Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, SALA DE DECISIÓN Nro. 005 Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defecto sustantivo, fáctico y por violación directa de la constitución. Reconocimiento pensión de sobreviviente. Requisitos de procedencia de la acción: la subsidiariedad. Recurso de revisión Ley 797 de 2003. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de mayo de 20231, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP (en adelante UGPP), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión Nro. 005, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, con ocasión de la sentencia del 27 de octubre de 2022 que, entre otras cosas, ordenó el pago del 50% de la pensión de sobrevivientes a la señora Alba Mary Puyo de Andrade, y que se continuara cancelando el otro 50% de la pensión a la menor Michaela Andrade Ruano. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: “Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA, al ordenar reconocer y pagar pensión de sobrevivientes del causante a la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE quien no tiene derecho a la misma y sin aplicar la compensación de pagos entre beneficiarios.

Segundo. Consecuentemente: 1 Samai. índice 2. Fecha de radicación de la tutela al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación. 2 Samai. índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a.- DEJAR sin efectos la decisión contencioso del 27 de octubre de 2022 emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA, dentro del proceso contencioso No. 19001333100820070014300 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrió ese estrado judicial al reconocer erradamente la pensión de sobrevivientes a favor de la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE quien no reunió los requisitos fijados por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 para ser beneficiaria de esa prestación, y sin que se aplicase el artículo 5°de la ley 1204 de 2008 referente a la compensación de pagos entre beneficiarios. b.- ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA, que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es confirmando la negativa de las pretensiones solicitadas por la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE dentro del proceso contencioso del N°19001333100820070014300 así declarada por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN mediante fallo del 18 de noviembre de 2011, por encontrar esta decisión ajustada a derecho en razón a que la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE no tiene derecho a reconocimiento pensional de sobrevivencia alguno. ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA, al ordenar reconocer la pensión de sobrevivientes del causante a la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE quien no tiene derecho a la misma.

Segundo. Consecuentemente a lo anterior SUSPENDER el cumplimiento de la sentencia 27 de octubre de 2022 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAUCA dentro del proceso contencioso del 2007-00143 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario equivalente al pago de más de $473.460.868 M/cte, entre mesadas pensionales, retroactivos e indexación, que se ordenan cancelar a favor de la señora ALBA MARY PUYO DE ANDRADE, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de la orden impartida en esa sentencia.” 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Argemiro Andrade Troyano laboró en Telecom, desempeñándose en el cargo de Guarda Líneas Telégrafo II. 2.2. Mediante Resolución Nro. 3227 del 7 de noviembre de 1989, Caprecom reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Andrade en cuantía de $37.682,25; posteriormente, con resolución No. 1143 del 18 de junio de 1991 se reliquidó, elevando la cuantía a $202.311,26 a partir del 1 de enero de 1991. 2.3.

El señor Argemiro Andrade falleció el 19 de noviembre de 2005. 2.4. La señora Alba Mary Puyo de Andrade, solicitó el día 14 de diciembre de 2005, reconocimiento de la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del señor Andrade, en calidad de cónyuge supérstite; adicionalmente, allegó el Registro Civil de Nacimiento de Michaela Andrade Ruano, hija menor del señor Andrade, quien nació el día 25 de agosto de 2005. 2.5.

Con Resolución No. 0876 del 25 de abril de 2006, Caprecom negó la solicitud del reconocimiento de una pensión de sobreviviente a la señora Alba Mary Puyo de Andrade, toda vez que, no convivió con el fallecido por lo menos los 5 años anteriores a su muerte. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, se reconoció a favor de Michaela Andrade Ruano, en calidad de hija menor de edad, el 100% de la pensión que en vida disfrutaba por el señor Argemiro Andrade Troyano, en la suma de $1.975.506.00, a partir del día 20 de noviembre de 2005 hasta el día 24 de agosto de 2023, día anterior al cumplimiento de la mayoría de edad y de ahí en adelante hasta el día 25 de agosto de 2030, fecha en que cumple 25 años de edad, siempre y cuando demuestre escolaridad en los términos del Decreto 1889 de 1994. 2.6.

La señora Alba Mary Puyo de Andrade presentó recurso de reposición contra la Resolución Nro. 0876 del 25 de abril de 2006, el cual fue resuelto mediante la Resolución Nro. 1539 de 10 de julio de la misma anualidad, confirmándola en todas sus partes. 2.7. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Puyo de Andrade demandó al Ministerio de la Protección Social y a Caprecom, con la finalidad de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nro. 0876 del 25 de abril y Nro. 1539 del 10 de julio del mismo año, por medio de las cuales se le negó el derecho a la sustitución pensional.

Proceso que fue radicado bajo el Nro. 19001-33-31-008-2007-00143-00. 2.8. Del mencionado proceso conoció en primera instancia el Juzgado Octavo Administrativo de Popayán, que en sentencia del 18 de octubre de 2011 negó las pretensiones de la demanda. Providencia que fue recurrida por la parte demandante. 2.9. Con sentencia del 27 de octubre de 20223, el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión Nro. 005, revocó la decisión de primera instancia declarando la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y, en consecuencia, ordenó el pago del 50% de la pensión de sobrevivientes, causada con el fallecimiento del señor Argemiro Andrade, a la señora Alba Mary Puyo de Andrade, e igualmente, que se continuara cancelando el otro 50% de la pensión a la menor Michaela Andrade Ruano. 3.

Fundamentos de la acción La UGPP consideró que la decisión proferida el 27 de octubre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión Nro. 005, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 19001-33-31-008-2007- 00143-00/01, incurrió en defecto sustantivo, fáctico y por violación directa de la constitución. También hizo mención del abuso palmario del Derecho.

Los argumentos de la entidad accionante se exponen a continuación. 3.1. Defecto sustantivo. Indicó que el Tribunal Administrativo del Cauca realizó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Alba Mary Puyo de Andrade, de forma errada dado que no reunía el requisito legal de los 5 años de convivencia anteriores al fallecimiento del causante, establecido en el artículo 13 de la ley 797 de 2003.

Así mismo, señaló que no resultaba legítimo que la autoridad judicial equiparara la situación fáctica de la señora Alba Mary con el caso de la cónyuge con separación de hecho. 3 Samai Tribuna. Índice 83. Providencia notificada por edicto, que se fijó el 17 de noviembre de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, manifestó que este es un caso de reconocimiento pensional con concurrencia de beneficiarias, la menor Michaela Andrade Ruano en calidad de hija, que actualmente viene activa en la nómina de pensionados con el 100% de la prestación y la señora Alba Mary Puyo de Andrade en calidad de cónyuge quien en razón al fallo contencioso emitido el 27 de octubre de 2022 resulta beneficiaria del 50% de la pensión de sobrevivientes, implica que la mesada debe ser redistribuida pasando Michaela a devengar el 50% de la prestación. En este sentido, consideró que el Tribunal omitió dar aplicación al artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, pues cuando existe un nuevo beneficiario de la pensión de sobreviviente con derecho a percibir mesadas pensionales que ya fueron pagadas a beneficiarios iniciales se debe realizar la compensación de pagos a favor del nuevo beneficiario, descontando el valor de las mesadas futuras.

Igualmente mencionó que no se tomó en cuenta las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en las que se hace referencia al alcance de las normas mencionadas. 3.2 Defecto fáctico. Señaló que el Tribunal realizó una valoración defectuosa del material probatorio, especialmente respecto de la Resolución Nro. 0876 del 25 de abril de 2006 en donde negó la prestación a la señora Alba Mery y se reconoció en un porcentaje del 100% la pensión de sobrevivientes a favor de la menor Michaela Andrade Ruano, lo que evidentemente impedía reconocer la prestación de sobrevivientes a la señora Alba Mery Puyo desde la fecha de fallecimiento del causante, sin ordenar la compensación de pagos contenida el artículo 5° de la ley 1204 de 2008. 3.3.

Defecto por violación directa de la Constitución. Precisó que se da una afectación periódica de derechos fundamentales que persisten en el tiempo, como consecuencia de la orden del accionado de reconocer una pensión de sobrevivientes sin el lleno de los requisitos legales, y generando dobles pagos con lo que hoy se afectan la sostenibilidad financiera del Estado. 3.4.

Abuso palmario del derecho. Se incurre en este al haberse ordenado el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de la señora Alba Mary sin el cumplimiento de los requisitos legales, lo que va en detrimento del patrimonio público ya que debe pagarse una pensión desde el año 2005, que hoy ascendía a la suma de $324.757.363 y que debía reconocerse un retroactivo de $148.703.505, lo que hacía que la tutela fuera procedente al menos como mecanismo transitorio. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 15 de mayo de 2023, se admitió la demanda de tutela y se negó la medida provisional solicitada, se ordenó notificar a las partes, y vincular como terceros con interés de Michaela Andrade Ruano representada legalmente por su progenitora Karen Rocío Ruano Navarro, a la señora Alba Mary Puyo de Andrade y al Juzgado Octavo Administrativo de Popayán. 4.2.

