Bogotá, D.C., 13 de diciembre de 2021 Número Único: 11001 03 06 000 2021 00105 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C) y Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) Asunto: Autoridad competente para continuar un proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de un adolescente.
Artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. es competente la autoridad administrativa. Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta). La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, el conflicto negativo de la referencia se origina en los siguientes hechos: El 26 de mayo de 2021, la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá D.C.) recibió comunicación de la abuela materna del adolescente W.D.R.C., en la que expuso la presunta violencia intrafamiliar por parte del abuelo materno (archivo digital SAMAI, folios 1 a 10).
La Comisaría Once de Familia de Suba I, por medio de Auto de la misma fecha, avocó el conocimiento del caso, ordenó la verificación de los derechos del adolescente W.D.R.C. y además dispuso:
PRIMERO: APERTURAR (sic) proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD - ley 1098/06) y /o (sic) medida de protección conforme lo dispuesto en la Ley 294/96, modificada por la Ley 575 /00, (sic) a favor del NNA [W.D.R.C.] a fin de proteger, restablecer, restaurar y colocarl@ (sic) en ejercicio efectivo de sus derechos.
SEGUNDO: Verificar Garantía de Derechos dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura del presente proceso (ley 1878 de 2018)
TERCERO: Imponer como medidas de protección provisional y restablecimiento de derechos a favor de la (sic) [W.D.R.C.], las siguientes: a) AMONESTAR al señor(a) [E.C.C.], para que se abstenga de repetir la conducta que originó el presente restablecimiento de derechos. PROHIBIR al señor [E.C.C.], el tener contacto con el joven [W.D.R.C.], sin la compañía de otra persona asignada por el despacho B) Ordenar la ubicación de NNA [W.D.R.C.], en el Hogar de paso San Gabriel, asignado por Central de Cupos […]
OCTAVO: CITAR a audiencia de solicitud, decreto, practica (sic) de prueba y fallo al señor [E.C.C.], [E.G.S.] y las demás personas que acrediten un interés legítimo dentro del presente asunto para el día 4 de agosto de 2021 a las 10:00 a.m. […] A través de oficio del 26 de mayo de 2021, la Comisaría Once de Familia de Suba I presentó denuncia penal contra el abuelo, por presunta violencia intrafamiliar ejercida contra el adolescente W.D.R.C. ante la Fiscalía General de la Nación (archivo digital SAMAI, folios 15 a 17).
Obra también oficio del 26 de mayo de 2021, en el que la Comisaría Once de Familia de Suba I solicitó apoyo policivo y medida provisional de protección para el adolescente W.D.R.C. ante el Comandante de la Estación Once de Policía de Bogotá (archivo digital SAMAI, folio 23). El 27 de mayo de 2021, la señora A.A.C.G., tía de W.D.R.C., solicitó a la Comisaría Once de Familia de Suba I la custodia del adolescente, y manifestó su voluntad de brindar lo necesario a W.D.R.C. (archivo digital SAMAI, folio 33).
El 15 de junio de 2021, la Comisaría Once de Familia de Suba I realizó la modificación de la medida a favor de W.D.R.C. y dispuso:
PRIMERO: MODIFICAR LA MEDIDA DE [W.D.R.C.] de UBICACIÓN INSTITUCIONAL a UBICACIÓN EN NUCLEO (sic) FAMILIAR EXTENSO. Oficiese (sic) a Hogares CLARET con el fin que se haga la entrega del joven a su tía materna [A.A.C.G.]
SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior la (sic) [W.D.R.C.], será UBICADA (sic) EN EL MEDIO FAMILIAR de la señora [A.A.C.G.], pariente legitimado para asumir su tenencia por el artículo 61 del CC SEPTIMO: ADVERTIR que las medidas de restablecimiento impuestas exepto (sic) la que se modifica siguen vigentes OCTAVO: REMITIR las presentes diligencias a la Comisaria de Familia de Villavicencio con el fin que se de (sic) continuidad a las presentes actuaciones […] El mismo 15 de junio de 2021, la señora A.A.C.G., tía de W.D.R.C., informó a la Comisaría Once de Familia de Suba I, que el 19 de junio de 2021 se realizaría la mudanza a la ciudad de Villavicencio con las pertenencias de su sobrino, y aportó su dirección de vivienda, (archivo digital SAMAI, folios 77 a 79).
