Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 05001233300020240021801 Demandante: Flor María Arango de Suárez Demandado: Municipio de Sabaneta1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 28 de agosto de 2024 proferido por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se rechazó la demanda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Flor María Arango de Suárez2 presentó demanda contra el Municipio de Sabaneta, en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 20237649 de 1.° de agosto de 2023, por la cual “[…] se resuelve un recurso de reposición contra la 1 Cfr. Índice núm. 4 SAMAI, archivo “2ED_05001”, “10 Rad.2024-00218-00”, expediente digital en primera instancia. 2 Mediante apoderado. 3 Prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 2 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 20234356 de 10 de mayo de 20234 […]”, expedida por el Alcalde del Municipio de Sabaneta. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó “[…] que se ordene el pago de la suma de cincuenta y nueve millones setecientos ochenta y dos mil doscientos siete mil pesos como perjuicio de la franja de servidumbre expropiada […]”5. Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 5 de marzo de 20246, solicitó a la demandante que precisara las pretensiones de la demanda, indicara el concepto de violación y allegara copia de la constancia de notificación del acto acusado.
En ese sentido, otorgó un término de 10 días para corregir la demanda, so pena de rechazarla. 4. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 13 de marzo de 20247, precisó las pretensiones de la demanda, indicó el concepto de violación y allegó la constancia de notificación del acto acusado. 5.
La Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia remitió el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador de la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 23 de abril de 20248, en cumplimiento del Acuerdo CSJANTA24-61 de 14 de marzo de 2024, “Por el cual se redistribuyen algunos procesos con ocasión a la creación de tres (3) Despachos de Magistrado en el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme al Acuerdo PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023”, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia. 6.
El Despacho Sustanciador de la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 24 de julio de 20249, inadmitió la 4 “Por medio de la cual se ordena un trámite de expropiación”. 5 Cfr. Índice núm. 4 SAMAI, archivo “2ED_05001”, “01 Presentación”, expediente digital en primera instancia. Pág. 3. 6 Cfr. Índice núm. 5 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 7 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 8 Cfr. Índice núm. 9 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 9 Cfr. Índice núm. 10 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 3 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda para que la demandante, entre otros10, allegara “[…] la prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración (Art. 71 de la Ley 388 de 1997) […]”.
Asimismo, otorgó un término de 10 días para corregir la demanda, so pena de rechazarla. 7. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de agosto de 202411, manifestó subsanar la demanda y, sobre la prueba de haber recibido los valores y documentos de deber, informó que la entidad demandada no se los había puesto a disposición. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 8.
La Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 28 de agosto de 202412, resolvió: “[…] Rechazar la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado - Expropiación administrativa- presentó la señora Flor María Arango de Suárez en contra del municipio de Sabaneta (Antioquia), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”. 8.1.
Para fundamentar su decisión, consideró que se configuró la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 2.° del artículo 169 de la Ley 1437, por cuanto “[…] la parte actora NO aportó la prueba de haber recibido los valores y documentos puestos a disposición por la administración municipal o consignados por ella a la corporación […], los cuales son indispensables y necesarios para admitir la presente demanda como lo señala el numeral 2° del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]”. 8.2.
Indicó que la demandante tampoco acreditó haber presentado petición ante la demandada para que le trasladara las referidas pruebas, según lo previsto en el numeral 10 del artículo 78 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201213. 8.3. Señaló que “[…] no es dable acceder a las peticiones solicitadas por el apoderado de la parte actora, cuando el mismo o la propietaria del inmueble objeto 10 Asimismo, solicitó el certificado de matrícula inmobiliaria núm. 001-433744 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín y los documentos que acrediten la idoneidad, la identificación y la experiencia del perito Miguel Ángel Vargas Rodríguez. 11 Cfr. Índice núm. 14 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 12 Cfr. Índice núm. 16 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 13 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 4 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del presente asunto pudieron a petición de parte dentro del proceso administrativo de expropiación, solicitar la disposición o consignación de los valores y documentos de deber […]”.
Recurso de apelación y sus fundamentos 9. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 4 de septiembre de 202414, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando lo siguiente: 6.1. El numeral 2.° del artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 199715 prevé que la demanda debe acompañarse de la prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados a ella, pero “[…] no indica que se debe probar que estos valores y documentos de deber no fueron puestos a disposición o consignados a órdenes del tribunal […]”. 6.2.
“[…] Es imposible demostrar que no he recibido los valores y documentos de deber, lo único que puede hacer es afirmar que dichos elementos no le han sido enviados y es la entidad demandada quien dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho demostrar que efectivamente cumplieron con estas cargas […]” y no se puede “[…] pretender que una persona pruebe lo que no existe; es decir, probar un hecho negativo (un hecho que no ha ocurrido) […]”. 10.
El Despacho Sustanciador de la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 12 de septiembre de 202416, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación. II. CONSIDERACIONES 11. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el contenido de la demanda y las pruebas 14 Cfr. Índice núm. 20 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 15 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 16 Cfr. Índice núm. 21 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 5 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el demandante pretende hacer valer; vi) el análisis del caso concreto; y vii) la conclusión. Competencia 12.
Vistos los artículos: i) 12517 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118, sobre la expedición de providencias; ii) 15019 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24320 ibidem, sobre apelación; y iv) 24421 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 13. Visto el artículo 24322 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos; y el artículo 24423 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se rechazó la demanda; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 30 de agosto de 202424; y iii) la demandante interpuso el recurso de apelación el 4 de septiembre de 202425. 14.
La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.º del artículo 24326 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 15.
Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 2.° del artículo 169 de 17 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 18 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 19 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 20 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 21 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 22 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 23 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 24 Cfr. Índice núm. 18 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 25 Cfr. Índice núm. 20 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 26 Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 6 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1437, por no haberse corregido los defectos indicados en el auto inadmisorio de la demanda y, en ese sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 16.
Vistos: i) el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; y ii) el artículo 170 ibidem, sobre la inadmisión de la demanda. 17. De conformidad con las normas citadas, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto, y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el contenido de la demanda y las pruebas que el demandante pretende hacer valer 18. Visto el artículo 71 de la Ley 388, sobre proceso contencioso administrativo, en especial, el numeral 2.°, “[…] El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: […] 2.
Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. […]”. 19.
Visto el artículo 162 de la Ley 1437, sobre el contenido de la demanda, en especial, el numeral 5.°, “[…] Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. […]”. 20.
Esta Sección ha considerado sobre las pruebas que el demandante pretende hacer valer, en etapa de admisibilidad, lo siguiente: 7 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La circunstancia advertida en el auto de inadmisión, esto es, la falta de presentación de una prueba que tendría que encontrarse en poder de la demandante, fue debidamente corregida por la parte actora cuando, dentro del término de subsanación, informó al Tribunal que en realidad no poseía tal documentación. Conviene precisar además que al a quo no le asistió la razón al exponer como fundamento del rechazo, con sustento en artículo 173 del CGP, que la parte actora no había allegado con la demanda la petición previamente […] encaminada a que se ordenara a la accionada aportarlas. […].
La Sala advierte que tales exigencias no constituyen requisitos para la admisión de la demanda, sino para el decreto de las pruebas pedidas por las partes. […]”27 (Destacado fuera del texto). Análisis del caso concreto 21. En el caso sub examine, el Despacho Sustanciador de la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 24 de julio de 202428, inadmitió la demanda para que la demandante allegara: i) el certificado de matrícula inmobiliaria núm. 001-433744 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín; ii) los documentos que acrediten la idoneidad, la identificación y la experiencia del perito Miguel Ángel Vargas Rodríguez; y iii) “[…] la prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración (Art. 71 de la Ley 388 de 1997) […]”. 22.
La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de agosto de 202429: i) allegó el certificado de matrícula inmobiliaria núm. 001-433744 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín; ii) aportó los documentos que acreditan la idoneidad, la identificación y la experiencia del perito Miguel Ángel Vargas Rodríguez; y iii) informó, sobre la prueba de haber recibido los valores y documentos de deber, que “[…] la entidad demandada no ha puesto a disposición de la propietaria los valores y documentos de deber, por lo tanto solicito al despacho para que se requiera a la entidad para que certifique que estos valores fueron consignados en la entidad financiera autorizada […]”. 23.
La Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 31 de agosto de 2023, rechazó la demanda, por considerar que no se corrigió 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación 25000-23-41-000-2021-01066-01. 28 Cfr. Índice núm. 10 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 29 Cfr. Índice núm. 14 SAMAI, expediente digital en primera instancia. 8 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los términos indicados en el auto inadmisorio, debido a que no aportó la prueba referida ni acreditó haber presentado petición ante la demandada para que se la trasladara. 24.
La demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que el artículo 71 de la Ley 388 no prevé que se deba probar que los valores y documentos de deber no fueron puestos a disposición o consignados a órdenes del Tribunal, en la medida que era imposible demostrar que no los había recibido, por lo que informó al Tribunal que los documentos solicitados no le habían sido enviados. 25.
De conformidad con los marcos normativos y el criterio jurisprudencial indicado supra, la Sala considera que la demandante corrigió la demanda respecto al defecto advertido en el auto inadmisorio, relativo a la prueba de haber recibido los valores y los documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el Tribunal Administrativo, previsto en el numeral 2.° del artículo 71 de la Ley 388, debido a que informó ante el Tribunal que no poseía dicha documentación, porque la demandada no se la había entregado. 26.
Lo anterior, en concordancia con lo previsto en el numeral 5° del artículo 162 de la Ley 1437, según el cual la demanda deberá contener la petición de las pruebas que se pretende hacer valer y la demandante deberá aportar con la demanda las pruebas documentales que se encuentren en su poder. 27. Asimismo, la Sala advierte que tampoco se configuró la causal de rechazo, con fundamento en que la demandante no presentó petición ante la demandada para que le trasladara la prueba solicitada en el auto inadmisorio, según lo previsto en el numeral 10 del artículo 78 de la Ley 1564, por cuanto tal exigencia no constituye requisito para la admisión de la demanda, máxime si se tiene en cuenta que la demandante puso de presente que no tenía los valores y documentos solicitados. 28.
En ese orden, la Sala considera que no hay lugar a confirmar la configuración de la causal de rechazo prevista en el numeral 2. ° del artículo 169 de la Ley 1437. 9 Número único de radicación: 05001233300020240021801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 29.
Por lo expuesto anteriormente, la Sala revocará el auto objeto del recurso de apelación, mediante el cual rechazó la demanda y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 28 de agosto de 2024 proferido por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se rechazó la demanda, y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.