Posteriormente en providencia del 4 de julio de 2023, el despacho ponente dispuso fijar un aviso en el que se le indicara a la señora Karen Rocío Ruano Navarro, en su calidad de madre de Michaela Andrade Ruano, la existencia de la presente acción, igualmente, se ordenó que se publicara en la página web Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la corporación la existencia del proceso, ante la falta de notificación efectiva de la misma. 4.3.

El Tribunal Administrativo del Cauca4, por intermedio del magistrado Jairo Restrepo Cáceres, rindió informe en el que manifestó que el motivo que sustenta la supuesta violación de los derechos fundamentales del tutelante, radica en su inconformidad frente a la interpretación normativa y valoración probatoria realizada frente a las circunstancias fácticas con las cuales se encontró demostrado que la parte demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cumplía con los requisitos establecidos para hacerse acreedora de la pensión de sobrevivientes deprecada.

Por último, señaló que esta acción es improcedente, toda vez que la parte accionante pretende activar una tercera instancia de debate de las pretensiones incoadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y solicitó se negaran las pretensiones. 4.4. La señora Alba Mary Puyo de Andrade5, actuando a través de apoderada judicial, sostuvo que no se configuró una vía de hecho pues el Tribunal realizó un correcto estudio que armonizó la legislación, la valoración probatoria e integración jurisprudencial.

Mencionó que a su parecer la UGPP pretende hacer uso de la acción de tutela como una tercera instancia, en busca de reemplazar al juez natural y afirmó que esta acción no resulta procedente dado que se tiene aún el recurso de revisión. Finalmente, solicitó se negaran las pretensiones de la UGPP. 4.5. La joven Michaela Andrade Ruano, no se pronunció en esta oportunidad. 4.6.

El Juzgado Octavo Administrativo de Popayán, no se pronunció respecto a los planteamientos de la acción, no obstante, remitió las solicitudes al Juzgado Décimo Administrativo de Popayán, mencionando que el expediente obra en ese despacho, motivo por el cual este último remitió copia del expediente. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 4 Samai. índice 11. 5 Samai. índice 12. 6 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales.

Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico Establecido lo anterior y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala corroborar que ésta supere el examen general de procedibilidad, en especial, el presupuesto de subsidiariedad.

En caso afirmativo, pasará la Sala a establecer si el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en defecto sustantivo, fáctico y por violación directa de la constitución al emitir el fallo del 27 de octubre de 2022, por medio del cual se revocó la sentencia del 18 de octubre de 2011, en la que el Juzgado Octavo Administrativo de Popayán negó las pretensiones de la demanda de la señora Alba Mary Puyo de Andrade al no haberse acreditado los requisitos para acceder a la sustitución pensional. 4.

Requisito de subsidiariedad en asuntos en los que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Seguridad Social, UGPP, cuestiona por vía tutela providencias judiciales en asuntos pensionales 4.1. La Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia de la acción de tutela para revisar las prestaciones reconocidas con abuso del derecho. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el que se modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.

Señaló que, aunque este precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una Ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y conforme el artículo 251 del CPACA, tal mecanismo debe presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.

Se dijo en la mencionada sentencia de unificación que, dada la situación que afrontaba para ese entonces la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal y, al estado de cosas inconstitucionales al interior de la entidad, situación que igualmente se extendió para el Instituto de Seguros Sociales (que asumió la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones), los cinco (5) años a que se refería el artículo 251 del CPACA para la interposición del recurso extraordinario de revisión debían contabilizarse “no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013”.

Por tal motivo, en esa sentencia de unificación la Corte Constitucional concluyó que “ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”. 4.2.

Dicho lo anterior, en el asunto bajo estudio anticipa la Sala que no se cumple a cabalidad el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente el de subsidiariedad respecto de la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión Nro. 005, como pasa a explicarse: 4.3.

En atención a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional10 que exige que los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando la demanda sea interpuesta por entidades como la UGPP, sean analizados en consideración a las dificultades administrativas por las que pasó la antigua Cajanal11 y que le imposibilitó ejercer la defensa judicial de sus intereses en oportunidad, advierte la Sala que en el caso concreto, no se evidencia una situación especial que impidiera en su momento presentar el recurso de revisión como mecanismo idóneo con el que cuenta la UGPP, pues la decisión del tribunal es del 27 de octubre de 2022, de manera que, puede acudir al citado recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ahora, en la sentencia SU 427 de 2016 la Corte Constitucional estableció que, cuando en el caso concreto analizado en la sentencia (en el caso de la UGPP) 10 Corte Constitucional. Sentencias SU 427 de 2016; SU 395 de 2018 y SU 631 de 2017. 11 Entidad respecto de la cual se decretó el estado de cosas inconstitucional por el carácter estructural de la ineficiencia e inoperancia administrativa.

Al respecto consultar las sentencias T-068 de 1998 y T-1234 de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la entidad entabla acción de tutela contra sentencias por haber reconocido prestaciones sociales con abuso del derecho, el mecanismo judicial idóneo era el recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que el término para interponerlo sería el del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, de manera que, en el caso, la UGPP se encuentra dentro del término para presentar el recurso en defensa de los intereses de la entidad. 4.4.

En este orden de ideas, si bien la UGPP presentó la posible configuración de los defectos sustantivo, fáctico y por violación directa de la constitución, en realidad los argumentos que presenta y que tienen que ver con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora Alba Mary Puyo de Andrade sin el cumplimiento del requisito legal de los 5 años de convivencia anteriores al fallecimiento del causante, establecido en el artículo 13 de la ley 797 de 2003; así como la discusión de que al existir concurrencia de beneficiarias debía realizarse la compensación de pagos y el detrimento del patrimonio público, en realidad se trata de fundamentos que puede presentar a manera de causal del recurso de revisión respectivo.

El numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, señala que son causales de revisión: “(…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

(…)”. Al respecto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 4 de marzo de 2021, dictada en un proceso de recurso extraordinario de revisión12, entendió que el citado numeral 7 comprendía que la persona obtuvo el derecho sin tener derecho al mismo. En los siguientes términos, consideró: “Sobre el particular, esta Corporación, en sendos pronunciamientos, ha indicado los elementos estructurales que componen la causal señalada en el numeral séptimo del artículo 250 del CPACA, a saber: (i) Que el objeto del recurso sea una sentencia mediante la cual se decrete la pérdida o se reconozca a favor de determinada persona una prestación periódica, dentro de las cuales cabe mencionar las pensiones de jubilación, de vejez, de invalidez, de sustitución, y la asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, principalmente.

En cuanto al carácter de la prestación decretada, se aclara que la causal no se refiere únicamente a pensiones, sino que se extiende a prestaciones periódicas. Lo anterior significa que no son susceptibles de esa causal las sentencias que niegan dicha clase de prestación periódica, como tampoco las que resuelvan sobre aspectos posteriores a su reconocimiento, en particular los concernientes a su reliquidación, factores dejados de incluir y, en general, modificación o discusión de su monto.

(ii) Que la cuestión decidida en dicha sentencia haya sido la «aptitud legal» para acceder o perder el derecho de gozar de esa prestación periódica. Los supuestos señalados por la norma pueden resumirse así́: a) Cuando la persona obtuvo el reconocimiento sin tener derecho a él. Esto puede ocurrir, por ejemplo, en el evento en el que la sentencia reconoce una pensión a quien no reúne los requisitos; 12 Consejo de Estado.

Sentencia del 4 de marzo de 2021. Proceso Nro. 11001-03-25-000-2013-01223-00. M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Cuando la persona que ha obtenido el reconocimiento pierde su aptitud legal por cuestiones de hecho.

Tal es el caso de quien recibe una pensión de invalidez y recupera su salud, con la consecuente posibilidad de reintegrarse a la vida laboral; c) Cuando sobrevenga una causal legal para la pérdida de la prestación”. Además, debe decirse que el artículo 20 de la Ley 797 de 200313 prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, en los siguientes términos: “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” Tal como lo ha señalado esta Sección14, dada la amplitud de la norma para su aplicación, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016 unificó jurisprudencia, entre otras cosas, para aclarar quienes se encontraban legitimados para ejercer el precitado recurso, en los siguientes términos: “Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

(…)”. Por lo tanto, resulta claro que las acciones de tutela promovidas por las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas, entre ellas, la UGPP, contra las providencias en las cuales se reconocieron prestaciones periódicas a favor de los pensionados y en las que se invoca el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, no 13 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 14 Al respecto, ver sentencias: del 28 de julio de 2022, expediente número: 11001-03-15-000-2022-01661-01, M.P. Milton Chaves García y del 4 de marzo de 2021, expediente número: 11001-03-15-000-2020-04118- 01, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co están llamadas a prosperar porque no cumplen con el requisito de subsidiariedad. 4.5.

Ahora, esta Sala no desconoce que, en ciertos casos la Corte Constitucional a pesar de haber declarado que existe otro mecanismo de defensa para buscar la protección de los derechos invocados, ha conocido de fondo algunos casos, por considerar que se concretó un perjuicio irremediable en el erario y las finanzas del Estado (SU 427 de 2016), por lo que se aceptó la intervención excepcional del juez de tutela, cuando se tratara de reconocimientos pensionales derivados de “palmario abusos del derecho” por “vinculación precaria”.

En la sentencia SU 631 de 2017, la Corte precisó los criterios para identificar el abuso palmario del derecho, que habilita la intervención del juez de tutela. En primera medida aclaró que este escenario se presenta con ocasión de la obtención de una ventaja individual irrazonable, fundada en una vinculación precaria, la cual puede provenir de dos escenarios diferentes: “De un lado puede surgir con ocasión de la aplicación de un régimen especial para personas que cumplieron los requisitos de acceso a la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se contemplaba un IBL distinto al de su artículo 36.

Para quienes por el contrario, cumplieron esas exigencias en vigencia de dicha norma, el impacto de una vinculación precaria sólo puede concretarse cuando se hace una aplicación ultractiva del régimen especial en lo que atañe al índice base de cotización.” Luego, precisó que el abuso del derecho se estima palmario cuando además de la vinculación precaria, se acredite un incremento excesivo de la mesada pensional, es decir que, la vinculación precaria es requisito necesario, pero no suficiente para concluir el abuso palmario del derecho y, en consecuencia, permitir la intervención del juez de tutela. 4.6.

Descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que tampoco se cumplen las exigencias de la jurisprudencia constitucional para que se adelante el análisis de fondo, por las razones que pasan a exponerse: Manifiesta la UGPP en su escrito de tutela, en el presunto abuso palmario del derecho, que el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la señora Alba Mary Puyo de Andrade, el pago del retroactivo y la indexación, sin el cumplimiento de los requisitos para obtener dicha prestación, es algo que representaba un reconocimiento por un valor que va en detrimento de las finanzas del Estado.

Así, sostuvo que los valores a reconocer serían: ▪ Un retroactivo por la suma de mesadas pensionales de $324.757.363 en razón al reconocimiento pensional de sobrevivencia liquidado el 20 de noviembre de 2005. ▪ Por concepto de indexación la suma adeudada el valor de $148.703.505. Pues bien, de acuerdo con lo que manifiesta la UGPP, se advierte que los valores que calcula y la inconformidad que plantea a lo largo del escrito de tutela, tiene que ver con la orden de reconocimiento y pago de la pensión de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobreviviente reconocida a la señora Alba Mary Puyo de Andrade ordenada en el fallo del Tribunal en segunda instancia, de manera que, tal circunstancia, se aparta de ser un caso de abuso palmario del derecho en los términos que ha señalado la Corte Constitucional y que han quedado explicados en líneas anteriores.

Esto en la medida que, no se cuestiona una vinculación precaria o un desconocimiento de la ley de manera grosera o arbitraria con el único propósito de obtenerse un provecho y obtener un reconocimiento de la pensión de sobreviviente, sino que lo que advierte es motivo de inconformidad y cuestionamiento de la entidad accionante, pues considera que se le impuso la orden de reconocer una prestación, que según su concepto, no cumple los requisitos legales contenidos en la Ley 797 de 2003, esto es, sin que la señora Alba Mary hubiese convivido con el causante los 5 años inmediatamente anteriores a su fallecimiento, lo que según dice, resulta violatorio del derecho fundamental al debido proceso, pero en nada se observan elementos que permitan advertir un abuso del derecho prima facie y apunta más a ser una discusión que puede plantearse en el recurso procedente: esto es, el de revisión. Por las anteriores razones, considera la Sala que el caso concreto no reúne los requisitos de la jurisprudencia constitucional para que el juez de tutela proceda con el análisis de fondo. 5.

Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, porque no supera el presupuesto general de subsidiariedad, toda vez que, para lo pretendido en la presente acción, la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 251 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela incoada por la UGPP, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02397-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON