruebas relevantes que evidenciaban la subordinación y que erró en interpretar la falta de órdenes escritas como ausencia de subordinación. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida por esa autoridad judicial el 14 de noviembre de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrió en un defecto fáctico y en un desconocimiento del precedente judicial.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda por las razones que procederán a exponerse: 2.1 Análisis de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela 1) Lo primero es señalar que el presente caso sí cumplió con los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por lo cual se Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 advierte que la Sala no comparte el criterio expuesto por el a quo quien sostuvo que el asunto no superaba el requisito de relevancia constitucional. 2) Lo anterior, por cuanto la acción de tutela contiene las razones por las cuales se consideró que el amparo deprecado debe ser valorado por el juez constitucional por la presunta configuración de los defectos antes mencionados, planteamientos que no pudieron ser discutidos en el trámite del proceso ordinario y que tienen relación directa con garantías fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, máxime porque se controvierte la sentencia de segunda instancia que revocó aquella en la cual se accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para, en su lugar, negar las pretensiones del aquí demandante. 3) Si bien la discusión en el proceso ordinario versó sobre la existencia o no de una relación laboral subordinada, lo cierto es que el debate que se propone en esta instancia constitucional no busca reabrir ese debate fáctico o jurídico, sino reprochar una posible vía de hecho judicial derivada de la supuesta omisión en la valoración integral del acervo probatorio y del desconocimiento de la jurisprudencia aplicable en supuestos equivalentes y, por ende, no se trata de una mera reiteración de lo debatido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como se consideró en primera instancia. 4) En lo demás, la acción de tutela superó los requisitos generales de procedencia en la medida que: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles para la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada6; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora;

(iv) identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (v) no se ataca una sentencia de tutela. 2.2 El defecto fáctico 6 La sentencia cuestionada se notificó el 6 de diciembre de 2024 y la acción de tutela se presentó ante esta Corporación el 6 de febrero de 2025.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 a. Caracterización del defecto fáctico 1) El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tiene una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva. 2) La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;

(ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. 3) Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. b. análisis del defecto fáctico en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, el demandante sustentó la existencia de este defecto en que, según su parecer, la autoridad judicial demandada incurrió en una omisión valorativa injustificada respecto de los medios de prueba allegados al proceso ordinario, en particular aquellos que, a su juicio, evidenciaban el cumplimiento del elemento de subordinación. 2) A su juicio, el Consejo de Estado no valoró los testimonios, documentos contractuales, cronogramas y demás constancias que permitían concluir la existencia de una relación laboral encubierta.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 3) A partir de la revisión de los medios de prueba aportados al expediente, la Sala observa que en la sentencia de primera instancia proferida el 10 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo del Meta se presentó una relación de las pruebas relevantes aportadas en el proceso y que contiene, entre otras: i) los contratos de prestación de servicios celebrados entre el actor y la ESE; ii) las declaraciones rendidas por los señores Johana Daryeri Daza Peña y Elkin Ovelio García Valor; iii) las certificaciones sobre turnos médicos y cumplimiento de funciones; iv) la respuesta de la Cruz Roja Colombiana Seccional Meta sobre la vinculación paralela del actor y, v) las constancias de ejecución de programas de promoción y prevención. 4) En esa misma providencia, el tribunal consideró que se configuró una relación laboral y, en lo atinente a las pruebas que acreditaron el cumplimiento del elemento de la subordinación se anotó lo siguiente: “5.3 Continuada subordinación y dependencia, ( ) las declaraciones de los testigos Johana Daryeri Daza Peña y Elkin Ovelio García Valor, fueron consonantes en temas de cumplimientos de horario de 7 am a 3 pm, de realización de actividades extra e intramurales, de acatamiento de órdenes y llamados de atención de parte de la Coordinadora del programa de promoción y prevención (PyP), así como la solicitud y concesión de permisos ante la misma Coordinadora, de la utilización de equipos médicos, de oficina, medicamentos y transporte suministrados por la E.S.E. para la prestación del servicio.

( ) Ahora, en atención a lo manifestado por el señor apoderado de la parte demandada quien afirmó que el demandante al tiempo de prestar sus servicios en la ESE municipal también prestaba sus servicios en la Cruz Roja, el Despacho decretó prueba de oficio a la Cruz Roja para que certificaran si el demandante había prestado sus servicios en el mencionado centro de salud para la época en que prestó sus servicios en la ESE, el Presidente de la Cruz Roja Colombiana, Seccional Meta, respondió: (fl. 211 exped. Físico) ( ) El medio de prueba descrito deja en evidencia que el señor JAIME ANDRES MONTESDEOCA QUIÑONES, prestó de manera simultánea sus servicios como médico general a la E.S.E. Municipio de Villavicencio y a la Cruz Roja Colombiana Seccional Meta, durante parte del año 2005 y la totalidad de los años 2006 a 2012; no obstante, teniendo en cuenta que la labor que desempeñó el médico en la Cruz Rojas, era ejecutada según disponibilidad del médico, perfectamente pudo desarrollarse en jornada diferente a la destinada o utilizada en la E.S.E. municipal para el cumplimiento de sus actividades, práctica que conforme a las reglas de la experiencia es generalmente utilizada por el gremio médico, quienes terminan turno en una entidad y continúan prestándolo en otra.

( ) Se advierte además que el sometimiento o falta de autonomía del médico MONTESDEOCA QUIÑONES en aspectos administrativos para el Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 desempeño de su labor no fue ocasional o intermitente, sino constante, permanente o continuada como lo fue también su contratación para desarrollar una labor propia de la E.S.E. del municipio de Villavicencio, esto es, la promoción y prevención en salud.

En consecuencia, el tercer elemento de la relación laboral, esto es, la continuada subordinación y dependencia también se encuentra probada ( )”. 5) De conformidad con las consideraciones antes transcritas, es claro que para la autoridad judicial de primera instancia el elemento de subordinación quedó probado con base en la prueba testimonial directa, la constancia en la ejecución de funciones propias del ente público y el cumplimiento reiterado de directrices administrativas, aun cuando el control no se ejerciera sobre el contenido técnico del acto médico. 6) De otra parte, en la sentencia cuestionada, proferida el 14 de noviembre de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se resolvió el recurso presentado por la ESE, quien, en su condición de apelante único, reclamó la falta de pruebas que acreditaran el cumplimiento del requisito de subordinación en el proceso.

En referencia a la configuración de ese elemento la autoridad judicial demandada consideró lo siguiente: “Así pues, siguiendo los criterios previamente expuestos, se procederá a determinar la existencia de la subordinación en el presente asunto a partir de los siguientes ítems: i) Lugar de trabajo: De las pruebas documentales, tales como los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, se observa que el demandante ejecutó actividades de médico general en el programa de promoción y prevención de la E.S.E del Municipio de Villavicencio de forma «extramural», es decir, por fuera de la sede del ente hospitalario.

Aspecto sobre el cual los deponentes indicaron que dentro de las actividades extramurales que realizaba el actor, se encontraban la realización de brigadas médicas en zonas urbanas durante los días de semana en el municipio de Villavicencio y los sábados en municipios y corregimientos aledaños, realizando brigadas de vacunación, consultas médicas casa a casa, jornadas de charlas y capacitación al personal civil.

Adicionalmente, los declarantes indicaron que el señor Montesdeoca de manera esporádica realizaba actividades «intramurales» en los puestos de salud de la E.S.E para cumplir con funciones de consulta externa y urgencias, cuando los médicos a cargo de la prestación del servicio en las instalaciones por diversos motivos no asistían a los turnos que le eran programados por la administración. Empero, debe acotar la Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 12 Sala que, adicional a los dichos de los testigos, dentro del plenario no existe constancia probatoria que dé cuenta que en el desarrollo de su servicio el demandante cumplió con funciones «intramurales». ii) Horario de trabajo: ( ) para esta Subsección, los dichos de los declarantes no son suficientes para acreditar el acatamiento de horario del actor.

En efecto, si bien los deponentes manifestaron haber prestado sus servicios de manera concurrente con el demandante lo cierto es que sus labores se ejecutaron en un período de tiempo que no abarcó todo aquel en que el demandante prestó sus servicios. En efecto, el testigo Elkin García manifestó haber laborado en la E.S.E desde el año 2005 hasta el 2006 y Johana Daza desde el año 2008 hasta el año 2009.

Por lo tanto, para la Sala esas declaraciones no pueden ser consideradas como suficientes para acreditar que el médico Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones durante la vigencia de toda su relación laboral que lo fue desde el 1 de abril de 2005 al 31 de diciembre de 2011 cumplió esos mismos horarios referenciados u otros impuestos por la demandada.

Asimismo, se considera que la prueba documental revela la existencia de cuadros de turnos médicos extramurales en los que solamente se puede apreciar el lugar de prestación del servicio y el médico designado para ello, sin que se observe la asignación de unos horarios específicos para cumplir la actividad. Situación que se evidencia de igual modo en las minutas contractuales, en las que textualmente se indicó que para el cumplimiento del objeto convenido el demandante no debía cumplir con una jornada horaria.

Y aunque existen documentos relacionados con programas de escuelas saludables y de brigadas de salud, estas solamente contienen la fecha en que se llevarían a cabo, la entidad, la necesidad del servicio y su lugar de prestación, por lo que con esos no es posible advertir que en ellas participaba el demandante y sí lo hacía, en cuál de ellas participó, si la entidad tuvo injerencia en la forma y tiempo de su ejecución. De cualquier modo, debe advertirse que esta Subsección ha indicado que el cumplimiento de horarios no lleva consigo el elemento de la subordinación, pues entre las partes contratantes puede existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación» iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Es de recordar que, de acuerdo con la sentencia de unificación previamente referenciada de 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual».

( ) En cuanto a los testigos se tiene que ellos señalan que el actor recibía órdenes de la coordinadora y cumplía las actividades que ella Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 13 asignaba, pero no existe en sus dichos claridad respecto a cuáles eran esas directrices que proporcionaba la entidad demandada.

( ) no advierte la Sala cómo la entidad demandada direccionaba al señor Jaime Andrés Montesdeoca, pues no existe forma de establecer que ella le indicara la forma y el tiempo en que debía ejecutar los objetos contractuales, como tampoco de qué manera asignaba las funciones al demandante, o en qué consistían las reuniones convocadas y sí estas eran o no de obligatorio cumplimiento para él como contratista y cada cuánto tiempo se llevaban a cabo esas reuniones.

( ) si bien los testigos sostuvieron que el actor realizó su labor como médico general de manera intramural en las instalaciones del ente hospitalario demandado, no fueron claros a la hora de exponer las condiciones de tiempo y modo en que ello ocurrió, sumado a que expresaron que tales funciones eran realizadas de manera eventual, a partir del cumplimiento de turnos impuestos por la coordinación, pero sin dar mayor detalle al respecto.

De tal manera que, para la Sala no se encuentran probados todos los indicios de la subordinación como elemento del contrato de trabajo. ( ) Con lo anterior, se extrae que, ( ) el demandante no logró acreditar con las pruebas allegadas que en el servicio ejecutado hubieran existido los elementos necesarios para configurar la relación subyacente, más concretamente el contentivo a la subordinación. Pues, en efecto, se reitera que no obra constancia de imposición de direccionamientos, órdenes, reglamentos o requerimientos puntuales que adviertan lo contrario.

Además, valga adicionar que los testigos presentados tampoco tuvieron conocimiento sobre las condiciones del servicio del actor en este periodo, comoquiera que su inmediación con los hechos se refiere a periodos anteriores. ( ) Así las cosas, para la Sala le asiste razón al recurrente en esta instancia, pues la parte demandante no cumplió con la carga probatoria de acreditar con los elementos probatorios suficientes que permitan advertir indicios subordinantes en la ejecución de sus actividades durante el período que cumplió actividades de médico general en la E.S.E. del municipio de Villavicencio ( )”. 7) A partir de lo anterior, la Sala pudo concluir que la sentencia de segunda instancia ahondó en el análisis del elemento de la subordinación para recalcar que no se encontraba acreditado mediante prueba directa ni indicios sólidos en los términos exigidos por la jurisprudencia. 8) Fue justamente en el análisis de las pruebas allegadas al proceso que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación se apartó de lo decidido en primera instancia, pues, valoró de manera conjunta la totalidad de pruebas aportadas por las partes, entre ellas los testimonios y documentos operativos a que hizo referencia el demandante en los fundamentos de la vulneración de la acción de Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 14 tutela y, a partir de ellas, coligió que no se advertía una inserción del actor en el círculo organizativo y rector de la entidad. 9) Sobre el particular, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado denotó que los testimonios aportados carecían de fuerza demostrativa suficiente, por abarcar periodos parciales y no detallar con precisión las condiciones de ejecución del servicio. 10) En lo relacionado con el cumplimiento del requisito de subordinación, anotó que el actor no logró demostrar que recibiera instrucciones precisas sobre el modo, tiempo y lugar de ejecución, ni que estuviera sujeto a régimen disciplinario interno, estructura jerárquica o fiscalización más allá de la coordinación funcional propia del objeto contratado. 11) Así, fue justamente el estudio de la totalidad de las pruebas aportadas en el expediente el que llevó al tribunal a concluir que el señor Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones no acreditó el cumplimiento del requisito de subordinación. 12) En esa medida, a partir del análisis de la decisión cuestionada para la Sala es posible colegir que en ella sí se valoraron los medios de prueba que la actora estimó como ignorados. 13) En efecto, fue con base, precisamente, en los testimonios, contratos, constancias de turnos, cronogramas, certificados de vinculación y demás piezas procesales que el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho concluyó que, si bien el actor ejecutó labores regulares para la ESE, no aportó pruebas que permitieran inferir subordinación jerárquica ante la entidad. 14) Por el contrario, está demostrado que la autoridad judicial demandada valoró los medios allegados por las partes y que su decisión se basó en una evaluación técnica y razonada, sin que sea posible que por vía de la acción de tutela el actor pretenda que se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa por el simple hecho de estar inconforme con una decisión contraria a sus intereses.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 15 15) En consecuencia, para esta Sala el defecto fáctico no tiene vocación de prosperidad. 2.3 El desconocimiento del precedente judicial a. Caracterización El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia7”.

En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorga un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en orden a de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales.

No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional8 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”. En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado; ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y iii) los obiter dicta o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 16 Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente9”.

Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto.

En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad (…). [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.

Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: 9 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 17 “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado.

(ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente. (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este con las siguientes condiciones: i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la “carga de transparencia”; ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para “justificar” el apartamiento del precedente, exigencia que se reconoce como la “carga de argumentación”. b. Análisis del desconocimiento del precedente en el caso concreto 1) En este caso, el actor alegó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado inaplicó las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado referentes a los procesos en que se analizan casos sobre relaciones laborales encubiertas o subyacentes. 2) En esa providencia, esta Corporación unificó su criterio en torno al i) sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” (temporalidad) del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral para efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) la improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, pautas que quedaron sintetizadas así: “167.

La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3. del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 18 de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.

La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.

La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 3) Como viene de leerse, en la sentencia invocada como desconocida, la Sección Segunda del Consejo de Estado definió las reglas jurisprudenciales que servirían de precedente sobre esas tres temáticas puntuales. 4) Aunque para la Sala no existe controversia en punto a que la aplicación de las mencionadas reglas jurisprudenciales resulta vinculante por tratarse de una sentencia de unificación, lo cierto que su aplicación por parte de las autoridades judiciales presupone una condición esencial, esta es, que en el proceso consten los elementos materiales que acrediten la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta (la prestación personal del servicio, la continuada subordinación y la remuneración). 5) Así entonces, se equivoca el demandante en considerar que las particularidades de su caso son semejantes a las de aquellos en que se profirieron sentencias favorables, justamente porque la razón para denegar sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho fue la ausencia de medios de prueba que permitieran concluir la existencia de una verdadera relación laboral por no estar probado el elemento de la subordinación. 6) Adicionalmente, cabe mencionar que en esa providencia la Sección Segunda de esta Corporación consolidó la reiterada jurisprudencia referente a las circunstancias que permiten determinar la existencia de indicios de subordinación. 7) Tales consideraciones fueron justamente las que empleó la accionada para analizar el caso planteado por el actor y denotar que no se probaron los indicios de la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, por no encontrar Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 19 probados dichos elementos a partir de las pruebas documentales y testimoniales recaudadas en el proceso ordinario. 8) Por lo anterior, es claro que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dirimió el conflicto que le fue planteado y concluyó que no se probó la subordinación, previo análisis de las pruebas aportadas y de la jurisprudencia aplicable para el caso de la demanda, en el marco de los principios de autonomía e independencia judicial con que cuentan los jueces en su labor de administrar justicia. 9) En esa medida, no es posible afirmar que se desconocieron los derechos fundamentales del actor, en tanto la decisión atacada se adoptó con fundamento en la interpretación que la autoridad consideró era la correcta respecto a la falta del cumplimiento del requisito de subordinación en los contratos desarrollados por el actor y, en consecuencia, no es posible declarar la configuración del invocado defecto por desconocimiento del precedente, por lo cual se revocará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Revócase la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual quedará así: 1º) Deniégase la acción de tutela presentada por Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00658-01 Demandante: Jaime Andrés Montesdeoca Quiñones Acción de tutela – Impugnación de fallo 20 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Notificación electrónica) (Notificación electrónica) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.