Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-01762-01 Demandante: ANDREA PADILLA VILLARRAGA Demandados: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Tema: Ejercicio de la potestad reglamentaria frente al Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el presidente de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Departamento Nacional de Planeación, contra la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento La ciudadana Andrea Padilla Villarraga, obrando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en la que pretende se dé cumplimiento al mandato establecido en el artículo 31 de la Ley 2294 de 20231.

Conforme lo anterior, formuló a título de pretensión lo siguiente: 1 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DECLARAR que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República incumplieron la obligación jurídica impuesta en el artículo 31 de la Ley 2294 de 2023, respecto de definir la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal dentro del término de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley 2294, el 19 de mayo del 2023.

SEGUNDO: ORDENAR que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, definan la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal, en el término razonable que establezca el despacho2. 1.2.

Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Explicó que el artículo 31 de la Ley 2294 de 2023 creó el Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal – Sinapyba, el cual, en el parágrafo 1º estableció en cabeza del Gobierno nacional la obligación de definir su organización y funcionamiento, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Indicó que la citada ley le concedió un plazo al Gobierno nacional de un año, computado a partir de la entrada en vigor de ésta, sin que a la fecha se cuente con la reglamentación correspondiente. Informó que en el sitio web del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aparece un documento borrador denominado: «por medio del cual se adiciona el Capítulo 3A. del Título 2. de la Parte 2. del Libro 2. del Decreto 1076 de 2015, relacionada con la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal SINAPYBA».

Conforme lo anterior, presentó el 27 de agosto de 2024 escrito de constitución en renuencia ante las entidades demandadas, sin que a la fecha de interposición de la acción constitucional haya recibido una respuesta de fondo. Al respecto, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitieron las anteriores solicitudes por competencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidad última que le asignó el radicado 2024E1043660, pero sin un pronunciamiento de fondo. 2 Transcripción original con posibles errores.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sentir de la accionante, la norma sobre la cual versa la presente acción cumple los requisitos legales y jurisprudenciales para ordenar su cumplimiento, por cuanto contiene un mandato imperativo e inobjetable, aunado que, pese a haberse dado un plazo para la expedición de la reglamentación pertinente, no se ha materializado dicha obligación a cargo de las demandadas. 1.4.

Admisión, notificación y contestación de la acción. Por auto del 15 de octubre de 2024, el magistrado sustanciador de la primera instancia, avocó el conocimiento del caso, se ordenó la notificación de las entidades demandadas, y se vinculó al presidente de la República. Realizadas las notificaciones correspondientes, se recibieron las siguientes intervenciones: El Departamento Nacional de Planeación, por conducto de apoderado judicial, manifestó que la actora no presentó escrito alguno ante la autoridad, por medio del cual la constituyó en renuencia, desconociendo lo ordenado en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

Por otro lado, respecto a la reglamentación del Sinapyba, precisó que su rol en la elaboración del proyecto es de carácter técnico y asistencial, sin que dicha circunstancia implique que sea la entidad encargada de acatar el mandato. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través del mandatario judicial designado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto, indicó que se han adelantado mesas de trabajo las cuales han dado lugar a un borrador del documento que reglamenta lo ordenado.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible, mediante abogado titulado, sostuvo que actualmente se encuentra en curso el proceso de reglamentación ordenado, por lo que se nieguen las pretensiones de la demanda. Al respecto, enfatizó que ya existe el proyecto de decreto reglamentario que tiene como objeto el Sinapyba. El presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por medio del apoderado designado, solicitaron que se nieguen las pretensiones de la demanda.

Como primer punto, explicaron que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no cuenta con legitimación en la causa, por cuanto no es la entidad llamada a verificar su cumplimiento. Lo anterior, a partir de la lectura del artículo 65 de la Ley 489 de 1998. Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, respecto al presidente de la República, adujeron que, con base en los artículos 115 de la Constitución Política y 159 del CPACA, la representación judicial se encuentra en cabeza, única y exclusivamente, del ministro o director correspondiente.

Por otro lado, acotaron que frente al requisito de constitución en renuencia, éste no se cumplió de cara al presidente de la República, por cuanto la solicitud a que hace mención la accionante fue remitida al buzón del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 1.5. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, clausuró la primera instancia mediante sentencia del 21 de noviembre de 2024, en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

Conforme lo anterior, ordenó que en el término de 3 meses se expida la reglamentación del Sinapyba por parte del presidente de la República, los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Agricultura y Desarrollo Rural, y el Departamento Nacional de Planeación. Al respecto, precisó lo siguiente: Así las cosas, para la Sala es claro que, conforme a la jurisprudencia transcrita, el Gobierno Nacional, encabezado en el asunto por el Presidente de la República, los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Agricultura y Desarrollo Rural y el director del Departamento Nacional de Planeación, se encuentra en mora de cumplir lo ordenado en esa disposición normativa, siendo este el mecanismo procedente para ordenar su cumplimiento.

Por otro lado, respecto al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, advirtió que dicha autoridad no cuenta con legitimación en la causa por pasiva y, como consecuencia de ello, fue desvinculado del trámite. La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 12 de diciembre de 2024. 1.6.

Impugnaciones El Departamento Nacional de Planeación, alegó que el a quo no tuvo en cuenta que frente a dicha entidad no se agotó el requisito de renuencia, lo cual era razón más que suficiente para negar las pretensiones frente a dicha autoridad. Asimismo, reiteró que, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, no es la llamada a reglamentar el Sinapyba.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reprochó el precario término concedido en la sentencia para proferir la reglamentación de que trata el artículo 31 de la Ley 2294 de 2023, por cuanto el tema objeto de regulación tiene un alto grado de complejidad.

Ratificó las actuaciones adelantadas con miras a proferir el correspondiente decreto, para dar cumplimiento a la disposición legal alegada con la demanda, el cual se encuentra sujeto a las directrices generales de técnica normativa que impone el agotamiento de unas fases. El presidente de la República adhirió los argumentos expuestos por la citada cartera ministerial, esto es que se debe tener en cuenta las acciones positivas realizadas con miras a dictar el acto administrativo correspondiente.

Asimismo, solicitó que se prorrogue el plazo ordenado en primera instancia, atendiendo las vicisitudes que conlleva un cuerpo normativo de esta naturaleza. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20113, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento. En ese sentido, se deben abordar los siguientes planteamientos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, resolverá si: 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del artículo 31 de la Ley 2294 de 2023, en el sentido de proferir la reglamentación del Sinapyba? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento, frente al ejercicio de la potestad reglamentaria; y, (iv) análisis del caso concreto. 2.3.1.

Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»4(Subraya fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)5. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible antes de instaurar la demanda. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”6.

A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con el escrito inicial, se tiene que la actora el 27 de agosto de 2024 radicó ante las accionadas escrito de constitución en renuencia. El Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal fue creado en virtud del artículo 31 de la ley 2294 de 2023, el cual consiste en el “conjunto de políticas, orientaciones, normas, actividades, programas, instituciones y actores que 6 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permiten la protección y el bienestar animal, así como la implementación de la política nacional de protección y bienestar animal.” Dada la importancia del sistema el legislador estableció la siguiente obligación:

PARÁGRAFO PRIMERO. El Gobierno nacional definirá la organización y el funcionamiento del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal en un término de un (1) año contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Es importante resaltar que la ley 2294 de 2023 entró en vigencia el día 19 de mayo de 2023 y fue publicada en el Diario Oficial No.52.400 de la misma fecha, por lo cual el plazo para definir la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal venció el 19 de mayo de 2024 sin que a la fecha dicha obligación se haya cumplido Asimismo, con base en el escrito de demanda y los medios de prueba aportados, se tiene que a la fecha ninguna de las accionadas emitió una respuesta de fondo, por lo que se encuentra superado el presupuesto respecto al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Frente al presidente de la República y el Departamento Nacional de Planeación, basta indicar que la constitución en renuencia no era obligatoria, pues, como se advierte del auto admisorio de la demanda, fueron vinculadas por el a quo a partir de la aplicación del artículo 5 de la Ley 393 de 1997, que dispone, en lo pertinente, lo siguiente: «En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido».

En ese sentido, no podría el juez de cumplimiento rechazar el mecanismo constitucional, por la falta del citado requisito, cuando se tiene que la entidad fue vinculada al proceso por orden judicial y no por el querer de la parte al momento de formular su pretensión. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el sub judice la parte actora solicitó que se ordene a la entidad accionada la expedición de la reglamentación mandada por el legislador, lo que implica materializar una obligación de hacer. Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acatamiento del artículo 31 de la Ley 2294 de 2023; además, las disposiciones son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y su cumplimiento, en principio, no implican el establecimiento de gastos no presupuestados para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.3.4.

Procedencia de la acción de cumplimiento frente a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo7 Sea lo primero advertir, que la jurisprudencia actualmente vigente, en materia de cumplimiento, ha determinado que la acción constitucional sí es el mecanismo idóneo para exigir al Gobierno nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando el legislador le ha impuesto este deber, siempre y cuando se materialicen ciertas condiciones.

La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto8 debido a que, como se explicará, la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida la procedencia de la acción de cumplimiento.

Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 constitucional, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador impone al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias.

Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante 7 Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2022, expediente con radicado número 25000- 23-41-000-2022-00942-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 8 Sección Quinta, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001- 23-33-000-2015-00227 01, M.P. Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la expedición de decretos, resoluciones y órdenes9. En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional.

Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales deba surtirse.

Así pues, el legislador a través de la ley puede imponer un plazo al Gobierno nacional para que proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones.

En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria, aun cuando en la ley no se haya estipulado un lapso expreso para satisfacerla. 9 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619- 01(ACU) MP.

Reinaldo Chavarro Buriticá. Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Análisis del caso concreto Como punto de partida, la Sala advierte que la impugnación formulada por el Departamento Nacional de Planeación, en lo que tiene que ver con su falta de legitimación en la causa por pasiva, tiene vocación de éxito.

Al respecto, se debe tener en cuenta el inciso 1 del artículo 5 de la Ley 393 de 1997, que dispone lo siguiente: La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo. En ese sentido, la disposición legal invocada por la demandante, esto es el artículo 31 de la Ley 2294 de 2023 indica: LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Artículo 31. Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal (Sinapyba). Créese el Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal (Sinapyba), como el conjunto de políticas, orientaciones, normas, actividades, programas, instituciones y actores que permiten la protección y el bienestar animal, así como la implementación de la política nacional de protección y bienestar animal.

El Sinapyba estará integrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Transporte, y el Departamento Nacional de Planeación. Lo dispuesto en el presente artículo deberá sujetarse a las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo.

Parágrafo 1°. El Gobierno nacional definirá la organización y el funcionamiento del Sistema Nacional de Protección y Bienestar Animal en un término de un (1) año contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. […] Énfasis de la Sala Si bien es cierto que el Departamento Nacional de Planeación hará parte del Sinapyba, la norma es clara en indicar que la reglamentación que determine la estructura y funciones de éste, se encuentra en cabeza del Gobierno nacional a través de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rular y Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Es decir, en otros términos, el Departamento Nacional de Planeación no es la autoridad que goza de legitimación en la causa por pasiva, bajo el entendido que Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es la dependencia llamada a la producción del acto administrativo que materialice la obligación dispuesta en el citado artículo.

Ahora bien, por otro lado, se remembra que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera10: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»11.

Para la Sala resulta irrefutable que el parágrafo 1 del artículo 31 de la Ley 2294 de 2023 estableció a cargo del Gobierno nacional, por conducto del presidente de la República y de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rular y Ambiente y Desarrollo Sostenible, a quienes se les encargó proferir la reglamentación pertinente para materializar el Sinapyba. 10Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, vale la pena mencionar que no se desconocen los esfuerzos adelantados por las accionadas encaminados a lograr la reglamentación ordenada por el legislador, tales como las mesas de trabajo, el borrador de proyecto, el espacio de discusión de éste, entre otros.

No obstante, lo anterior, la Sala considera, que a pesar de que se han adelantado gestiones tendientes al cumplimiento demandado, resulta evidente que aún subsiste el incumplimiento respecto a la disposición invocada. En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».

(Subraya la Sala). Finalmente, en atención a la solicitud realizada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, coadyuvada por el presidente de la República, enfilada a la ampliación del plazo concedido en la sentencia de primera instancia, la Sala estima procedente lo anterior y, en consecuencia, concederá un término de seis meses computados a partir de la ejecutoria de la presente providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR parcialmente el numeral 3 de la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el sentido de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Nacional de Planeación y, como consecuencia de ello, negar las pretensiones de la demanda frente a esta entidad.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 4 de la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el sentido que el término con el que cuenta el presidente de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para proferir la reglamentación del Sinapyba es de seis (6) meses computados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

TERCERO: En todo lo demás se CONFIRMA la decisión de primera instancia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2024-01762-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 393 de 1997.

QUINTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.