El 16 de junio de 2021, la Comisaria Once de Familia de Suba I, expidió boleta de egreso del Centro de Emergencia San Gabriel para el adolescente W.D.R.C. dado que autorizó la ubicación en medio familiar (archivo digital SAMAI, folio 91). El 17 de junio de 2021, mediante la empresa de envíos de mensajería 472, la Comisaría Once de Familia de Suba I remitió a la Comisaría de Familia de Villavicencio (Meta) «todas las diligencias adelantadas por este Despacho dentro del proceso de la referencia para los fines pertinentes.
De no corresponder a su jurisdicción favor remitir a la Comisaria correspondiente» (archivo digital SAMAI, folios 115 y117). El 30 de junio de 2021, la Comisaría Primera de Familia de Villavicencio remitió el expediente de atención del adolescente W.D.R.C. a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio por competencia territorial, «para el trámite pertinente, teniendo en cuenta que el menor reside en el […] con su tí460a (sic) materna» (archivo digital SAMAI, folio 119).
El 7 de julio de 2021, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) ordenó devolver las diligencias a la Comisaría Once de Familia de Suba I, «para que continúe con las acciones propias de su competencia» por considerar que: las diligencias aperturadas (sic), a la fecha de remisión, no cuenta[n] (sic) con fallo, llevando lo anterior a concluir que no se ha dado cumplimiento a lo establecido en el articulo (sic) 17 de la Ley 294 de 1996, así: En tal sentido la Ley 294 de 1996 establece lo siguiente: (…)
ARTÍCULO 17. <Artículo modificado por el artículo de la Ley 575 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> El funcionario que expidió la orden de protección mantendrá la competencia para la ejecución y el cumplimiento de las medidas de protección. (subrayado y negritas del original). Igualmente, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) manifestó que: «En caso de no considerarse competente para asumir el presente caso, solicito se provoque la colisión de competencias ante la autoridad competente y solicito se le de aplicación parágrafo 3º del artículo 99 del CIA» […] En el escrito del 30 de julio 2021, recibido en la Secretaría de la Sala el 4 de agosto de 2021, la Comisaría Once de Familia de Suba I propuso, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto negativo de competencias administrativas, entre esa autoridad y la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) (archivo digital SAMAI, folios 1 a 2).
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (archivo digital SAMAI, folio 1).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.), a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), a la señora A.A.C.G. (tía del adolescente W.D.R.C.) y a la Fundación Hogares Claret (archivo digital SAMAI, folio 1). También, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.) presentó alegatos, las demás autoridades involucradas y personas interesadas guardaron silencio (archivo digital SAMAI, folio 1).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES De la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.) La comisaria mencionó los antecedentes del proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C. y manifestó que luego de las investigaciones correspondientes se procedió «ubicando a una tía materna a quien se le asigno (sic) el cuidado del menor de edad y quien reside en la ciudad de Villavicencio».
Señaló, que en el año 2019 ante esa Comisaría ya se había adelantado medida de protección en favor del adolescente W.D.R.C. solicitada por su abuelo paterno, el señor E.C.C., y en contra de la abuela materna E.G.S. Expresó que teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 dicha Comisaría remitió el expediente a la ciudad de Villavicencio, y señaló que «no se trata de la medida de protección inicialmente descrita, sino de un nuevo tramite (sic) que involucra como presunto vulnerador al abuelo materno, por lo cual el despacho como se ha dicho dio inicio al proceso de restablecimiento de derechos».
Concluyó que la Comisaría Tercera de Villavicencio «debió asumir el conocimiento sin dilación alguno, en garantía y protección de los derechos del adolescente» teniendo en cuenta que el adolescente había sido trasladado a esta ciudad y que «de acuerdo a los lineamientos del ICBF, para la atención de niños, niñas y adolescentes en vulneración de derechos y el artículo 97 ya citado, el proceso de restablecimiento de derechos persigue al menor de edad».
De la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) La Comisaría no presentó alegatos en el trámite del conflicto. Sus argumentos se toman del escrito del 7 de julio de 2021, mediante el cual devolvió el proceso de restablecimiento de derechos del adolescente W.D.R.C. a la Comisaría Once de Familia de Suba I. Señaló que, una vez revisadas las actuaciones del adolescente W.D.R.C., observó que se estableció medida de protección con fines de restablecimiento de derechos, y que hubo una modificación de la medida, por ubicación de W.D.R.C. en red familiar extensa, en la ciudad de Villavicencio.
Indicó «que las diligencias aperturadas (sic), a la fecha de remisión, no cuentan con fallo, llevando lo anterior a concluir que no se ha dado cumplimento a lo establecido en el articulo (sic) 17 de la Ley 294 de 1996, […]» Por tal motivo, manifestó que «este despacho se permite regresar las diligencias para que continúe con las acciones propias de su competencia»; y solicitó que en caso de no considerarse competente «se provoque la colisión de competencias ante la autoridad competente» IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) prevé el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39 modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (Subraya la Sala) De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Frente al asunto, la Sala procede al análisis respectivo con base en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D R.C. fue remitido por la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.) a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) debido al traslado del adolescente a esta ciudad bajo el cuidado de su tía materna.
El proceso inició en vigencia de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006. En el asunto objeto de análisis, se advierte que el conflicto de competencias suscitado involucra a dos autoridades territoriales, de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar: la Comisaría Once de Familia de Suba I, ubicada en el Distrito Capital de Bogotá, y la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta).
Por consiguiente, las dos autoridades en conflicto, en este caso, no se encuentran bajo la jurisdicción de un mismo juez de familia. Esa situación no está regulada ni en el Código General del Proceso, ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Por consiguiente atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales.
Como se trata de una situación no regulada por ley especial, le corresponde conocer del presente asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, y que la habilita para conocer de los conflictos de competencias que surjan entre autoridades administrativas ubicadas en territorios que pertenecen a la jurisdicción de distintos tribunales administrativos.
Los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se reúnen en el presente conflicto porque, como se dijo, está planteado entre dos autoridades del orden territorial que no están bajo la jurisdicción de un solo tribunal administrativo: la Comisaría Once de Familia de Suba (Bogotá, D.C.); y la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta).
Las dos autoridades en conflicto negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa, porque versa sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C. En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir sobre el conflicto planteado.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021,para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver cuál autoridad –la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.) o la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta)– tiene la competencia para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C. Para resolverlo, la Sala se referirá a: i) la competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos -PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Reiteración; ii) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Reiteración; y iii) el caso concreto. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto Competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Reiteración La competencia para conocer y decidir sobre los procesos administrativos de restablecimiento de derechos y la imposición de las medidas de restablecimiento en favor de los niños, niñas y adolescentes se encuentra en cabeza de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensor de familia), otras de índole subsidiario y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional.
De acuerdo con los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde se encuentren no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.
Por razón de sus funciones y el mandato de creación contenido en la citada Ley 1098, forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF). Es necesario resaltar que la Ley 2126 de 2021, reguló las comisarías de familia y derogó, en algunos casos, desde su vigencia (4 de agosto de 2021) y, en otros casos, en dos años a partir de la misma, algunos artículos de la Ley 1098 de 2006.
No obstante, las decisiones de la Sala en relación con las comisarías de familia se reiteran, toda vez que las modificaciones de la Ley 2126 de 2021 no varían el contenido de dichas decisiones, por cuanto continúan previendo: a) Todos los distritos y municipios deben contar con Comisarías de Familia, las cuales hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a nivel local o municipal y son autoridades integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público como dependencias del respectivo municipio o distrito.
Es responsabilidad de los concejos distritales y municipales la creación, composición y organización de las Comisarías de Familia, como obligación prevalente e ineludible de la prestación del servicio correspondiente para cumplir los cometidos de la legislación de la Infancia y la Adolescencia (artículo 84). b) El criterio diferenciador de la competencia de las comisarías de familia y de las defensorías de familia, según el cual, si el maltrato, amenaza o vulneración de derechos de los niños, niñas o adolescentes se da en escenarios diferentes al de la violencia intrafamiliar, la competencia para el procedimiento de restablecimiento de derechos corresponde a las defensorías de familia; y cuando el maltrato, amenaza o la vulneración ocurre dentro de un contexto de violencia intrafamiliar, se pone en marcha la competencia de los comisarios de familia.
Ese criterio diferenciador, que desarrollaba el artículo 7º del Decreto 4840 de 2007, reglamentario, entre otros, de los artículos 82, 83, 84, 86, 87 de la Ley 1098 de 2006, se mantuvo en la Ley 2126 de 2021. Advierte la Sala que la Ley 2126 de 2021 derogó, a partir de su vigencia, los artículos 83, 85 y 86 de la Ley 1098, así:
ARTÍCULO 48. DEROGATORIAS. Deróguese las siguientes disposiciones: a. A partir de la promulgación de esta ley quedan derogados los artículos 83, 85 y 86 de la Ley 1098 de 2006; la expresión "el comisario de familia" del artículo 109 de la Ley 1098 de 2006; la expresión "el comisario de familia y en defecto de este por" del artículo 113 de la Ley 1098 de 2006; la expresión "el Comisario de Familia del lugar donde se cometió la contravención o en su defecto" del artículo 190 de la Ley 1098 de 2006 modificado por el artículo 91 de la Ley 1453 de 2011; la expresión "los comisarios de familia" del artículo 31 de la Ley 640 de 2001 y toda otra disposición que resulte contraria a lo establecido en esta ley.
A partir de los dos (2) años de la entrada en vigencia de esta ley quedan derogados: el parágrafo del artículo 30 de la Ley 294 de 1996 y el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006. Por su parte, el mismo artículo 48 de la Ley 2126 dispuso que el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 se derogaría a los dos años, a partir de su vigencia, por lo que para el estudio del presente caso continúa vigente.
Para la Sala es necesario resaltar que la Ley 2126 de 2021 fue expedida con el fin de modificar la conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, especialmente, para garantizar la protección de quienes estén en riesgo o han sido víctimas de la violencia intrafamiliar. Esta norma también determina que el Ministerio de Justicia y del Derecho será el ente rector, pero que las comisarías seguirán haciendo parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y se sujetarán a los lineamientos técnicos que defina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Al respecto dispone el artículo 31 de la Ley 2126 en cita:
ARTÍCULO 31. Ente rector. El Ministerio de Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces en la Rama Ejecutiva, será el ente rector de las Comisarías de Familia y el responsable de construir los lineamientos técnicos para el desarrollo de sus actividades.
PARÁGRAFO 1. Las Comisarías de Familia seguirán haciendo parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, creado por la Ley 7ª de 1979, bajo la dirección del ente rector propio definido en la presente ley. El Instituto colombiano de Bienestar Familiar como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, definirá los lineamientos técnicos que las Comisarías de Familia deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y adolescentes, y asegurar su restablecimiento. [ ] Por otra parte, el articulo 47 determina:
ARTÍCULO 47. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del Artículo 5, los Artículos 6, 8, 9, 11, 22, 25, el inciso 1 del Artículo 27, el Artículo 28, el Artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia. Por eso, es importante tener en cuenta las disposiciones de la Ley 2126 de 2021 a saber: i) el parágrafo 1º del artículo 47, que establece:
PARÁGRAFO 1 °. Los casos que estén bajo el conocimiento de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, y que difieran de la competencia establecida en el Parágrafo Primero del Artículo 5º de la presente ley, continuarán siendo tramitados hasta su finalización, ante la autoridad que los esté conociendo. ii) el artículo 12, señala: Corresponsabilidad: La familia, la sociedad y el Estado son responsables de manera conjunta de prevenir y de erradicar la violencia en el contexto familiar, así como de restablecer, reparar, proteger y garantizar los derechos de sus integrantes. iii) el parágrafo 1º del artículo 13 según el cual:
PARÁGRAFO 1. En casos de vulneración de derecho de niños, niñas y adolescentes se preferirá el procedimiento establecido en la Ley 1098 de 2006 o la norma que la modifique o adicione, sin perjuicio de que adicionalmente se adopten las medidas de protección o las demás que sean necesarias. Observa la Sala que los artículos 12 y 13 de la Ley 2126 consagran, respectivamente, las funciones de las comisarías de familia y de los comisarios de familia, y dichas funciones, en armonía con los artículos 1º y 2º de la misma ley, se orientan la protección de quienes estén en riesgo o han sido víctimas de la violencia intrafamiliar, que puede o no involucrar a los niños, niñas y adolescentes.
Por lo cual, atinadamente, el legislador reiteró la aplicación prevalente de la norma especial – Ley 1098 - en favor de los menores cuando en ese contexto de violencia intrafamiliar resultan vulnerados sus derechos. El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: COMPETENCIA TERRITORIAL.
Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional. De acuerdo con la norma citada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.
En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad.
Esto tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.
En conclusión, la Sala advierte que: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos(subraya la Sala).
Caso concreto El proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C. se desarrolló así: Según se ha reseñado en los antecedentes, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C. fue abierto por la Comisaria Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.), enviado a la Comisaría Primera de Villavicencio y remitido, por factor territorial, a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio, por cuanto W.D.R.C. fue llevado por su tía materna a vivir en ese municipio.
En primer lugar, la Sala analiza que desde el conocimiento de los hechos y la apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del adolescente W.D.R.C. (26 de mayo de 2021) hasta la recepción del conflicto de competencias en esta Sala (4 de agosto de 2021) pasaron 2 meses y 9 días. Al respecto, debe recordarse que el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, modificatoria del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, establece un término perentorio de 6 meses, improrrogables, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos, para que la autoridad competente defina la situación jurídica «declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente».
Se advierte que la autoridad administrativa no ha perdido competencia, porque no se han superado los 6 meses iniciales desde que se conocieron los hechos. Adicionalmente, de conformidad con el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) mientras se adelanta el trámite para la decisión del conflicto de competencias, en esta Sala, los términos quedan suspendidos, como se explicó en el acápite de términos legales de esta decisión. En segundo lugar, el traslado del adolescente, de Bogotá, D.C. a Villavicencio, obedeció a la manifestación de la señora A.A.C.G., tía de W.D.R.C., de hacerse cargo de él, y está documentado que en efecto dicho traslado sí ocurrió. Además, en el expediente, obra constancia referente a la solicitud de custodia de W.D.R.C. Ahora bien, el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 determina que la competencia de la autoridad de familia está dada por «el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente».
Como se analizó, esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia que es la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, en armonía con los principios de inmediación y eficacia. Precisa la Sala que en materia de procedimientos en favor de los niños, niñas y adolescentes, el Código de la Infancia y la Adolescencia es la norma especial y sus disposiciones prevalecen frente al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al Código General del Proceso.
A su vez, estos códigos suplen los vacíos del código especial. Así, dado que la competencia de las autoridades administrativas, por razón del territorio, está expresamente prevista en el Código de la Infancia y la Adolescencia, es la norma aplicable. La prevalencia de las disposiciones especiales del Código de la Infancia y la Adolescencia está ahora expresamente recogida en el parágrafo del artículo 13 de la Ley 2126 de 2021 como ya se explicó. Asimismo, debe observarse que la Ley 2196, en cita, no modificó el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006.
Advierte la Sala que la especialidad y prevalencia anotadas y su consagración legal expresa, desvirtúan la razón aducida por la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio para no aceptar la competencia cuando le fueron remitidas las diligencias por la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C). Por lo tanto, la autoridad competente para conocer de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos es la del lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente en cuyo favor es adelantada la protección y, si este cambia de ubicación, se trasladará también la competencia. Esto para que el proceso pueda responder efectivamente a su finalidad, en armonía con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, con especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de este grupo que cuenta con protección constitucional reforzada.
Así las cosas, debido a que el niño W.D.R.C. se encuentra en la ciudad de Villavicencio, porque vive con su tía desde el 19 de junio de 2021, corresponde a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) asumir el conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño W.D.R.C. Advierte la Sala que en virtud del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, la competencia que en esta decisión se declarará podrá ser modificada en caso de que el adolescente cambie nuevamente de sitio de residencia, pues, como se ha explicado, la competencia para adelantar el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos está sujeta al «lugar donde se encuentra» el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta el PARD.
Por eso, la Sala recuerda a las autoridades administrativas que deben actuar bajo el principio de coordinación (artículo 209 constitucional y artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011-CPACA). En el caso concreto, como el adolescente W.D.R.C. se encuentra en la ciudad de Villavicencio desde el 19 de junio de 2021 y el término de 6 meses para definir la situación jurídica no se ha vencido, la Sala concluye que corresponde a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) asumir el conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C. y así lo resolverá. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) para continuar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del adolescente W.D.R.C.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría Once de Familia de Suba I (Bogotá, D.C.), a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), a la señora A.A.C.G. (tía del adolescente W.D.R.C.) y a la fundación Hogares Claret.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala