Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971 Número único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano IDU2 Asunto: Reiteración Jurisprudencial - Carga de la prueba respecto de la incorrección del precio indemnizatorio, del daño emergente y lucro cesante causados como consecuencia de la expropiación por vía administrativa.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia, el 14 de febrero de 2019 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda3 1. La señora Rosa Ana Díaz Riaño4, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388. 1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 2 Cfr. Expediente físico.
Carátula del cuaderno 3 de apelación de la sentencia. 3 Cfr. folios 1 a 20 del Cuaderno principal del expediente 4 Por intermedio de apoderado 2 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones5: “[…] 1.-Que acorde con el Artículo 58 de la Constitución Política; numeral segundo del Artículo 68 de la Ley 388 de 1997; Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C-476 del 2007, se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 61583 del 07 de Octubre de 2015, "POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA" en sus artículos SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO, INDEMNIZATORIO.", en lo que concierne al "VALOR DEL PRECIO FORMA DE PAGO Y APROPIACIONES PRESUPUESTALES, la cual fue confirmada en tosas (sic) sus partes por la Resolución 64613 del 25 de Noviembre de 2015, “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN”, Ordenando pagar el Precio Justo, siendo esta última Resolución notificada de manera personal al suscrito apoderado en fecha dos de Noviembre de 2015. 2.-Que de acuerdo con el Parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, se declare que mi mandante se encuentra exenta de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa le obligaran a cancelar, toda vez que si optó por la vía contenciosa administrativa, fue por la necesidad a que la llevo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, al ofertar y pagar un precio injusto, así como por la falta de negociación, más no por capricho de la demandante. 3.-Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a ajustar el precio y así pagar a mi mandante ROSA ANA DIAZ RIAÑO, los valores que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, montos que han de ser actualizados en su valor.
3.1. DAÑO EMERGENTE 3.1.1. La suma de CUARENTA Y SEIS MILLONES OCHOSCIENTOS MIL PESOS M/Cte., ($46.800.000.00), por ajuste al valor ordenado y pagado con la Resolución No. 61583 del 07 de octubre de 2015, por concepto de terreno del inmueble ubicado en la KR 83 C No. 66 A-42 SUR de Bogotá, identificado con cédula catastral BS 8 C 23 A 21, CHIP AAA0151PWCX y matrícula inmobiliaria 505-40050708. 3.1.2.
La suma que corresponda al pago de Notaría y Registro por la compra que deba realizar mi mandante en reposición del bien expropiado, como Gastos Notariales proporcional al valor que se declare en la sentencia, así. Gastos Notariales: 3X1000 Iva Gastos Notariales: (16%) Gastos de Escrituración Gastos de Registro 0.5% Beneficencia: (1%) 3.1.3.
Los Gastos de Desconexión de los Servicios Públicos así: Energía Codensa Retiro de 1 acometida y medidor. Conexión residencial $91.472.00. Acueducto EAAB dos medidores con suministro de tapón macho de hg $171.460.00. 5 Cfr. Expediente físico. Folios 1 a 3 del cuaderno principal. 3 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gas Natural: suspensión definitiva de dos metros $131.032,00. 3.1.4.
El valor de UN MILLON TRESCIENTOS SESENTA MIL OCHOSCIENTOS PESOS M/cte. ($1.360.800.00) equivalente al 2.5% que le retuvo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por enajenación de bienes Raíces, toda vez que se le aplicó la tabla de la tarifa tributaria de manera indebida, ya que mi (sic) por la decisión unilateral y arbitraria del precio ofertado y pagado por parte del IDU, y que en el peor de los casos la retención correspondería al 1.5%. 3.1.5.
El valor que se determine a través de perito designado por el Honorable Tribunal, donde se calcule el valor de la Plusvalía no reconocido en la indemnización y que eleva el precio del bien expropiado por el anuncio del proyecto de no haber sido expropiado y que tienen derecho por haber cancelado la valorización. […]”. Presupuestos fácticos 3.
La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones6: 3.1. Era residente y propietaria del predio urbano identificado con la nomenclatura KR 83 C No. 66 A 42 Sur de Bogotá, Barrio La Paz, sector de Bosa, y matrícula inmobiliaria núm. 50S-40050708, en el que, además, contaba con la posibilidad de desarrollar su actividad de comercio informal mediante la venta estacionaria de chicharrón. 3.2.
El IDU formuló la oferta de compra del bien inmueble, mediante la Resolución núm. 111982 de 19 de diciembre de 2014, modificada por la Resolución núm. 26800 de 15 de abril de 2015, y fijó el precio indemnizatorio en cincuenta y cuatro millones cuatrocientos treinta y dos mil pesos ($54.432.000) por concepto de terreno y construcción. 3.3.
La demandada fijó el precio con fundamento en el avalúo comercial núm. 2014-2497 de 13 de noviembre de 2014, elaborado por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital sin tener en cuenta las sentencias C-476 de 20077 y C-1074 de 20028, “[…] desconociendo además algunos artículos del decreto 1420 de 1998, Resolución 620 de 2008, Resolución 898 y 1044 del 2014, entre otros […]"9, y con omisión del valor por el daño emergente. 6 Cfr. Expediente físico.
Folios 3 a 5 del cuaderno principal. 7 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-476 de 13 de junio de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis. Expediente D-6576. 8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-1074 de 4 de diciembre de 2002. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Expediente D-4062. 9 Cfr. Expediente físico. Folio 4 del cuaderno principal. 4 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.
La Resolución núm. 111982 se notificó personalmente a la demandante el 13 de noviembre de 2014, quien elevó un derecho de petición ante el IDU el 4 de junio de 2015 en el que solicitó el reconocimiento del daño emergente y del lucro cesante. 3.5. La entidad demandada respondió el derecho de petición el 22 de junio de 2015 mediante oficio DTDP 20153251178801; informó que no procedía el reconocimiento del lucro cesante porque la actividad económica de la demandante correspondiente a la de venta móvil, no se afecta con la expropiación. 3.6.
La demandante no aceptó el ofrecimiento; en consecuencia, la parte demandada, mediante la Resolución núm. 61583 de 7 de octubre de 2015, ordenó la expropiación por vía administrativa del bien inmueble y fijó el precio indemnizatorio en cincuenta y cuatro millones cuatrocientos treinta y dos mil pesos ($54.432.000), por concepto de terreno y construcción. 3.7.
La parte demandante interpuso recurso de reposición el 11 de noviembre de 2015 contra la Resolución 61583 de 7 de octubre de 2015, “[…] para que se verificara el Avalúo, reconociera el daño emergente en su totalidad y reconociera la plusvalía […]”10. 3.8. La demandada, mediante la Resolución 64613 de 25 de noviembre de 2015, confirmó el acto administrativo objeto del recurso de reposición y pagó a la parte demandante el valor del precio indemnizatorio. 3.9.
La entidad demandada no llevó a cabo la etapa de negociación “[…] pues se limitó a emitir una Resolución de Oferta, a esperar los 30 días para que los propietarios tomaran la decisión de aceptar o no el valor impuesto, sin dar la oportunidad de contradecir, confundiendo la Oferta para negociar, con la imposición del valor, sin dar la oportunidad a los afectados de ser escuchados en audiencia para ponderar el valor […]”11. 3.10.
El IDU no entregó el acta de ejecutoria ni el comprobante de pago a la parte demandante, ni al apoderado. 10 Cfr. Expediente físico. Folio 5 del cuaderno principal. 11 Cfr. Expediente físico. Folio 7 del cuaderno principal. 5 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.11.
El valor catastral del inmueble fue de cincuenta y un millones ciento ochenta mil pesos ($51.180.000) en el año 2015. 3.12. El avalúo comercial núm. 10.043/2015, realizado el 3 de noviembre de 2015 por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias, señaló que el bien inmueble objeto de expropiación tenía un valor comercial de noventa y tres millones seiscientos mil pesos ($93.600.000).
Normas violadas 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2, 4, 6, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política. • Artículo 68 de la Ley 388 de 199712. • Artículos 2, 3 y 22 del Decreto 1420 de 199813. Concepto de violación 5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Primer cargo: infracción de las normas en que debería fundarse 6.
La parte demandante fundamentó este cargo, así: 6.1. El valor del precio indemnizatorio es injusto porque no corresponde al valor comercial del bien inmueble objeto de expropiación, no reconoció el daño emergente y la plusvalía a favor de la demandante, y para su fijación no se consultaron sus intereses y los de su grupo familiar. 6.2.
Contrario a lo dispuesto en los artículos 2, 4, 6, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política “[…] la entidad demandada, al dejar de pagar el valor de la 12 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 13 “[…] por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto- ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos […]”. 6 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización justa, violentó los postulados de imparcialidad y buena fe; como también desconoció los fines esenciales del Estado […]”14. 6.3.
La demandada impuso el valor del precio indemnizatorio con base en un único avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, sin consultar a la afectada la conclusión de dicho avalúo ni informarle sobre los elementos que se tuvieron en cuenta para realizarlo. En consecuencia, los actos administrativos demandados violan el artículo 68 de la Ley 388. 6.4.
El avalúo comercial realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital no tuvo en cuenta la edad de los materiales de la construcción, los acabados y su vida útil, tampoco que la estratificación económica del predio correspondía a la del Estrato 3 y no a la del Estrato 2; por ende, los actos administrativos violan los artículos 2, 3 y 22 del Decreto 1420. 6.5.
De la sentencia C-476 de 2007 de la Corte Constitucional, sobre el proceso de expropiación administrativa la parte demandada resaltó lo siguiente: “[…] Cabe resaltar que en el numeral 2° del artículo 68 de la Ley 388 de 1997 al enunciar los elementos que debe contener el acto administrativo motivado mediante el cual se decide la expropiación, el Legislador aludió exclusivamente al “valor del precio indemnizatorio y la forma de pago” sin hacer mención al avalúo comercial del inmueble como si (sic) lo hizo en el artículo 67 de la misma Ley, lo que muestra que el legislador estableció para esa etapa unos presupuestos claramente diferentes a los de la etapa de oferta y negociación en los que se toma como base dicho avalúo. Fracasada la negociación corresponde a la administración al momento de decidir la expropiación mediante un nuevo acto administrativo efectuar la fijación de la indemnización previa a que alude el artículo 58 superior “consultando los intereses de la comunidad y del afectado” fijación que necesariamente no se limita a la reiteración del avalúo comercial que sirvió de base para la negociación que no pudo concretarse.
Dado que se trata de un acto motivado, la administración, previa audiencia del interesado según las reglas generales del Código Contencioso Administrativo aplicables para el caso de actos de carácter particular que afectan a los particulares, debe hacer una exposición razonada no solamente de los motivos de utilidad pública o de interés social y de las condiciones de urgencia que se hayan invocado para justificar la expropiación, sino también del valor del precio indemnizatorio y de la forma de pago del mismo. […] No puede afirmarse entonces que en el caso de la expropiación por vía administrativa el único valor que puede tomarse en cuenta por la administración 14 Cfr. Expediente físico.
Folios 8 del cuaderno principal. 7 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para efectos de determinar el precio indemnizatorio que se pagará a los propietarios del bien expropiado sea el avalúo comercial.
Al respecto y en armonía con el alcance a que se ha hecho referencia en este acápite de los artículos 67 y 68 de la Ley 388 de 1997, cabe recordar que la Corte en la sentencia C-1074 de 2002 claramente señaló que dado que el procedimiento de expropiación por vía administrativa no escapa a los requisitos constitucionales, la administración tendrá que ponderar los intereses de la comunidad y del interesado para determinar el valor de la indemnización y su forma de pago. […]”15.
Segundo cargo: falsa motivación La parte demandante fundamentó este cargo, así: 6.6. La parte demandada incurrió en falsa motivación de los actos demandados porque los soportó en un avalúo comercial que tiene falencias. Trámite de la demanda 7. El Despacho Sustanciador admitió la demanda por auto de 10 de febrero de 2010, en el que ordenó: i) la notificación personal al Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, así como al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y ii) correr el traslado de la demanda conforme a lo establecido en los artículo 71 de la Ley 388 y 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que la parte demandada o los intervinientes pudieran contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas; y fijó la suma correspondiente a los gastos del proceso a cargo la parte demandante, así como el término de cinco (5) días para su pago16.
Contestación de la demanda 8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 15 de junio de 2018, tuvo por no contestada la demanda, toda vez que “[…] dado que el tiempo límite para la contestación de la demanda finalizó el 14 de agosto de 2017; y como se puede constatar a folio 1 del cuaderno de contestación de la demanda esta fue radicada el 12 de septiembre de 2017 […].”17 15 Cfr. Expediente físico.
Folios 9 y 10 del cuaderno principal. 16 Cfr. Expediente físico. Folios 136 y 137 del cuaderno principal. 17 Cfr. Expediente físico. Folio 166 del cuaderno principal. 8 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Llamamiento en garantía 8.
La parte demandada llamó en garantía a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital por escrito presentado el 12 de septiembre de 2017. 9. El llamamiento en garantía se negó por auto del 19 de junio de 2018, atendiendo el auto de 15 de junio de 2018 que tuvo por no contestada la demanda18. Alegatos de conclusión 10. El Magistrado sustanciador, vencido el término probatorio y mediante auto proferido el 25 de octubre de 201619, corrió traslado común a las partes y al Agente del Ministerio Público por el término de tres (3) días previsto en el artículo 71 de la Ley 388, para que alegaran de conclusión. 11.
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 12. La parte demandada presentó, en síntesis, los siguientes alegatos de conclusión: 14.1. Los actos administrativos objeto de censura fueron expedidos en cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la expropiación administrativa; se fundamentaron en razones de interés general y de cumplimiento de una finalidad de utilidad pública; y fueron motivados conforme a los diseños previos de la obra, el estudio de títulos y el avalúo comercial del inmueble expropiado. 14.2.
El procedimiento administrativo de expropiación acató lo ordenado en los artículos 63 a 72 de la Ley 388, lo establecido en la Ley 1682 de 201320, en el Decreto 1420 de 1998 y en la Resolución 620 de 23 de septiembre de 1998, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi21. 18 Cfr. Expediente físico. Folio 29 y 29 anverso del cuaderno de Llamamiento en garantía. 19 Cfr. Expediente físico.
Folios 200 y 201 del cuaderno principal. 20 “[…] por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […]”. 21 “[…] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 […]”. 9 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.3.
El valor del precio indemnizatorio se fijó según las características del inmueble, uso, tipo de construcción, y demás condiciones, de acuerdo con el avalúo comercial núm. 2014-2497 realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital y en consonancia con los documentos allegados al trámite de expropiación administrativa. 14.4.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital está facultada para realizar el avalúo comercial de inmuebles, según el Decreto 583 de 15 de diciembre de 201122 dictado por el Alcalde Mayor de Bogotá. 14.5. La jurisprudencia del Consejo de Estado tiene sentado que para que proceda el restablecimiento en estos casos es necesario que se acredite el daño emergente y el lucro cesante, así como la incorrección del avalúo. 14.6.
No hay lugar a ajustar y pagar un mayor valor del daño emergente por concepto de los gastos de desconexión y taponamiento de los servicios públicos, porque dicha carga es del Instituto de Desarrollo Urbano como nuevo titular del derecho de dominio del predio expropiado. 14.7. La carga de los gastos de notariado y registro corresponde al propietario del inmueble expropiado según el artículo 171 de la Ley 223 de 199523 y el parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388, porque los beneficios que otorgan dichas normas sólo operan en caso de enajenación voluntaria o negociación directa, lo que no ocurrió en este caso. 14.8.
La carga del impuesto de renta recae en el propietario del inmueble expropiado según el numeral 2 del artículo 401 del Estatuto Tributario, y, por ende, la retención en la fuente que efectuó el Instituto de Desarrollo Urbano no corresponde a ningún descuento a favor de la entidad, sino al cumplimiento de la norma tributaria vigente, cuya omisión acarrea sanciones. 14.9.
El avalúo comercial núm. 10.043 de 2015, allegado por la parte demandante, no cumple las exigencias normativas para el avalúo de bienes que se adquieren por motivos de utilidad pública, “[…] pues pretende asignar valor comercial al predio 22 “[…] Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006 […]”. 23 “[…] Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones […]”. 10 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de adquisición con procedimientos y conceptos equivocados, que inducen al error y crean expectativas equivocadas del valor del bien […]”24. 14.10.
En suma, dicho avalúo no desvirtúa la presunción de legalidad de los actos administrativos, y “[…] teniendo en cuenta que lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados y que no se logró probar por parte del actor las causales de nulidad deprecadas, y dado que la prueba aportada a fin de probar los perjuicios causados no cumplen (sic) con la finalidad de la misma, se considera que no hay lugar a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la parte activa […]”25.
Concepto del Ministerio Público 15. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. Sentencia proferida, en primera instancia 16. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca26, mediante sentencia proferida el 14 de febrero de 2019, resolvió: “[…]
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias y anotaciones de rigor. Este proyecto fue discutido y aprobado en Sala de Decisión No. 4 de la fecha […]”. Consideraciones del Tribunal 17. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró lo siguiente: 24 Cfr. Expediente físico.
Folio 229 del cuaderno principal. 25 Cfr. Expediente físico. Folio 229 del cuaderno principal. 26 Cfr. Expediente físico. Folios 235 a 243 del cuaderno principal. 11 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cargo único, por infracción de las normas en que debieron fundarse los actos acusados Frente al primer argumento: el avalúo comercial que sirvió de fundamento para establecer el precio indemnizatorio no fue adecuado porque no permitió determinar un precio justo 18.
Las acciones que emprenden los municipios y distritos en el ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial requieren, en ocasiones, acceder a bienes de propiedad de los particulares por motivos de utilidad pública o interés social, conforme lo establece la Ley 388. 19. En esos casos el cumplimiento de los fines del Estado impone la prevalencia del interés general sobre el particular; en consecuencia, cuando la adquisición se realiza mediante la expropiación administrativa, la administración tiene la obligación de pagar un precio indemnizatorio al propietario del bien inmueble objeto de la expropiación, según el artículo 67 de la Ley 388. 20.
El precio indemnizatorio deberá corresponder al valor comercial del inmueble determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones o por peritos privados inscritos en las lonjas y asociaciones correspondientes del bien inmueble y de conformidad con las normas y procedimientos previstos en el Decreto 1420 de 1998, como lo disponen los artículos 61 y 67 de la Ley 388. 21.
Los artículos 25 y 26 del Decreto 1420 de 1998 permiten que en los avalúos comerciales con fines de expropiación se aplique cualquiera de los siguientes métodos de valuación: i) de comparación y mercado; ii) de capitalización o rentas de ingreso; iii) de costo de reposición; y iv) residual. 22. La Resolución 620 de 23 de septiembre de 200827 se ocupó de la forma de aplicación de tales métodos, y en los artículos 7 y 8 dispuso las etapas para la elaboración de los avalúos y las condiciones que deben tenerse en cuenta para la correcta identificación física y jurídica del bien inmueble objeto de avalúo. 27 Expedida por el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
“[…] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997. “[…] 12 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. El avalúo comercial núm. 2014-2497, con el cual se determinó el valor del precio indemnizatorio por la expropiación administrativa del inmueble, está ajustado a las exigencias legales dispuestas en las normas que lo rigen, “[…] pues se emplearon los métodos de mercado y de costo de reposición […]”28, definidos en los artículos 1 y 3 de la Resolución 620. 24.
“[…] se tuvieron en cuenta los siguientes parámetros y características al momento de la determinación del valor comercial: (i) Respecto del terreno: a) la reglamentación urbanística vigente del inmueble objeto del avalúo; b) la estratificación socioeconómica del bien; c) aspectos físicos tales como el área, ubicación, topografía y forma de la reserva vial; y d) la dotación de redes primaria, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios.
(ii) Respecto de las construcciones: a) el área de construcciones existentes autorizadas legalmente; b) los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados; c) el estado de conservación física; d) la vida útil de la construcción; y e) la funcionalidad del inmueble en relación con el objeto para el cual fue construido […]”. 25.
“[…] se identificó físicamente al predio señalando su localización, dirección clara, uso que se le está dando, edad y estado de conservación: también se indicó que se había realizado visita al predio el 16 de julio de 2011 la cual, a juicio de la Sala, permitió la identificación de las características del inmueble […]”. 26. Por el contrario, el avalúo comercial núm. 10.043/2015 aportado por la parte demandante, “[…] no satisface los requisitos técnicos previstos en la Resolución 620 de 2008; por lo tanto, no tiene las características requeridas para desvirtuar el avalúo comercial que sustentó el valor del precio indemnizatorio fijado por la entidad demandada […]”29. 27.
Dicho avalúo “[…] si bien señala que utilizó el método de comparación o a del mercado para avaluar el inmueble, el mismo no especifica si se refiere al terreno o a la construcción y, además, el mismo presenta falencias pues no tuvo en consideración los lineamientos técnicos previstos en el artículo 10 de la Resolución No. 620 de 2008 […]”30. 28 Expediente físico.
Folio 241 anverso del cuaderno principal. 29 Expediente físico. Folio 242 anverso del cuaderno principal. 30 Ibidem. 13 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. “[…] no indicó las fuentes de la información respecto de las cuales obtuvo la información (sic) necesaria para establecer el valor del inmueble y tampoco indicó la fecha en la cual se obtuvo dicha información, lo cual desconoce los parámetros de la resolución aludida […]”31.
Tampoco señaló el coeficiente de variación estadístico previsto en el artículo 11 de la Resolución 620. Frente al segundo argumento: el valor del precio indemnizatorio no incluyó el daño emergente 29. El precio indemnizatorio fijado en la Resolución 61583 de 2015, por medio de la cual se ordenó la expropiación administrativa del bien inmueble, incluyó el valor del avalúo comercial del predio por los conceptos de terreno y de la construcción, y reconoció el daño emergente, como se verifica en la parte resolutiva del mencionado acto administrativo, así: […]
ARTÍCULO SEGUNDO. VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL PESOS (54.962.000.0O) MONEDA CORRIENTE; el citado valor incluye: La suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MIL PESOS (54.432.000.00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de avalúo comercial terreno y construcción conforme el avalúo comercial No. 2014-2497 de fecha Noviembre 13 de 2014 elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital Gerencia de Información Catastral.
Subgerencia de Información Económica. La Suma QUINIENTOS TREINTA MIL PESOS (530.000.00) MONEDA CORRIENTE; por concepto de indemnización Daño Emergente conforme al Avalúo Comercial No. 2014-2497 de Fecha Noviembre 13 de 2014, complementado por el informe 2014- *2497 del 10 de julio de 2015 elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral.
Subgerencia de Información Económica y el informe de reconocimiento económico de fecha 02 de septiembre de 2015 elaborado por el grupo económico de la dirección Técnica de predios del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- […]”32 (sic). 30. Concluyó que, dado que el valor del precio indemnizatorio se estableció con fundamento en un avalúo comercial que cumple con las normas que regulan la materia y se reconoció el daño emergente, la parte demandada cumplió con las 31 Ibidem. 32 Cfr. Expediente físico.
Folio 242 anverso del cuaderno principal. 14 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas que regulan la expropiación por vía administrativa; en consecuencia, los actos demandados no infringieron las normas en que debieron fundarse. 31.
Se condenó en costas a la parte demandante con fundamento en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, y 365 del Código General del Proceso, CGP. Recurso de Apelación 32. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos33: El avalúo comercial aportado por la parte demandante no desvirtúa el realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital 33.
El estudio del avalúo comercial 2014-2497 que se hizo en la sentencia, omitió lo probado en el proceso respecto de la estratificación del bien inmueble, esto es, que el sector correspondía al estrato 3 y no al 2, condición que debía ser verificada por el valuador. 34. Sobre esta base, el apelante afirmó que “[…] no puede ser motivación de la sentencia el hecho de que el avalúo cumple con los requisitos sólo porque en el sentir de la sala el avalúo presentado por la parte demandante no cumple […]”34.
(sic) El valor del precio indemnizatorio pagado a la demandante incluyó el avalúo comercial del bien inmueble y el reconocimiento de los daños 35. La sentencia hace dicha afirmación con base en el texto de la Resolución 62583 de 2015 que determinó el valor del precio indemnizatorio, pero no estudia de fondo y a profundidad las pruebas aportadas. 36.
En la demanda “[…] no se está solicitando la reparación integral, es decir, los perjuicios morales, sola y únicamente se solicita el reconocimiento de una 33 Cfr. Expediente físico. Folios 250 y 251 del cuaderno principal. 34 Cfr. Expediente físico. Folios 250 del cuaderno principal. 15 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización justa para la demandante, sin atropellar sus derechos, máxime aun cuando el estado es responsable de velar y garantizar la aplicación real de estos en la sociedad […]”. 37.
No es la finalidad de la expropiación administrativa otorgarle poder a las entidades para que impongan los precios, ni que el perito avaluador sea quien determine el daño emergente y el lucro cesante, como ocurrió en este caso sin sustento legal. 38. Por regla general la indemnización es restitutiva; no obstante, en algunos casos la indemnización debe reducirse y cumplir una función compensatoria teniendo en cuenta los intereses de la comunidad;
“[…] sin embargo, esta específica situación no conduce a desconocer el carácter o la condición previa de la indemnización como tampoco la tasación justa que debe realizar en forma ponderada el juez de la expropiación, para que al menos sea compensatoria […]”35, según la sentencia de la Corte Constitucional C-306 de 201336. Intervención de la parte demandada 39.
La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 40. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 41. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) competencia ii) cuestión previa; iii) los actos administrativos acusados; iv) el problema jurídico; v) el marco normativo de la expropiación administrativa; y vi) el análisis del caso en concreto.
Competencia 35 Cfr. Expediente físico. Folios 250 del cuaderno principal. 36 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de 22 de mayo de 2013. MP. Nilson Pinilla Pinilla. 16 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Vistos el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo37, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30838 de la Ley 1437 de 201139, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 43.
Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 44. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 14 de febrero de 2019 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, norma aplicable al presente caso en virtud de lo previsto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo40, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.
Cuestión previa Apelación del auto de 15 de junio de 2018, que tuvo por no contestada la demanda, por haber sido presentada en forma extemporánea 37 “[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]”. 38[…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 39 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 40 “[…] Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 17 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
La parte demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto de 15 de junio de 2022 proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se dio por no contestada la demanda, “[…] dado que el tiempo límite para la contestación de la demanda finalizó el 14 de agosto de 2017; y como se puede constatar a folio 1 del cuaderno de contestación de la demanda, esta fue radicada el 12 de septiembre de 2017 […]41. 46.
El Magistrado Sustanciador concedió el recurso de apelación con fundamento en el numeral 1.° del artículo 321 del Código General del Proceso, que prevé “[…] serán apelables los autos que rechacen la demanda, su reforma o la contestación a cualquiera de ellas […]”42. Consideraciones sobre el recurso de apelación concedido 47. Visto el numeral 4 del artículo 71 de la Ley 388, determina que “[…] Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. “[…]. 48.
Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación, prevé los autos que son susceptibles de apelarse en el curso de la primera instancia. 49. Visto el artículo 323 del Código General del Proceso, norma aplicable al presente caso en virtud de lo previsto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo43, determina que “[…] en caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en estas todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible […]”. 41 Expediente físico.
Folio 166 del cuaderno principal. 42 Expediente físico. Folio 186 anverso del cuaderno principal. 43 “[…] Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 18 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Atendiendo que, la decisión de no tener por contestada la demanda no es apelable según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 51. Atendiendo que, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado, sobre las normas que son aplicables a la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 71 de la Ley 388, que frente a los vacíos que presente la Ley 388 en la regulación procesal de la mencionada acción, se debe acudir a la ley general que regula la materia, esta es, la contenida en las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que, sólo en caso de vacío en ésta última o por remisión expresa, serán aplicables las normas del Código General del Proceso. 52.
La Sala considera que el recurso de apelación concedido es improcedente, porque el artículo 243 de la Ley 1437 no dispone que la decisión de tener por no contestada la demanda sea apelable. Actos acusados 53. Los actos acusados44 son los siguientes: 54.1. La Resolución 61583 de 7 de octubre de 201545, en su parte resolutiva señaló: “[…]
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: Ordenar expropiación por vía administrativa a favor del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU del inmueble ubicado en la KR 83C N° 66A 42 SUR de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con la cédula catastral BS 8C 23A 21, CHIP AAA0151PWCX matricula inmobiliaria 50S - 40050708, con un área de terreno de (72 M2). Construcción (enramada) de (72 M2) conforme al Registro Topográfico número 43845 elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de Marzo de 2014, cuyos linderos específicos son: POR EL NORTE: Del punto A al punto B en línea recta y distancia de (6.00mts), lindando con KR 83C: POR EL ORIENTE: Del punto B al punto C en línea recta y distancia de (12.00 mts) Lindando con propiedad Particular;
POR EL SUR: Del punto D al punto C en línea recta y en distancia de (6.00 mts), lindando con propiedad particular; POR EL OCCIDENTE: Del punto al punto A en línea recta y distancia de (12.00 mts) lindando con propiedad particular y cierra, Cuyo titular inscritos del inmueble objeto de expropiación es la señora ROSA ANA DIAZ RIAÑO identificada con Cedula de Ciudadanía No. 51.904.563 44 Por la extensión de los mismos, se transcriben los apartes más relevantes de la parte resolutiva, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 45 Cfr. Folio 111 del cuaderno núm.1 del expediente “[…]”. 19 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO SEGUNDO.- VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- EI valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL PESOS ($54.962.000.00) MONEDA CORRIENTE; el citado valor incluye: La suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MIL PESOS ($54.432.000.0o) MONEDA CORRIENTE, por concepto de avalúo comercial terreno y construcción, conforme el avalúo comercial No 2014- 2497 de fecha Noviembre 13 de 2014 elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.
La suma de QUINIENTOS TREINTA MIL PESOS ($530.000.0o) MONEDA CORRIENTE, por concepto de indemnización Daño Emergente, conforme al Avalúo Comercial N° 2014- 2497 de Fecha Noviembre 13 de 2014, complementado por el informe 2014-2497 del 10 de Julio de 2015 elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital- Gerencia de informe de reconocimiento Información Catastral, Subgerencia de Información Económica y económico de fecha 02 de Septiembre de 2015 elaborado por el grupo económico de la Dirección Técnica de predios del Instituto de Desarrollo Urbano- IDU-.
PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: "En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa.
La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio”, teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos a la señora ROSA ANA DIAZ RIAÑO identificada con Cedula de Ciudadanía No. 51.904.5631 […]”. 54.2 La Resolución núm. 64613 de 2015, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, en su parte resolutiva dispuso: […]”
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución No 61583 dela 7 de octubre de 2015, por medio de la cual se ordena la expropiación por vía administrativa a favor del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, del inmueble ubicado KR 83C 66A 42 SUR de la ciudad de Bogotá D.C. identificado con la cédula catastral BS 8C 23A 21 CHIP AAA0151PWCX y matrícula inmobiliaria 50N-40050708, la cual fue notificada personalmente a la Señora ROSA ANA DIAZ RIAÑO, identificada con 20 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cédula de ciudadanía N° 51.904.563'de Bogotá D.C. el día 27 de octubre de 2015. conforme al registro topográfico número 43845, elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de marzo de 2014, por las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo […]”.
El problema jurídico 54. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar: 55. Si la parte demandante acreditó la incorrección del avalúo que realizó la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, que sirvió de base para fijar el valor del precio indemnizatorio en el proceso de expropiación por vía administrativa. 56.
Si hay lugar a reconocer un mayor valor del daño emergente conforme lo solicitado en las pretensiones de la demanda. 57. En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia. 58. Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo de la expropiación administrativa 59.
Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”. 60.
El capítulo VIII de la Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra. 21 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.
Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 62. Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem46.
Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 63.
El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. 64.
Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, que dispone: “[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.
La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 46 Artículo 67 Ley 388 22 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.
La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”. 65. De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación. 66.
La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que ésta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral” […]”47. 67.
La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial. 68. Visto el artículo 2° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.
En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001233100019971225601.
Reiterado en Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 14 de marzo de 2024, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 050012331000 2012 00033 01 23 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración48. 69.
Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. 70.
Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros: “[…] La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. La destinación económica del inmueble. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.
Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.
Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.
Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.
Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido. La estratificación socioeconómica del bien […]” 48 Artículo 3° del Decreto 1420 de 1998 24 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características: “[…] Para el terreno: Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección. Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio.
Tipo de construcciones en la zona. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. La estratificación socioeconómica del inmueble.
Para las construcciones: El área de construcciones existentes autorizadas legalmente. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados. Las obras adicionales o complementarias existentes. La edad de los materiales. El estado de conservación física. La vida útil económica y técnica remanente. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido.
Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes […]”. 72. Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9° de 1989 y 388, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. 73.
En síntesis, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables. Acervo probatorio 25 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.
La Sala encuentra las siguientes pruebas son relevantes para resolver el caso sub examine: 75.1. Copia de la Resolución núm. 111982 de 19 de diciembre de 2014, “[…] Por la cual determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de la expropiación administrativa y se formula una oferta de compra […].49. 75.2. Copia de la notificación personal de la Resolución núm. 111982 de 19 de diciembre de 2014, a la señora Rosa Ana Díaz Riaño50. 75.3.
Copia del Avalúo Comercial núm. 2014-2497 realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital el 13 de noviembre de 201451. 75.4. Copia de la Resolución núm. 26800 de 15 de abril de 2015, “[…] Por la cual se modifica la Resolución 111982 de diciembre de 2014, por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de la expropiación administrativa y se formula una oferta de compra […]”.
“[…] dirigida a la señora Rosa Ana Díaz Riaño […]”52. 75.5. Copia de la notificación personal de la Resolución núm. 26800 de 15 de abril de 2014, a la señora Rosa Ana Díaz Riaño 53. 75.6. Copia de la ficha del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, con la descripción con la información de identificación predial del inmueble, coordenadas de ubicación y plano de localización54. 75.7.
Copia de un derecho de petición elevado 4 de junio de 2015 por Rosa Ana Díaz Riaño ante el IDU, con radicado 20155260861232, en el que solicitó el reconocimiento del lucro cesante y el daño emergente e informó sobre la presentación de los documentos para su reconocimiento el 30 de marzo de 2015, con radicado 2015-001852.55 49 Cfr. Expediente físico.
Folios 23 a 33 del cuaderno principal. 50 Cfr. Expediente físico. Folios 34 del cuaderno principal. 51 Cfr. Expediente físico. Folios 35 a 48 del cuaderno principal y folios 50 a 95 del expediente administrativo que obra en el cuaderno de contestación de la demanda. 52 Cfr. Expediente físico. Folios 49 a 50 del cuaderno principal. 53 Cfr. Expediente físico.
Folio 51 del cuaderno principal. 54 Cfr. Expediente físico. Folios 52 del cuaderno principal. 55 Cfr. Expediente físico. Folios 53 del cuaderno principal. 26 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.8.
Copia del Oficio DTDP 20153251178801 de 22 de junio de 2015, suscrito por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano, que responde el derecho de petición 20155260861232; informa que i) no hay lugar al reconocimiento del lucro cesante, porque la actividad económica acreditada no se afecta con la expropiación; ii) El daño emergente se reconoció y “[…] será incorporado a la resolución de la oferta de compra […]”56. 75.9.
Copia de la Resolución núm. 61583 de 7 de octubre de 2015, “[…] Por la cual se ordena una expropiación administrativa […]”57. 75.10. Notificación personal de la Resolución núm. 61583 de 7 de octubre de 2015, a la señora Ana Rosa Díaz Riaño58. 75.11. Copia del recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra la Resolución núm. 61583 de 7 de octubre de 201559. 75.12.
Copia del Avalúo Comercial núm. 10.043/2015 de 3 de noviembre de 2015, realizado por un perito avaluador de la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias60. 75.13. Copia de la Resolución núm. 64613 de 25 de noviembre de 2015, “[…] Por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”.61 75.14. Notificación personal de la Resolución núm. 64613 de 2 de diciembre de 2015, a la señora Ana Rosa Díaz Riaño.62 75.15.
Constancia expedida por la Procuradora 137 Judicial II para Asuntos Administrativos el 26 de febrero de 2016, en la que se expresa que la Conciliación Extrajudicial realizada entre las parte demandante y demandada “[…] se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, por no existir ánimo conciliatorio entre las partes […]”.63 56 Cfr. Expediente físico.
Folios 54 del cuaderno principal. 57 Cfr. Expediente físico. Folios 76 a 81 del cuaderno principal. 58 Cfr. Expediente físico. Folio 82 del cuaderno principal. 59 Cfr. Expediente físico. Folios 83 a 86 del cuaderno principal. 60 Cfr. Expediente físico. Folios 55 a 68 del cuaderno principal. 61 Cfr. Expediente físico. Folios 123 a 128 del expediente administrativo que obra en el cuaderno de contestación de la demanda. 62 Cfr. Expediente físico.
Folio 82 del cuaderno principal. 63 Cfr. Expediente físico. Folios 99 y 100 del cuaderno principal. 27 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.16. Certificado Catastral del inmueble objeto de la expropiación administrativa, de 28 de agosto de 201564. 75.17.
Copias de los comprobantes de pago de la Valoración por Beneficio Local y la Valorización por Beneficio General del inmueble objeto de la expropiación administrativa, pagados el 8 de junio de 2014, el 29 de agosto de 2008 y el 15 de septiembre de 2005.65 75.18. Copia impresa de un artículo publicado por el periódico El Tiempo el 5 de abril de 2015, titulado “[…] Estratos 3 y 6, los más perjudicados con las alzas de vivienda […]”.66 75.19.
Copia impresa de un artículo publicado por el periódico El Tiempo el 4 de febrero de 2015, titulado “[…] Piden que les paguen precios justos por 500 predios para vías en Suba […]”.67 76. La Sala procederá a apreciar y a valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 77.
De conformidad con el marco normativo indicado supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. Incorrección del avalúo respecto al valor comercial de los bienes inmuebles objeto de expropiación 78. La Sala considera, conforme lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, que el precio indemnizatorio está amparado por la presunción de legalidad porque este es incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación, por lo tanto, la parte demandante tiene la carga de probar 64 Cfr. Expediente físico.
Folios112 del cuaderno principal. 65 Cfr. Expediente físico. Folios113 a 115 del cuaderno principal. 66 Cfr. Expediente físico. Folios118 a 120 del cuaderno principal. 67 Cfr. Expediente físico. Folios121 a 122 del cuaderno principal. 28 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuál es error o la incorrección del avalúo oficial.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 20 de febrero de 2020, precisó lo siguiente: “[…] Esta Corporación ha sostenido que al haber sido incorporado el avalúo comercial al acto administrativo, este goza de presunción de legalidad y debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, por lo que corresponde a quien recurre, en este caso, demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección. La Sala ha indicado sobre este particular: «[…] la Sala recuerda que es reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha sostenido que el precio establecido en los actos acusados se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza de las decisiones de la administración, y que la misma debe ser desvirtuada a través de los diferentes medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual no ocurrió en el sub lite.
Así fue sostenido en sentencia del 14 de mayo de 2009, al analizar objeciones frente al avalúo que sirvió de fundamento para la determinación del monto de una indemnización expropiatoria, y en la cual la Sección Primera sostuvo que “al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario.
En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección”68 (negrillas fuera de texto). Recientemente y en el mismo sentido, esta Sección69 sostuvo que “todo lo anterior conduce a la Sala a considerar que debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, el avalúo que sirvió de base a las decisiones enjuiciadas, sin que el mismo pueda ser objeto de modificación dado que la actora, quien tenía la carga probatoria de desvirtuarlo, no lo hizo”.
De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, tal y como lo concluyó el juez de primera instancia, el actor no logró demostrar la incorrección del avalúo en virtud del cual el Instituto de Desarrollo Urbano determinó el justo precio de la indemnización expropiatoria y, en consecuencia, no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, que lo incorporó […]»70 […]”71. 79.
Además, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que el dictamen pericial es la prueba idónea para acreditar la incorrección del avalúo oficial; en la sentencia proferida el 30 de abril de 2020, indicó lo siguiente: 68 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2009.
Radicado: 2005-03509. Magistrado Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 69 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 17 de marzo de 2011. Radicado: 2005 – 00273. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Ver entre otras sentencias la 31 de mayo de 2018, Rad.: 2008 – 0074.
Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 70 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00196-01. 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; sentencia de 20 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 25000232400020110011501. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 14 de marzo de 2024; núm. único de radicación 05001233100020120003301. 29 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Con fundamento en las anteriores premisas, en nuestro ordenamiento jurídico la prueba idónea para demostrar la incorrección del avalúo oficial que determinó el valor comercial de un bien inmueble objeto de expropiación es el dictamen pericial y, en consecuencia, tal y como lo estimó el a quo, el avalúo presentado por el actor con la demanda, siendo una prueba documental, no resulta conducente para esa finalidad […]”72. 80.
La determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico toda vez que este se fundamenta en varios criterios y parámetros como la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente, la destinación económica del inmueble, los valores unitarios para cada una de las construcciones del terreno, aspectos físicos, la clase del suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socio económica del bien inmueble, las construcciones existentes, entre otros; asimismo, para establecer el valor comercial del bien inmueble debe acudirse a los métodos previstos en la normativa. 81.
En este orden de ideas, la parte demandante debe realizar un esfuerzo probatorio para desvirtuar la corrección del avalúo oficial. 82. La parte demandante manifestó en el recurso de apelación, que probó que el avalúo oficial no corresponde al valor comercial del bien inmueble, y que se equivocó al determinar que el estrato que correspondía al inmueble era el 2, cuando en realidad pertenece al estrato 3. 83.
La Sala destaca que la parte demandante aportó con la demanda un avalúo comercial, elaborado por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias, documento en el que se observa entre otros aspectos, los siguientes: i) la información básica del bien inmueble objeto de expropiación; ii) aspectos jurídicos; iii) características del sector; iv) características generales del inmueble; v) especificaciones constructivas y acabados; vi) metodología valuadora; y vi) avalúo del terreno. 84.
Sobre el particular, el a quo refirió que en el avalúo se anotó que “[…] si bien señala que se utilizó el método de comparación o del mercado para avaluar el inmueble, el mismo no especifica si se refiere al terreno o a la construcción, y el 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia de 30 de abril de 2020; núm. único de radicación: 05001233100020030050001.
Reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 14 de marzo de 2024; núm. único de radicación 05001233100020120003301. 30 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo presenta falencias pues no tuvo en cuenta los lineamientos técnicos del artículo 10 de la Resolución No. 620 de 2008, el cual establece: MÉTODO DE COMPARACIÓN O DE MERCADO.
Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas y/o transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior. Para los inmuebles no sujetos al régimen de propiedad horizontal, el valor del terreno y la construcción deben ser analizados en forma independiente para cada uno de los datos obtenidos con sus correspondientes áreas y valores unitarios.
Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción. Se debe verificar que los datos de áreas de terreno y construcción sean coherentes. En los eventos en que sea posible, se deben tomar fotografías de los predios en oferta o de los que se ha obtenido datos de transacción para facilitar su posterior análisis. […]”. 85.
En ese sentido, el Tribunal precisó que el avalúo aportado con la demanda “[…] no indicó las fuentes de la información respecto de las cuales obtuvo la información (sic) necesaria para establecer el valor del inmueble y tampoco indicó la fecha en la cual se obtuvo dicha información, lo cual desconoce los parámetros de la resolución aludida […]”73.
Tampoco señaló el coeficiente de variación estadístico previsto en el artículo 11 de la Resolución 620. 86. La Sala, al examinar el avalúo aportado por la parte demandante destaca el siguiente aparte del documento: “[ ] ÁREA TOTAL DEL TERRENO Y CONSTRUCCIÓN LOTE: 72 M2 [ ] METODOLOGÍA VALUADORA El método que se utilizó para obtener el justiprecio del avalúo en referencia: EL MÉTODO COMPARATIVO O DE MERCADO.
Este mismo se basa o soporta el avalúo en información suministrada por la realidad del mercado actual, teniendo en cuenta la oferta y la demanda. 73 Ibidem. 31 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [ ] Para efectos de la conformación del justiprecio del bien avaluado, el presente avalúo comercial, entre otros criterios, se ha tenido en cuenta las transacciones del sector e identifica el inmueble homogéneamente (sic). [ ] AVALÚO DEL TERRENO LOTE 72M2;
VALOR UNITARIO $1.300.000; VALOR TOTAL $93.600.000. 87. Conforme con lo anterior, la Sala advierte que, el método de comparación o de mercado utilizado en el avalúo comercial, no se ajustó a los parámetros descritos en el artículo 10 de la Resolución 620, ya que no hizo mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, y teniendo en cuenta que el inmueble no estaba sujeto al régimen de propiedad horizontal, omitió analizar el valor del terreno y la construcción en forma independiente, con sus correspondientes áreas y valores unitarios. 88.
La Sala encuentra que el avalúo no cumplió los parámetros de cálculo matemático estadístico y de asignación de valores establecidos en el artículo 11 de la Resolución 62074, toda vez que omitió indicar la verificación, confrontación y ajuste de los cálculos, en orden a determinar el coeficiente de variación del precio, inferior o superior a 7,5%, conforme lo ordena dicha norma. 89.
La Sala observa, además, que el avalúo se realizó sin diferenciación entre el lote y la construcción, pese a que el registro fotográfico75 que hace parte de ese documento es demostrativo de la existencia de la construcción. 74 [ ]
ARTÍCULO
11. DE LOS CÁLCULOS MATEMÁTICOS ESTADÍSTICOS Y LA ASIGNACIÓN DE LOS VALORES. Cuando para el avalúo se haya utilizado información de mercado de documentos escritos, estos deben ser verificados, confrontados y ajustados antes de ser utilizados en los cálculos estadísticos. Se reitera que la encuesta solo se usará para comparar y en los eventos de no existir mercado.
En los casos que existan datos de ofertas, de transacciones o de renta producto de la aplicación de los métodos valuatorios, la encuesta no podrá ser tenida en cuenta para la estimación del valor medio a asignar. Para tal fin es necesario calcular medidas de tendencia central y la más usual es la media aritmética. Siempre que se acuda a medidas de tendencia central, es necesario calcular indicadores de dispersión tales como la varianza y el coeficiente de variación (Ver Capítulo VII De las Fórmulas Estadísticas).
Cuando el coeficiente de variación sea inferior: a más (+) o a menos (-) 7,5%, la media obtenida se podrá adoptar como el más probable valor asignable al bien. Cuando el coeficiente de variación sea superior: a más (+) o a menos (-) 7,5%, no es conveniente utilizar la media obtenida y por el contrario es necesario reforzar el número de puntos de investigación con el fin de mejorar la representatividad del valor medio encontrado.
En caso de que el perito desee separarse del valor medio encontrado, deberá calcular el coeficiente de asimetría (ver Capítulo VII De las Fórmulas Estadísticas) para establecer hacia dónde tiende a desplazarse la información, pero no podrá sobrepasar el porcentaje encontrado en las medidas de dispersión. Cuando las muestras obtenidas sean para hallar el valor de las construcciones y se quieran trabajar en un sistema de ajuste de regresión, será necesario que se haga por lo menos el ajuste para tres ecuaciones (ver Capítulo VII De las Fórmulas Estadísticas) y se tomará la más representativa del mercado. [ ] 75 Expediente físico.
Folios 65 y 66 del avalúo comercial 10.043/2015, cuaderno principal del expediente. 32 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90. En conclusión, la Sala considera que, el avalúo allegado no cumple con las exigencias normativas, y, por ende, no permita establecer que el valor comercial del inmueble objeto de expropiación asciende realmente a la suma allí consignada y no a la determinada por la entidad demandada mediante avalúo técnico. 91.
En consecuencia, la Sala considera que el avalúo comercial aportado por la parte demandante, no permite desvirtuar el avalúo técnico que la parte demandada tuvo como sustento al momento de realizar la expropiación por vía administrativa y que sirvió de base para los actos administrativos demandados, y advierte que no logró demostrar que el valor comercial del bien inmueble objeto de expropiación ascendía a noventa y tres millones seiscientos mil pesos ($ 92.600.000). 92.
Ahora bien, el apelante afirmó que en el expediente se encuentra probado que el avalúo realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital equivocó la estratificación asignada al inmueble; sin embargo, la Sala observa que tal circunstancia no se ajusta a la realidad, pues las documentales referidas al pago de obligaciones tributarias, e incluso el mismo avalúo comercial aportado por la parte demandante, así como la información predial y catastral del inmueble, indican con claridad que el inmueble está clasificado en el Estrato 2. 93.
Por las razones expuestas anteriormente, el cargo no está llamado a prosperar. Precio indemnizatorio justo: Reconocimiento del daño emergente 94. El artículo 58 de la Constitución Política prevé que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, el Estado podrá adelantar una expropiación por vía judicial o administrativa, mediante una indemnización previa, la cual se debe fijar consultado los intereses de la comunidad y del afectado. 95.
El artículo 67 de la Ley 388, sobre la indemnización y forma de pago, prevé que en “[…] el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley.
Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) 33 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria […]”. 96.
La Corte Constitucional ha considerado que la indemnización debe ser justa y ponderar los intereses de la persona afectada y de la comunidad; asimismo, es necesario atender el principio de igualdad para que los particulares no tengan que soportar una carga pública desproporcionada que afecte el acceso a la propiedad. 97. En la sentencia C-476 de 2007, esa Corporación consideró que, por regla general, la indemnización no se limita al precio del bien, toda vez que esta pude incluir los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la expropiación; sin embargo, esta es diferente a la indemnización prevista en el artículo 90 de la Constitución Política porque el artículo 58 ibidem no se refiere a un daño antijurídico, sino a una carga que debe soportar el particular. 98.
Además, reiteró que la indemnización que procede como consecuencia de la expropiación no se fundamenta exclusivamente en los intereses privados, toda vez que esta debe tener en cuenta el bienestar común. Por lo tanto, en algunos casos, cuando los intereses de la comunidad asumen una relevancia especial, la indemnización cumple una función compensatoria; no obstante, también puede ocurrir que los intereses de la persona afectada tengan una importancia constitucional especial y, en este caso, la indemnización tiene una función restitutiva. 99.
La Corte Constitucional consideró en la sentencia C-1074 de 2002 las reglas generales que rigen la indemnización, en el marco de la expropiación, así: “[…] De lo anterior, a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional en la materia, se deducen las siguientes conclusiones: 1. No puede haber expropiación sin indemnización; 2.
La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado; 3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa; 34 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva. 5.
La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado;
(ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente;
(v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite […]”76. 100. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, con fundamento en los artículos 21.277 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos78 y 1779 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, reiteró que la expropiación conlleva la obligación de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio.
Además, esta Corporación explicó lo siguiente: “[…] Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente. […] No sobra precisar que, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación. 76 Corte Constitucional C-1074 de 4 de diciembre de 2002, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 77 “[…] 2.
Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley […]” 78 Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. 79 “[…] Artículo 17.
Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa indemnización […]” 35 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento.
Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en el plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo, el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido, en reiteradas oportunidades esta Corporación. En todo caso, los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse de lesiones ya causadas o de daños que, si bien no se han producido todavía, existe una alta probabilidad en torno a su ocurrencia […]”80. 101.
De acuerdo con lo expuesto, cuando la persona afectada acude a la jurisdicción contenciosa administrativa porque, a su juicio, la indemnización no fue justa y plena, le asiste la carga de probar la existencia de los perjuicios que reclama -daño emergente y lucro cesante- y su nexo de casualidad con el acto administrativo que dispuso la expropiación. 102.
La parte demandante solicitó el reconocimiento del del daño emergente ocasionado por la expedición de los actos acusados. Sostuvo que el precio indemnizatorio pagado no corresponde al valor comercial del inmueble, no reconoció gastos notariales y de registro, los de desconexión de los servicios públicos y la plusvalía. También lo hizo en el recurso de reposición que interpuso contra el acto administrativo de la expropiación por vía administrativa. 103.
La parte demandada, cuando resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución 64613 de 2015, indicó que no había lugar a reconocer los gastos notariales y de registro, porque dicho beneficio opera para los casos de enajenación voluntaria, más no cuando hay lugar a la expropiación administrativa. 104. De igual manera, al referirse a los gastos de desconexión de los servicios públicos, observó que esos no serán reconocidos porque corresponde sufragarlos a la parte demandada, nuevo propietario del inmueble expropiado. 105.
Por último, sobre la plusvalía indicó lo siguiente: 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601 36 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] que no se tiene en cuenta dentro del valor del generado por el anuncio del proyecto, toda vez que ha esta le aplica lo dispuesto en el Decreto 2729 del 27 de Diciembre de 2012 "Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, relativo al anuncio de programas, proyectos a obras de utilidad pública o interés social".
Artículo 5 Inciso 1 "Identificado el mayor valor del suelo generado por el anuncio del proyecto, se procederá a su descuento del valora comercial del inmueble en los términos- definidos por el parágrafo del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y se determinará el precio de adquisición, salvo que el propietario haya pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea evento en el cual no se descontará el mayor valor del suelo generado por el anuncio del proyecto, para fijar el precio de adquisición".
Es decir, que en el caso de existir un mayor valor generado por plusvalía, este valor no se reconocería de manera adicional al valor total del avalúo, sino que se tendría que descontar éste valor, del avalúo utilizado en la oferta de compra. En el caso particular y siguiendo los lineamientos mencionados en el Decreto anterior, al existir la cancelación de la contribución de valorización, no fue procedente hacer descuento alguno a la oferta del inmueble por concepto de plusvalía o mayor valor. […]. 81 106.
Por lo expuesto anteriormente, la Sala concluye que la parte demandante no cumplió con la carga de probar el daño emergente; en consecuencia, no están llamados a prosperar los motivos de inconformidad estudiados en este acápite. Conclusiones 107. La Sala considera que la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 108.
Vistos el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso82, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante, en segunda instancia. 81 Expediente físico.
Folio 126 del expediente administrative que obra en el cuaderno de contestación de la demanda. 82 Atendiendo a la remisión efectuada a las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del proceso 37 Núm. único de radicación: 250002341000 2016 01044 02 Demandante: Rosa Ana Díaz Riaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el recurso de apelación que interpuso la parte demandada contra el auto proferido el 15 de junio de 2018 por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de febrero de 2019, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado