Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2022-00263-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Contraloría General de la República y Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente Asunto: entidad competente para resolver una petición presentada por un particular.
Objeto del derecho fundamental de petición: Veedurías ciudadanas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 5 de octubre de 2022, el señor Diego Andrés Peñuela Pardo, mediante correo electrónico, solicitó a la Contraloría General de la República la siguiente información, «referente a temas específicos propios de las funciones de la contraloría [sic] […]»: ¿Cuáles son las acciones que realizan para responder al objeto de veeduría en procesos de contratación? Cuales [sic] son las máximas sanciones a las cuales puede estar sujeto un contrato de obras públicas que incurra en irregularidades.
Sobre las políticas de veeduría, ¿Cada cuanto [sic] se actualizan o replantean? Qué mecanismos tienen para realizar una veeduría que garantice la participación ciudadana. Plan de gestión económica destinado a obras públicas Agenda de la contraloría general de la república [sic]. 2. El 19 de octubre de 2022, mediante la comunicación núm. 2022EE0183087, el director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República remitió, por competencia, la petición mencionada a la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) sin señalar las razones por las cuales ese órgano de control se consideraba incompetente. 3.
Mediante escrito recibido en la Sala de Consulta y Servicio Civil el 28 de octubre de 2022, el secretario general de la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, declaró su falta de competencia para resolver la petición y solicitó resolver el conflicto de competencias administrativas surgido entre esas dos entidades.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, el 3 de noviembre de 2022, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según informe secretarial del 9 de noviembre de 2022, se cumplió el trámite previsto en el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado a la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente; a la Contraloría General de la República, y al señor Diego Andrés Peñuela Pardo.
Obra también informe secretarial del 18 de noviembre de 2022, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados que, mediante el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden cumplirse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.
Aparece también un informe secretarial del 18 de noviembre de 2022, en el que se certifica que la Contraloría General de la República y Colombia Compra Eficiente presentaron alegatos o consideraciones. El particular interesado guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. La Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente En primer lugar, el secretario general (e) de esta entidad manifiesta que la comunicación de la Contraloría General de la República, por medio de la cual le remitió por competencia, la petición del señor Peñuela, no contiene las razones por las que dicho órgano se considera incompetente.
También, señala que los numerales 5.° y 8.° de los artículos 3° y 11 del Decreto Ley 4170 de 2011 establecen que la Agencia es competente para resolver peticiones relacionadas con la materia de compras, adquisición de bienes y servicios por parte de las entidades públicas y contratación pública. En esa medida, de acuerdo con el objeto y los fines de la entidad, la Agencia solo es competente para resolver peticiones sobre estas materias, pues pronunciarse sobre asuntos ajenos sería extralimitarse en el ejercicio de sus funciones.
En virtud de lo anterior, manifiesta que las normas de responsabilidad fiscal que hacen referencia a la contratación estatal no necesariamente son disposiciones que atiendan al objetivo de esa entidad. En consecuencia, el pronunciamiento sobre la eficacia de las veedurías para promover sanciones no se circunscribe a las competencias de Colombia Compra Eficiente.
Además, indica que la interpretación de las normas fiscales corresponde hacerla a los órganos de control, especialmente, a la Contraloría General de la República, según el artículo 267 de la Constitución Política y la Ley 610 de 2000. Refuerza el argumento anterior, al señalar que una de las peticiones que del señor Peñuela Pardo hace se refiere expresamente a la agenda de la Contraloría General, tema en el que la Agencia no podría emitir respuesta alguna.
También, indica que, al analizar las dos primeras peticiones, se advierte que, si bien se relacionan con el tema contractual, el peticionario no está solicitando una interpretación de las disposiciones del sistema de compras y contratación pública, por lo que es imposible, para la Agencia, dar respuesta a estos interrogantes. Adicionalmente, manifiesta que la Ley 850 de 2003 reglamenta el tema de las veedurías ciudadanas, y que las disposiciones de esta norma incluyen a la Contraloría General de la República, en la red institucional de apoyo a este mecanismo de participación ciudadana, lo que constituye una razón más para indicar que la competencia para resolver la petición es de ese organismo.
Por último, concluye que las peticiones formuladas se relacionan con preceptos del sistema de veedurías ciudadanas y con las prerrogativas de la Contraloría General de la República, por lo que esta última entidad es la llamada a responder la solicitud del señor Peñuela Pardo. 3.2 La Contraloría General de la República El apoderado señala que, por mandato de los artículos 267 a 274 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, es la entidad que, con las contralorías departamentales, municipales y distritales, ejercen el control fiscal.
Dicho control es una función pública especializada, que recae sobre la gestión fiscal de los servidores públicos y de los particulares que manejan o administran fondos o bienes de naturaleza pública. Asimismo, resalta que, su función fiscalizadora no implica coadministración, razón por la cual la Contraloría no puede emitir manifestaciones sobre la forma en que se deban ejecutar los recursos, fondos, bienes y valores del Estado, así como, tampoco, participar en la toma de decisiones de la Administración. En esa medida, solicita lo siguiente: […] «Se resuelva el conflicto competencias surgido, de acuerdo a las competencias regladas de la entidad […].» IV.
CONSIDERACIONES Antes de realizar las consideraciones de fondo y resolver el conflicto, la Sala indicará por qué es competente para dirimir la controversia y realizará algunas consideraciones preliminares, sobre la suspensión de términos legales y una aclaración previa sobre el alcance de la decisión. 4.1. Consideraciones sobre la competencia de la Sala La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza].
En el mismo sentido, el numeral 10.° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta;
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa, y Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Sobre el cumplimiento de estos presupuestos, en el asunto de la referencia, se observa: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta. Sobre este requisito, es pertinente mencionar que el asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreto, porque se trata de resolver de fondo las solicitudes presentadas por el señor Diego Andrés Peñuela Pardo, en ejercicio del derecho fundamental de petición. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa en particular La Contraloría General de la República y la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) rechazaron la competencia para resolver la petición presentada por el señor Diego Andrés Peñuela Pardo. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El presente conflicto de competencias se ha configurado efectivamente entre dos autoridades del orden nacional: la Contraloría General de la República y la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente.
Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencia administrativa, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 de dicho código implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.4.
Síntesis de la decisión y problema jurídico El señor Peñuela Pardo presentó una solicitud de información y consulta relacionada, a su juicio, con temas específicos propios de las funciones de la Contraloría General de la República. En dicha petición, formuló seis preguntas, de las cuales tres se refieren explícitamente a las veedurías ciudadanas; una alude a las sanciones que pueden ser aplicables por las irregularidades en que se incurra en los contratos de obras públicas; otra se relaciona con «el plan de gestión económica destinado a obras públicas», y la última, a la agenda de la Contraloría. No obstante, dicho órgano consideró, en las alegaciones presentadas a la Sala, que no era de su competencia responder esta solicitud, pues involucraba temas contractuales, por lo que la remitió a la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, entidad que también se declaró incompetente, y solicitó que se resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas.
Le corresponde a la Sala definir la autoridad o las autoridades competentes para resolver de fondo la petición presentada por el señor Diego Andrés Peñuela Pardo. Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) la finalidad y el objeto del derecho fundamental de petición: reiteración; ii) naturaleza jurídica, objeto y funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente; iii) la Contraloría General de la República: estructura y funciones, en particular, la función de vigilancia y control de la gestión fiscal; iv) el mecanismo de veedurías ciudadanas para el control social a la gestión pública, y v) el caso concreto. 5.
Consideraciones de fondo 5.1. Finalidad y objeto del derecho fundamental de petición. Trámite que debe seguirse cuando una autoridad se declara incompetente. Forma de iniciar y terminar una actuación administrativa. Reiteración Como lo ha señalado la Sala, el derecho de petición es un derecho fundamental de aplicación inmediata, tal como lo concibe y regula el artículo 23 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 85 ibidem.
Este derecho consiste en la facultad que toda persona tiene para presentar peticiones a las autoridades y obtener pronta y adecuada respuesta. Sus titulares son todas las personas (naturales o jurídicas, mayores o menores de edad, nacionales o extrajeras), y sus destinatarios son todas las autoridades públicas, aunque también pueden serlo algunas organizaciones privadas, para garantizar los derechos fundamentales.
El derecho constitucional de petición ha sido desarrollado en diferentes disposiciones, a lo largo del tiempo. Antes de expedirse la Constitución Política de 1991, estaba previsto en los artículos 5° a 26 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). Luego, fue regulado en el título II de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y, finalmente, el derecho de petición fue normado en la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, por la cual, se sustituyó el título II de la parte primera del CPACA, en cumplimiento de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-818 del 1 de noviembre de 2011.
En relación con el objeto y las modalidades en las que puede ejercerse el derecho de petición, el artículo 13 del CPACA, subrogado por el artículo 1° de la Ley 1755, dispone: Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. […] [Se resalta].
En esa medida, el derecho de petición fue concebido como un instrumento expedito y eficaz, para que las personas puedan acudir, verbalmente o por escrito, ante la Administración o los particulares, según el caso, para solicitar el reconocimiento de un derecho; la resolución de una situación jurídica; la prestación de un servicio; el suministro de información; la consulta, examen u obtención de copias de documentos públicos; la formulación de consultas; la presentación de quejas, denuncias o reclamos, y la interposición de recursos, entre otros fines.
De acuerdo con lo anterior, la autoridad o el particular competente tienen la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la petición, aun cuando esta no resulte positiva o favorable al destinatario. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado: La Corte sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. […]. [Subrayas del original]. Sobre la forma como deben presentarse las peticiones, la Ley 1437 de 2011, tal como fue modificada por la Ley 1755 de 2015, permiten, clara y expresamente, que se presenten en forma verbal o escrita y, en este último caso, tanto en soporte o formato tradicional (papel) como en mensajes de datos.
A este respecto, el artículo 15 del CPACA dispone, en lo pertinente: Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código. […] Parágrafo 1º.
En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos. […]. [Se destaca]. Ahora bien, con respecto al plazo que tienen las autoridades para dar respuesta a las solicitudes formuladas en virtud del derecho de petición, vale la pena recordar que la ley no establece un término único, sino plazos diferenciales, en atención al objeto de la petición. Así, el artículo 14 del CPACA, tal como fue sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, preceptúa: Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Por otra parte, debe recordarse que, según el artículo 21 del CPACA (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, deberá informar de inmediato al interesado (si actuó verbalmente), o dentro de los cinco días siguientes, si obró por escrito. Asimismo, dentro del referido término, debe remitir la petición al que considere competente, enviando copia del oficio remisorio al peticionario.
Esta disposición armoniza y se complementa con lo dispuesto por el artículo 39 del mismo código, conforme al cual, si la autoridad a la que se remite la petición también se declara incompetente, deberá enviar inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, o al respectivo tribunal administrativo, según el caso, para dirimir el conflicto de competencias administrativas.
Igualmente, vale la pena mencionar que el artículo 4° del CPACA establece que las actuaciones administrativas pueden iniciarse por quienes ejercen el derecho de petición, ya sea en interés general o particular; por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, o por las autoridades, de oficio. Como lo ha señalado la doctrina, cualquiera que sea la forma en que se inicie una actuación o procedimiento administrativo, esta debe concluir con la expedición de un acto administrativo definitivo, que responda de fondo la petición, defina el cumplimiento de la obligación o el deber legal, imponga una sanción, o termine, de otra forma, la actuación que se haya iniciado de oficio. 5.2.
Naturaleza jurídica, objeto y funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente Según el Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia es una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, adscrita al Departamento Nacional de Planeación (artículo 1).
Se trata, por lo tanto, de una entidad descentralizada por servicios. Su objetivo consiste en desarrollar e impulsar políticas y herramientas orientadas a la organización y articulación de los procesos de compras y contratación pública, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado (artículo 2).
Entre sus funciones se encuentran proponer las políticas, planes, programas y normas en materia de compras y contratación pública, para lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. También, desarrolla, implementa y difunde dichas políticas y herramientas, y realiza estudios, diagnósticos y estadísticas en estas materias.
Además, brinda apoyo al Gobierno nacional en materia de negociación internacional; desarrolla y administra el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP); diseña, organiza y celebra los acuerdos marco de precios, y desarrolla mecanismos de apoyo a los oferentes, que les permiten una mayor y mejor participación en los procesos de compras y contratación pública de las entidades estatales.
Asimismo, absuelve consultas sobre la aplicación de normas de carácter general, y expide circulares externas en materia de compras y contratación pública (artículo 3). De las normas citadas, se concluye que esta entidad técnica y especializada es el ente rector de la contratación pública. Además, es la entidad que desarrolla e impulsa políticas y herramientas orientadas a la organización y articulación de la contratación estatal, para la optimización de los recursos del Estado. 5.3.
La Contraloría General de la República: su función de vigilancia y control de la gestión fiscal. Estructura y funciones Como lo ha señalado la Sala, la Constitución Política de 1991, al establecer la estructura del Estado, indicó, en el artículo 113, que, además de los órganos que integran las tres ramas del poder público, «existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado».
En el artículo 117, mencionó a la Contraloría General de la República como uno de los órganos de control, y, en el artículo 119, señaló su misión principal: «la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración». El título X de la Carta se refiere a los organismos de control, y el capítulo I de este, integrado por los artículos 267 a 274, a la Contraloría General.
Ahora bien, el Acto Legislativo 4 del 18 de septiembre de 2019, «[p]or medio del cual se reforma el régimen de control fiscal», introdujo varias modificaciones importantes a las disposiciones originales de la Constitución, en esta materia. El artículo 1.º del acto legislativo modificó el artículo 267 de la Carta, en los siguientes términos: Artículo 267.
La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.
La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. […] [Subraya la Sala]. Como se aprecia, la norma citada establece las funciones de vigilancia y control de la gestión fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, con mayor amplitud y contundencia, cuando dispone que estas funciones públicas recaen sobre la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, «en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos».
Adiciona que el control fiscal ya no se ejercerá solamente en forma posterior y selectiva, sino que, además, podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. Esta nueva clase de control fiscal tiene carácter excepcional, no implica coadministración y se debe realizar en tiempo real, por medio del seguimiento permanente de los ciclos, el uso, la ejecución, la contratación y el impacto de los recursos públicos, mediante la utilización de tecnologías de la información, la participación del control social, y de forma articulada con el control interno de las entidades públicas.
Ahora bien, el artículo 35 del Decreto Ley 267 de 2000 señala, como funciones del contralor general de la República, las siguientes: 1. Fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, del control fiscal del Estado y de las demás funciones asignadas a la Contraloría General de la República de conformidad con la Constitución y la ley. 2.
Adoptar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Contraloría General de la República, en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuestal otorgada por la Constitución y la ley. 3. Fijar las políticas, planes y programas para el desarrollo, ejecución y control del sistema presupuestal de la Contraloría General de la República. 4.
Dirigir como autoridad superior las labores administrativas y de vigilancia fiscal de las diferentes dependencias de la Contraloría General de la República, de acuerdo con la ley. […] Por su parte, el Decreto 2037 de 2019 modificó y desarrolló la estructura de la Contraloría General de la República. Este decreto fue, a su vez, modificado por el Decreto 405 de 2020.
El artículo 4° de este último menciona, dentro de las contralorías delegadas generales, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, que está conformada por las siguientes direcciones: i) Dirección de Atención Ciudadana; ii) Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo, y iii) Dirección de Seguimiento Regional.
Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2037 de 2019 modificó el artículo 55 del Decreto Ley 267 de 2000, en relación con las funciones de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, en los siguientes términos: Artículo 55. Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Son funciones de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana: 1.
Formular y adoptar las políticas, directrices, planes, programas y proyectos institucionales para promover, dinamizar y fortalecer el ejercicio del control social a la gestión fiscal e identificar los mecanismos institucionales, metodológicos y técnicos para el desarrollo, promoción, innovación e integración del Sistema de Control Fiscal Participativo de la Contraloría General de la República. 2.
Formular y adoptar las políticas, directrices, planes, programas y proyectos para fortalecer la participación ciudadana en las regiones en articulación con las Gerencias Departamentales Colegiadas de la Contraloría General de la República. 3. Adelantar, en coordinación con la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata y demás dependencias competentes, las acciones para el adecuado intercambio de datos e información que permita el fortalecimiento de las estrategias de participación ciudadana en la vigilancia y control fiscal. 4.
Establecer los criterios y lineamientos institucionales de la Entidad para la recepción, sistematización, análisis y evaluación de las denuncias ciudadanas sobre presuntos manejos inadecuados de los recursos del Estado por parte de los sujetos de control. 5. Dirigir y organizar el seguimiento a la atención institucional de las denuncias ciudadanas sobre presuntos manejos inadecuados de los recursos del Estado por parte de los sujetos de control e informar y difundir sus resultados, en coordinación con la Oficina de Comunicaciones y Publicaciones de la Entidad. 6.
Orientar y determinar con las dependencias competentes de la Contraloría General de la República, las acciones de especial seguimiento necesarias para la protección de los recursos públicos, con ocasión de las denuncias y demás mecanismos de alerta y reporte de irregularidades por parte de la ciudadanía. 7. Dirigir el apoyo al desarrollo de las veedurías ciudadanas o cualquier otra modalidad de control social que constituya o integre la ciudadanía, para que contribuyan al eficaz ejercicio de la vigilancia fiscal participativa. 8.
Organizar, en coordinación con la Oficina de Comunicaciones y Publicaciones, el monitoreo de medios y redes de comunicación, para la generación de estrategias y acciones de participación ciudadana relacionadas con problemáticas o circunstancias que sugieran el uso inadecuado de los recursos públicos. 9. Formular y adoptar las políticas, planes, programas y proyectos para adelantar las acciones de auditoría a los sujetos de control respecto al cumplimiento de sus obligaciones de planeación, promoción y garantía de participación ciudadana. 10.
Dirigir las acciones de especial seguimiento o actuaciones de vigilancia y control fiscal, con el apoyo de las demás contralorías delegadas, a los recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a las emergencias y a los desastres. 11. Formular y adoptar las políticas al interior de la Contraloría General de la República, planes, programas y proyectos para fortalecer el sistema de atención al ciudadano de la Entidad para la evaluación de satisfacción de los ciudadanos y usuarios frente a los servicios que presta. 12.
Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Contralor General de la República y que correspondan a la naturaleza de la dependencia”. [Subrayas de la Sala]. De la norma transcrita se advierte que a la Contraloría General de la República, por conducto de su Delegada para la Participación Ciudadana, le fueron asignadas varias funciones relacionadas con las veedurías ciudadanas y, en general, con los mecanismos de participación ciudadana para el control social de los recursos públicos, establecidos en la Constitución y en la ley.
Entre tales funciones resaltamos las siguientes: formular y adoptar políticas, directrices, planes, programas y proyectos institucionales para promover, dinamizar y fortalecer el ejercicio del control social a la gestión fiscal; formular y adoptar políticas, directrices, planes, programas y proyectos para fortalecer la participación ciudadana en las regiones; adelantar, junto con otras dependencias de la entidad, acciones para el adecuado intercambio de información, que permita el fortalecimiento de las estrategias de participación ciudadana en la vigilancia y control fiscal, y dirigir el apoyo al desarrollo de las veedurías ciudadanas o cualquier otra modalidad de control social que constituya o integre la ciudadanía, para que contribuyan al eficaz ejercicio de la vigilancia fiscal participativa.
En igual sentido, el artículo 12 del Decreto 2037 de 2019 asignó las siguientes funciones a la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo, que forma parte de la Delegada para la Participación Ciudadana: Artículo 12. Modificar el artículo 57 del Decreto Ley 267 de 2000, el cual quedará así: “Artículo 57. Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo.
Son funciones de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo: 1. Dirigir e implementar, en coordinación con las dependencias competentes de la Contraloría General de la República, las acciones de especial seguimiento necesarias para la protección de los recursos públicos, con ocasión de las denuncias y demás estrategias de participación ciudadana. 2.
Proponer, diseñar, ejecutar y evaluar la política interna de la Contraloría General de la República de promoción y desarrollo del control ciudadano a la gestión fiscal. 3. Dirigir la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos de la Entidad relativos al Sistema de Control Fiscal Participativo e intervenir en su formulación. 4.
Proponer las estrategias, metodologías y demás instrumentos para la promoción y desarrollo del control ciudadano a la gestión fiscal, y evaluar y difundir sus resultados. 5. Definir los lineamientos para el desarrollo e implementación de tecnologías de la información y las comunicaciones que permitan un adecuado y eficaz control ciudadano a la gestión fiscal. 6.
Impartir directrices a las dependencias de la Contraloría General de la República sobre la vinculación de la ciudadanía y de las organizaciones de ciudadanos en la identificación de problemáticas y riesgos al patrimonio público, en el marco de la ejecución de los programas institucionales de participación ciudadana y control fiscal participativo. 7.
Promover y dirigir espacios de deliberación pública, denuncia ciudadana y capacitación para el desarrollo del control fiscal participativo, y coordinar la difusión de sus logros. 8. Diseñar y aplicar estrategias, en coordinación con las distintas dependencias de la Contraloría General de la República, para la adquisición, el uso, la difusión, el aprovechamiento, la evaluación, la medición y las demás actividades relacionadas con la gestión del conocimiento en materia del control fiscal participativo, para hacerlo accesible a sus servidores públicos. 9.
Liderar y orientar la identificación de herramientas, experiencias exitosas, lecciones aprendidas y buenas prácticas en el desarrollo e implementación de las estrategias de participación ciudadana, con observancia de estándares internacionales, para definir estrategias de innovación e integración y en la materia. 10. Identificar, en coordinación con las entidades del Estado que formulan políticas en materia de participación ciudadana, los aspectos y materias que deben priorizarse en las auditorías para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal. 11.
Gestionar recursos internacionales para la formación y la participación ciudadana en el apoyo a la vigilancia fiscal, en coordinación con las dependencias competentes en cooperación internacional. 12. Dirigir e implementar, en coordinación con las dependencias competentes de la Contraloría General de la República, las acciones de auditoría a los sujetos de control respecto al cumplimiento de sus obligaciones de planeación, promoción y garantía de participación ciudadana. 13.
Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Contralor General de la República y que correspondan a la naturaleza de la dependencia”. [Se resalta] Entre las funciones de esta dependencia, se destacan las siguientes: implementar y dirigir la protección de los recursos públicos, con ocasión de las denuncias que se realicen mediante los mecanismos de participación ciudadana, así como proponer, diseñar, ejecutar y evaluar la política interna de la Contraloría para la promoción y desarrollo del control ciudadano a la gestión fiscal.
Asimismo, debe implementar y formular el Sistema de Control Fiscal Participativo. 5.4. El mecanismo de las veedurías ciudadanas para el control social a la gestión pública En primer lugar, debe recordarse que, de acuerdo con lo dispuesto en el preámbulo y en el artículo 1 de la Constitución Política, una de las características distintivas del Estado colombiano es la de ser una democracia participativa.
Una de las formas en que se manifiesta la participación ciudadana es el control social al poder público, y uno de los mecanismos con los cuales se ejerce dicho control consiste en la vigilancia o fiscalización sobre el uso y la destinación de los recursos públicos. En Colombia, existen diferentes mecanismos para ejercer el control social a la gestión pública.
Este control le corresponde ejercerlo a los ciudadanos, individualmente considerados, así como mediante las organizaciones que estos conformen. Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 489 de 1998 establece que todas las entidades y organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de la democracia participativa y la democratización de la gestión pública.
Para cumplir con este objetivo, pueden realizar las acciones necesarias para involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública. Entre las acciones que pueden realizar las entidades, se encuentra la de apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
En esa línea, el artículo 34 de la citada Ley 489 también dispone que el ejercicio del control social de la Administración se realizará mediante la creación de veedurías ciudadanas, y establece que la Administración estará obligada a brindar el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 103 y 270 de la Constitución, la Ley 134 de 1994, mediante la cual se reglamentaron los mecanismos de participación ciudadana, señaló, en el artículo 100:
ARTÍCULO 100. DE LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS. Las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política. [Subrayas fuera de texto].
Ahora bien, la Ley (estatutaria) 850 de 2003 reguló la forma de ejercer, de manera organizada y plural, el control social sobre la gestión pública, por medio de las veedurías ciudadanas. El artículo 1.º de esta normativa define este mecanismo, en los siguientes términos: Artículo 1º Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley. Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la vigilancia correspondiente. […]. [Subrayas de la Sala].
Respecto de este instrumento de participación, la Sala ha indicado lo siguiente: La ley 850 define claramente que el objeto de las veedurías es la vigilancia de la gestión pública. En efecto, su constitución está dirigida exclusivamente a ejercer vigilancia sobre las autoridades encargadas de la ejecución de un programa, proyecto o contrato o de un servicio público en cualquier nivel territorial en los que en forma total o parcial se empleen recursos públicos.
Conceptualmente no puede darse un interés más común, que el de participar en la vigilancia de todo aquello que involucre los anhelos de la comunidad. En la exposición de motivos el legislador fue muy categórico en afirmar que esta nueva forma de control social permitiría combatir la corrupción, flagelo que necesariamente interesa a toda la población. Sobre el mismo tema, la Corte Constitucional ha señalado: Ello no es otra cosa que la concreción del mandato señalado en los artículos 103 y 270 de la Carta, en la medida en que permite la creación de organizaciones de naturaleza privada, pero encargadas de velar por la transparencia en la gestión pública, particularmente en la correcta utilización de los recursos públicos y por la debida prestación de los servicios públicos.
La Corte advierte que las veedurías ciudadanas se inspiran en dos grandes principios: de un lado el principio democrático, que según fue indicado y como también se explicará más adelante, irradia transversalmente todo el ordenamiento constitucional, incluidos obviamente los mecanismos de participación ciudadana. Por otro lado, esas organizaciones responden al principio de autonomía, no sólo en virtud de su origen privado, sino como condición para el ejercicio libre de la vigilancia ciudadana sobre la gestión pública. [Se resalta].
En esa línea, las veedurías ciudadanas son un mecanismo de la democracia participativa, mediante el cual los ciudadanos, debidamente organizados, ejercen, de manera autónoma e independiente al Estado (pero en coordinación con este), la vigilancia de la gestión pública, según los principios que la gobiernan, y con sujeción al interés general.
Dicha vigilancia se dirige a la correcta aplicación de los recursos públicos; a la forma como estos se asignan, conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas y proyectos debidamente aprobados; a la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas; a la contratación pública, y a la diligencia con la que las diversas autoridades cumplan los objetivos del Estado.
La vigilancia a cargo de las veedurías puede realizarse de forma preventiva y posterior, y tales organizaciones pueden hacer recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan un programa, proyecto o contrato, así como ante los organismos de control del Estado, para mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos (artículo 4).
También, se puede ejercer sobre entidades de cualquier nivel o sector de la Administración, y sobre particulares y organizaciones no gubernamentales que cumplan funciones públicas. El ejercicio de este control se realiza sin perjuicio de otras formas de vigilancia y control de la sociedad civil y de la comunidad, consagradas en las disposiciones legales vigentes, y en coordinación con los organismos de control (artículo 5), como lo dispone el artículo 167 de la Ley 136 de 1994.
Esta última norma señala:
ARTICULO 167. PARTICIPACION COMUNITARIA EN LOS ORGANISMOS DE CONTROL: Los organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de participación comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté orientada a buscar beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda de beneficio social [se resalta].
Como se observa, los organismos de control fiscal, es decir, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, deben vigilar el correcto uso de los recursos públicos, con el apoyo de los mecanismos de participación ciudadana, que incluyen las veedurías ciudadanas. En esa medida, los órganos de control deben vincular a la comunidad, para garantizar la vigilancia de la gestión fiscal y la buena y correcta destinación de los recursos públicos.
Las funciones que le fija esta ley a dichas autoridades son claras y detalladas, y están enmarcadas en la vigilancia de la gestión pública (artículo 15 de la Ley 850 de 2003). Ahora bien, entre los derechos que tienen las veedurías ciudadanas, se encuentran el de conocer las políticas, proyectos, programas, contratos, recursos presupuestales, metas físicas y financieras, procedimientos técnicos y administrativos y cronogramas de ejecución previstos, desde el momento de su iniciación, y solicitar a la entidad pública o privada a cargo del programa, contrato o proyecto la adopción de los mecanismos correctivos y sancionatorios del caso, cuando, en su ejecución, no se cumpla con las especificaciones correspondientes, o se causen graves perjuicios a la comunidad.
También, pueden obtener de los supervisores, interventores, contratistas y entidades contratantes la información que permita conocer los criterios que sustentan la toma de decisiones relativas a la gestión fiscal y administrativa (artículo 17 de la Ley 850 de 2003). Es importante mencionar que esta disposición señala que la información solicitada por las veedurías es de obligatoria respuesta.
De otra parte, en el capítulo I del título V de la Ley (estatuaria) 1757 de 2015 se establecieron disposiciones sobre el control social a lo público. En estas normas, se indica que el control social es «el derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados» (artículo 60).
Las disposiciones de esta ley también señalan que este tipo de control se dirige al seguimiento y evaluación de las políticas y a la gestión desarrollada por las autoridades y los particulares que ejerzan funciones públicas. Asimismo, establecen que los sujetos que pueden ejercerlo son los ciudadanos, de manera individual o por intermedio de organizaciones constituidas para este fin (artículo 61).
Además, establece que dicho control se puede realizar por medio de diferentes modalidades, entre las cuales se encuentran las veedurías ciudadanas, en los términos de las leyes que las regulan, y mediante el ejercicio de los derechos constitucionales dirigidos a controlar la gestión pública y sus resultados (artículo 63). 5.5. Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática del marco jurídico de referencia permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones: La Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) como entidad técnica especializada, es el ente rector de la contratación estatal, y tiene, entre otras funciones, el deber de aplicar las normas que regulan las compras y los procesos de contratación pública.
Las funciones asignadas por el Decreto 4170 de 2011, que creó y determinó la estructura y objetivos de Colombia Compra Eficiente, no están relacionadas directamente con los mecanismos de control social a la gestión pública, ni con la vinculación de la comunidad para el logro de este mandato. Según el artículo 267 de la Constitución Política, la vigilancia y control fiscal son una función pública que ejerce, principalmente, la Contraloría General de la República (en coordinación con las contralorías territoriales).
Esta función incluye el control preventivo y concomitante, que debe realizarse en tiempo real, con la participación activa del control social. El control social, como manifestación de la democracia participativa, incluye la vigilancia sobre la gestión de los recursos públicos, que ejerzan las veedurías ciudadanas, de forma preventiva y posterior, conforme a lo dispuesto en las Leyes estatutarias 850 de 2003 y 1757 de 2015.
Según la Ley 136 de 1994, que modernizó y organizó el funcionamiento de los municipios, los organismos de control fiscal, es decir, la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, deben vigilar el correcto uso de los recursos públicos, con el apoyo de los mecanismos de participación ciudadana, entre los que se encuentran las veedurías ciudadanas.
Conforme al artículo 267 de la Carta Política, una de las formas en que la Contraloría General de la República puede ejercer su función de vigilancia y control sobre la gestión fiscal es mediante el denominado control preventivo y concomitante, el cual debe realizarse «con la participación activa del control social», por mandato de la misma norma.
En la estructura de la Contraloría General de la República existe una delegatura para la Participación Ciudadana, que tiene, como propósito principal, fomentar el desarrollo de los mecanismos de control social, apoyarlos en el cumplimiento de sus tareas, y coordinar el ejercicio de la vigilancia a la gestión fiscal, con las tareas de fiscalización y control social que realizan las veedurías ciudadanas, otros grupos organizados de la sociedad civil y los ciudadanos, en general.
De todo lo anterior, se colige que, desde el punto de vista constitucional y legal, existe una cercana, clara e indiscutible relación entre los objetivos y las funciones de la Contraloría General de la República, y los fines y actividades que involucran los mecanismos de control social de la gestión fiscal y administrativa del Estado, en particular, con las veedurías ciudadanas. 6.
El caso concreto Con base en los antecedentes del caso, en los documentos que forman parte del expediente y en la normativa citada, la Sala declarará competente a la Contraloría General de la República, para conocer y resolver de fondo las peticiones presentadas por el señor Diego Andrés Peñuela Pardo. Como se mencionó en los antecedentes, el señor Peñuela, mediante correo electrónico del 5 de octubre de 2022, presentó seis solicitudes a la Contraloría General de la República, con base en lo dispuesto en la Ley 1712 de 2014.
Frente a esta petición, la Contraloría, en las consideraciones presentadas ante la Sala, señaló que su función es la de ejercer el control fiscal sobre las entidades públicas, y no emitir manifestaciones sobre la forma en que se estén ejecutando o se ejecutarán los recursos públicos, ni tomar decisiones en el manejo de estos. Además, señaló que la comunicación del solicitante se refiere principalmente a temas contractuales.
En esa medida, consideró que la competencia le correspondía a la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. Por su parte, la Agencia indicó que las peticiones formuladas se relacionan principalmente con preceptos del sistema de veedurías ciudadanas y con las funciones de la Contraloría General de la República, en este campo, por lo que dicho órgano es el llamado a responder la solicitud del señor Peñuela Pardo.
Para establecer cuál de las autoridades en conflicto tiene la competencia para dar respuesta de fondo a las solicitudes del peticionario, es necesario analizar, de forma integral, la comunicación presentada por este, pero también desglosar cada una de las preguntas o solicitudes incluidas. En primer lugar, debe resaltarse que el solicitante manifestó expresamente, en el párrafo inicial de su escrito, que su propósito era el de pedir determinada información «referente a temas específicos propios de las funciones de la contraloría [sic] […]».
Significa lo anterior que, para el peticionario, la información que solicitaba estaba relacionada con la Contraloría General de la República, y circunscribió el alcance de su petición a las funciones que, en su concepto, ejerce ese órgano de control. Para la Sala, este aspecto ha debido ser tenido en cuenta, en primer lugar, por la Contraloría, pues le hubiera permitido -como era su deber- dar respuesta oportuna a las preguntas y solicitudes del peticionario.
En segundo lugar, tampoco debió pasar por alto la Contraloría que el peticionario se identificó como estudiante de la Universidad Nacional de Colombia, en el postgrado de Ingeniería de Control. Esto le hubiese permitido interpretar -o inferir- que el interés principal del solicitante tenía que ver con las funciones de la Contraloría General de la República, en relación con los mecanismos de control social a la gestión pública y, en particular, con las veedurías ciudadanas.
Dicho lo anterior, no puede desconocer la Sala que varias de las preguntas o solicitudes formuladas por el solicitante pueden resultar ambiguas, confusas o demasiado genéricas, lo que dificulta su cabal comprensión. Al respecto, debe recordarse que las autoridades pueden solicitar las aclaraciones o precisiones que se requieran, como se explica más adelante.
Ahora bien, la preguntas que el señor Peñuela Pardo formuló, respecto al tema de las veedurías ciudadanas, son las siguientes: a) «¿Cuáles son las acciones que realizan [la Contraloría] para responder al objeto de veeduría en procesos de contratación?; b) Sobre las políticas de veeduría, ¿Cada cuanto [sic] se actualizan o replantean?, y c) Qué mecanismos tienen para realizar una veeduría que garantice la participación ciudadana».
En relación con estas peticiones, la Sala advierte que se trata de solicitudes de información (artículo 14, numeral 1.° del CPACA), que se relacionan directa e indiscutiblemente con el ejercicio de las funciones de la Contraloría General de la República, según las normas constitucionales y legales antes citadas. En particular, dentro de la estructura orgánica y funcional de este órgano de control, la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana es la dependencia que formula y adopta las políticas relacionadas con el tema de las veedurías, además, de garantizar y promover las herramientas para que estos mecanismos hagan parte del proceso de vigilancia a la gestión de las entidades públicas y a la ejecución de los recursos estatales.
En consecuencia, la Contraloría General de la República es la competente para dar respuesta de fondo a tales solicitudes. Además, el señor Peñuela formuló la siguiente petición, atinente a las sanciones que pueden recaer sobre un contrato de obras públicas: d) «Cuales [sic] son las máximas sanciones a las cuales puede estar sujeto un contrato de obras públicas que incurra en irregularidades» La Sala considera que esta pregunta no contiene una solicitud de información o documentos, sino una consulta de carácter general (artículo 14, numeral 2.°, y artículo 28 del CPACA) sobre la contratación pública.
En efecto, cabe recordar que las «irregularidades» en las que puede incurrirse en un contrato estatal de obra pública son múltiples y de diversa índole; pueden presentarse en la fase de planeación, en el proceso de selección (etapa precontractual), en la celebración del contrato, durante su ejecución, al momento de su terminación o en la fase liquidación, y están sancionadas por la ley de diversas formas y en distintos campos (en el campo civil, administrativo, penal, disciplinario y fiscal).
La Contraloría tiene el deber de responder esta solicitud al señor Peñuela Pardo. La Sala recuerda que, es un deber constitucional y legal de las autoridades tramitar y absolver las peticiones ciudadanas. Esta consideración tiene mayor fuerza en este asunto, por tratarse de una consulta que no está destinada a impulsar el ejercicio de determinada función en una situación particular y concreta.
En consecuencia, la entidad en comento no podía excusar la falta de respuesta en las obligaciones que a otra entidad le asisten, al contrario, ello podría ser parte de la contestación. Finalmente, el señor Peñuela requirió información de la Contraloría General de la República sobre los siguientes aspectos: e) «Plan de gestión económica destinado a obras públicas» y f) «Agenda de la contraloría general de la república [sic]».
Respecto de esta última información, es claro que, independientemente del alcance que el peticionario haya querido darle a la expresión «Agenda», la única entidad que puede suministrarla es la Contraloría General de la República, pues el interesado se refirió expresamente a la agenda de dicho organismo y no a otra entidad pública. Por esta razón, resulta incomprensible, para la Sala, que la Contraloría se haya declarado incompetente para dar respuesta a todas las solicitudes del peticionario, incluyendo esta, que se refiere expresamente a dicho órgano de control.
La Sala debe recordar que este tipo de actuaciones resultan violatorias del derecho fundamental de petición, pues desconocen su núcleo esencial, tal como ha sido definido por la jurisprudencia constitucional y administrativa, debido a que se deja de responder de fondo y de manera oportuna una solicitud presentada en ejercicio de un derecho constitucional para obtener información. También reitera la Sala que es deber de todos los servidores públicos respetar y proteger el derecho de petición y los demás derechos fundamentales de las personas, en el máximo grado posible.
Con respecto a la información solicitada por el peticionario sobre el «Plan de gestión económica destinado a obras públicas», si bien la petición resulta ambigua e imprecisa, la Sala, tomando en consideración el contexto de la comunicación enviada por el señor Peñuela, entiende que se refiere a los recursos presupuestales que la Contraloría General de la República haya dispuesto para realizar la vigilancia y el control fiscal sobre las obras públicas.
En todo caso, no sobra mencionar lo dispuesto en el primer inciso del artículo 19 de la Ley 1437 de 2011, tal como fue subrogado por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015: Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda petición debe ser respetuosa so pena de rechazo. Solo cuando no se comprenda la finalidad u objeto de la petición esta se devolverá al interesado para que la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes.
En caso de no corregirse o aclararse, se archivará la petición. En ningún caso se devolverán peticiones que se consideren inadecuadas o incompletas. […] [Subraya la Sala]. De acuerdo con esta norma, es claro que las entidades públicas pueden devolver a los peticionarios aquellas solicitudes cuya finalidad u objeto no se comprenda razonablemente, para que estos las corrijan o aclaren, dentro de los diez días siguientes, so pena de ser archivadas.
De todas formas, precisa la Sala que, cuando una misma comunicación (sea física o electrónica) contenga varias peticiones separadas o separables, como sucede en este caso, las autoridades solo deben hacer uso de esta prerrogativa en relación con aquellas solicitudes específicas que resulten oscuras o incomprensibles, porque no pueda determinarse razonablemente su objeto o finalidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Contraloría General de la República para estudiar y resolver de fondo las peticiones presentadas por el señor Diego Andrés Peñuela Pardo, mediante correo electrónico, el 5 de octubre de 2022.
SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar al abogado Anderson Enrique Jaimes Parada, como apoderado de la Contraloría General de la República, en los términos y para los efectos del poder conferido.
TERCERO: REMITIR el expediente de la referencia a la Contraloría General de la República.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Contraloría General de la República, por medio de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana; a la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, y al señor Diego Andrés Peñuela Pardo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.