11001031500020250308500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C. 19 de agosto de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato| Sanción por desacato – ampara Síntesis del caso: Los accionantes cuestionaron las decisiones judiciales que les impusieron sanciones por desacato, al considerar que no se acreditó el elemento subjetivo de la responsabilidad ni se valoró adecuadamente el material probatorio.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Roosvelt Rodríguez Rengifo, Superintendente de Notariado y Registro, y Gisselle Carolina Martínez Freiter, jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, contra el Juzgado 20 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.3. Trámite relevante en primera instancia. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 21 de mayo de 2025, Roosvelt Rodríguez Rengifo y Gisselle Carolina Martínez Freiter presentaron una acción de tutela con solicitud de medida provisional contra el Juzgado 20 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso (defensa), con ocasión de los Autos de 4 y 7 de febrero de 2025, proferidos en el marco de un incidente de desacato por incumplimiento de la Sentencia de tutela de 13 de diciembre de 2024 Rad. 05001-33-33-020-2024-00310-01/02. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 15 2. A título de amparo constitucional, la parte accionante solicitó (se trascribe): “Primera. Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa del Doctor Roosvelt Rodríguez Rengifo, en su calidad de Superintendente de Notariado y Registro y de la Doctora Gisselle Carolina Martinez Freiter, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, conculcados en las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, proferidas por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente.

Segunda. Se declare que las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, proferidas por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo del Circuito de Antioquia, incurrieron en defectos generales y particulares que permiten la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Tercera. Se revoque la medida de multa adoptada en el marco del incidente de desacato contra el Doctor ROOSVELT RODRÍGUEZ RENGIFO, en su calidad de Superintendente de Notariado y Registro y de la Doctora GISSELLE CAROLINA MARTINEZ FREITER, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, en las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, proferidas por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Cuarta. Se ordene la compulsa de copias a la Comisión de Disciplina Judicial de los funcionarios judiciales que participaron en el caso concreto, para que se revise la conducta desplegada por ellos en el caso concreto”. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 30 de mayo de 2023, Armith Moreno Torres solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro los documentos relacionados con su inscripción en el concurso de notarios de 2015. 5. 2) El 6 de noviembre de 2023, Armith Moreno Torres presentó acción de tutela contra dicha entidad por falta de respuesta.

El 19 de noviembre de 2024, el Juzgado 20 Administrativo de Medellín declaró improcedente la acción por hecho superado, ya que la entidad, el 13 de noviembre de 2024, dio respuesta al remitir 25 documentos cargados por el participante en la etapa de inscripción. 6. 3) Armith Moreno Torres presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Afirmó que la entrega de la información por vía electrónica había sido manipulada, por lo que solicitó que se allegara en CD, y sostuvo que la respuesta era incompleta, ya que, a pesar de haber entregado 4 constancias de experiencia laboral, la entidad únicamente remitió 3.

Adujo que ese error en la información le restó 13 puntos dentro del concurso. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 15 7. 4) El 13 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera instancia, ya que, de la respuesta de la entidad, comprobó que las constancias de experiencia laboral no estaban completas.

En el aplicativo Alephsa, Armith Moreno Torres registró 4 experiencias, entre ellas, el cargo de asesor administrativo de Municipios Asociados de Urabá (MADU). Sin embargo, la entidad no entregó la constancia correspondiente a dicho cargo, a pesar de que se afirmó que fue aportada el 25 de mayo de 2015. Por esta razón, se amparó el derecho fundamental de petición y se ordenó a la “Superintendencia de Notariado y Registro que emita respuesta de fondo en la que se otorgue de manera completa la información pretendida en la solicitud del 30 de mayo de 2023, y/o se justifiquen suficientemente las razones por la cuales se origina la inconsistencia en la información”. 8. 5) En cumplimiento de la orden dada, el 18 de diciembre de 2024, la Superintendencia reiteró su respuesta.

Precisó que, al revisar el sistema Alephsa, entregado por la Universidad Nacional de Colombia, como operador logístico del concurso de méritos, se observó que en el módulo de experiencia se relacionaban tres instituciones: la Superintendencia, la Contraloría Municipal de Turbo y MADU. Indicó que, al examinar el certificado cargado en esta última, se evidenció que en una única página se encontraba la certificación correspondiente al cargo de director ejecutivo.

Señaló que no reposaba una certificación laboral del cargo de asesor administrativo en MADU. 9. También señaló que Armith Moreno Torres presentó un recurso de reposición contra el Acuerdo 4 de 2015, que publicó la lista preliminar de los admitidos e inadmitidos, por no haberse calificado la experiencia en el cargo de asesor administrativo en MADU.

Sin embargo, la Superintendencia, mediante la Resolución 456 de 2015, sostuvo que, al verificar el sistema, se pudo corroborar que, si bien inscribió la experiencia como asesor administrativo en MADU, esta nunca fue acreditada ya que el documento que se encontraba en el aplicativo no certificaba dicha experiencia. 10. 6) Armith Moreno Torres presentó incidente de desacato, y el Juzgado 20 Administrativo de Medellín lo abrió, al considerar que la respuesta de la Superintendencia no cumplía con la orden de tutela ni justificaba de manera clara la omisión. 11. 7) El 24 de enero de 2025, la Superintendencia solicitó, con carácter urgente, a la Universidad Nacional que explicara por qué no se avaló en el concurso de notarios 2015 la experiencia registrada por Armith Moreno Torres como asesor administrativo en MADU.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 15 12. 8) El 27 de enero de 2025, la Superintendencia se pronunció sobre la apertura del incidente de desacato.

Alegó que realizó todas las gestiones necesarias para cumplir la orden con la información que poseía, por lo que no se configuró el elemento subjetivo de responsabilidad. Asimismo, se refirió a la solicitud urgente que presentó ante la Universidad Nacional y pidió su vinculación. Además, mencionó que Armith Moreno Torres ya había promovido una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, la cual fue desestimada el 9 de noviembre de 2023 por falta de prueba idónea sobre la experiencia en MADU ni que evitó el error de cargar 2 veces el mismo archivo en el sistema2. 13. 9) El 4 de febrero de 2025, el Juzgado 20 Administrativo de Medellín impuso sanción de 1 salario mínimo mensual legal vigente a los accionantes.

Concluyó que no justificaron adecuadamente la inconsistencia ni cumplieron la orden de tutela. Si bien, la entidad le solicitó una certificación a la Universidad Nacional, no es procedente limitar el cumplimiento de la orden de tutela a un trámite interadministrativo, ni puede ser utilizado como pretexto para justificar su cumplimiento, especialmente cuando la Superintendencia tuvo la posibilidad de ejercer todas las acciones necesarias para obtener la información antes de abrirse el incidente.

Ese retardo, a su juicio, reflejó una falta de diligencia. 14. 10) El 7 de febrero de 2025, la Superintendencia solicitó la nulidad del incidente por indebida integración del contradictorio al no vincularse a la Universidad Nacional. Reiteró la inexistencia del elemento subjetivo de la responsabilidad. Además, en oficio separado, ese mismo día, la entidad le informó al accionante que, en el sistema operativo entregado por la Universidad Nacional de Colombia, una vez liquidado el contrato interadministrativo suscrito para el desarrollo del concurso de notarios de 2015, no reposaba una certificación laboral correspondiente al cargo de asesor administrativo en MADU.

Por esta razón, le indicó que se escapaba de su competencia entregar un documento que no poseía y que no fue suministrado por el responsable de su custodia y archivo. Además, remitió un CD con los documentos que fueron cargados y puso a disposición la posibilidad de verificar presencialmente los documentos. 15. 11) El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante Auto de 7 de febrero de 2025, al resolver el grado de consulta, confirmó la sanción impuesta y ordenó devolver el expediente.

Citó la Sentencia SU-034 de 2018 2 Rad. 11001333503020210036000. “el actor allegó un CD, con el que prometió demostrar que si subió a la web del concurso el archivo que consta su trabajo como asesor administrativo, empero el despacho verificó que contenía un PDF en el que incide con los anexos impresos visibles a folio 2 y siguientes de los cuales se verifica que el accionante registró cuatro experiencias laborales, lo cual no descarta que haya adjuntado el mismo documento para dos de ellas”.

No obstante, se negaron las pretensiones porque “las pruebas que presentó el acto dentro del trámite de tutela son insuficientes para acreditar que, si aportó el certificado de experiencia como asesor administrativo del MADU, esto es que no incurrió en el error de subir al aplicativo dos veces el mismo archivo (…)”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 15 de la Corte Constitucional y destacó los componentes del factor objetivo y subjetivo que configuraban la sanción en el trámite de desacato. Sobre el elemento objetivo, concluyó que se configuró el incumplimiento de la orden.

Respecto del elemento subjetivo, señaló que no existía justificación válida para haber demorado su cumplimiento, pese a que la entidad explicó las razones por las cuales no aparecía la constancia que acreditaba la experiencia en el cargo de asesor administrativo. Indicó que dicha respuesta no constituía una respuesta de fondo, pues, aunque la entidad insistió en que solo se registraron 3 experiencias, en el aplicativo obraban 4, cada una acompañada de su respectivo archivo en formato PDF. 16. 12) El 11 de febrero de 2025, la Superintendencia interpuso recurso de reposición, en el que señaló que no se resolvió la solicitud de nulidad, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional (SU-034 de 2018) y se aplicó indebidamente la responsabilidad objetiva. 17. 13) El 14 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que no era competente para pronunciarse sobre el recurso, ya que correspondía al juzgado de primera instancia estudiar la inaplicación de la sanción. 18. 14) El 17 de febrero de 2025, el Juzgado 20 Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción. Indicó que el incidente no permitía la vinculación de terceros y que la solicitud no se planteó oportunamente durante el proceso de tutela.

Reiteró que la entidad no había cumplido la orden ni ofrecido una justificación adecuada. 19. 15) El 19 de marzo de 2025, el Juzgado 20 Administrativo de Medellín requirió nuevamente a la Superintendencia tras recibir nueva manifestación de incumplimiento. La entidad explicó que la respuesta de la Universidad Nacional era indispensable y, dado su silencio, la Superintendencia presentó acción de tutela.

El Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, mediante Sentencia de 18 de marzo de 2025, amparó el derecho de petición y le ordenó a la Universidad Nacional responder3. El 2 de abril de 2025, se ordenó la apertura de un segundo incidente de desacato porque seguía sin cumplirse integralmente la orden. 3 Rad. 11001-33-42-052-2025-00080-00.

“revisada las pruebas obrantes en el plenario, este Despacho observa que, la accionada no ha dado una respuesta clara, precisa, coherente y oportuna a la petición de la accionante, pues solo se limita a indicar que no podía brindar información del concursarte Armith Moreno Torres o de cualquier otro, debido a que por sus obligaciones derivadas del contrato interadministrativo No. 998 de 2014, entregó la totalidad de la documentación presentada por los aspirantes al concurso notarial a la Superintendencia de Notariado y Registro, sin tener copia de ello.

Si bien es cierto que la entidad accionada remitió toda la información del concurso de méritos a la Superintendencia de Notariado y Registro, no es de recibido el argumento que debido a eso no puede resolver de fondo la petición de la actora pues como operador logístico debió conservar alguna copia de los criterios que utilizó para evaluar y/o validar los requisitos de los concursantes, y como quiera que, en el presenta caso, la universidad tampoco asumió una actitud proactiva en la búsqueda de la información y, adicional a ello, trasladó la carga de prueba a la peticionaria, lo que conlleva a la trasgresión del derecho fundamental de petición”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 15 20. 16) Mediante Auto de 11 de abril de 2025, el Juzgado 20 Administrativo de Medellín impuso una segunda sanción a los accionantes por el presunto desacato del fallo de tutela de 13 de diciembre de 2024.

Consideró que, a pesar de la acción de tutela presentada contra la Universidad Nacional, la entidad no había obtenido información concreta que justificara la inconsistencia detectada en la documentación. Ese mismo día, la Superintendencia comunicó al solicitante su imposibilidad de entregar el documento requerido e intervino en el grado de consulta reiterando dicha posición. 21. 17) El 22 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia revocó la sanción impuesta mediante Auto de 11 de abril de 2025.

Concluyó que la Superintendencia había cumplido con la orden judicial, al justificar debidamente las razones por las cuales no contaba con la certificación solicitada. Precisó que, aunque el accionante registró experiencia como asesor administrativo de MADU, el documento cargado en el sistema no acreditaba dicha experiencia. 22. El Tribunal destacó que la entidad presentó un memorial explicando todas las gestiones adelantadas, incluida la petición a la Universidad Nacional y la posterior acción de tutela por la falta de respuesta.

Señaló que la Superintendencia actuó con diligencia y agotó los medios jurídicos disponibles. Por tanto, se acreditó una imposibilidad fáctica para el cumplimiento total de la orden judicial, al encontrarse la información en poder de un tercero, lo que constituía una causal eximente de responsabilidad. 23. Como fundamento de la vulneración de sus derechos, la parte accionante alegó que el Juzgado 20 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, al imponer sanción por desacato en los Autos de 4 y 7 de febrero de 2025, incurrieron en defectos sustantivo y fáctico. 24.

Respecto del defecto sustantivo, afirmó que las providencias enjuiciadas desconocieron el régimen legal aplicable y la jurisprudencia4 sobre la imposición de sanciones en incidentes de desacato. En particular, advirtió la ausencia de análisis del componente subjetivo de la responsabilidad, ya que no se acreditó ni justificó la existencia de dolo o culpa.

Reiteró que la entidad activó todos los mecanismos institucionales para cumplir la Sentencia de 13 de diciembre de 2024 y, por ende, no podía atribuírsele responsabilidad subjetiva. 4 Las Sentencias SU-34 de 2018, T-744 de 2003 y T-939 de 2005 de la Corte Constitucional y el Auto de 12 de diciembre de 2006, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Auto de 12 de diciembre de 2006, Rad. 68001-23-15-000-2004- 02993-01 y Sección Primera, Auto de 27 de mayo de 2010, Rad. 44001233100020040066901.

Manifestó que las providencias no valoraron adecuadamente el rol de la Universidad Nacional en la conservación de la información requerida, ni reconocieron que la Superintendencia había cumplido con sus competencias. Afirmó que imponerle el cumplimiento exclusivo de la orden superó sus atribuciones legales. La sanción fue desproporcionada y contraria a la finalidad del incidente de desacato, que no busca castigar, sino asegurar la ejecución de los fallos. 26.

Por último, manifestó que no podía exigirse a la entidad el cumplimiento de una obligación imposible, dado que no contaba con el documento requerido, el cual estaba bajo custodia de la Universidad Nacional. Además, las autoridades judiciales ignoraron las acciones positivas emprendidas por la Superintendencia para cumplir con la orden. 27.

En relación con el defecto fáctico, señaló que las decisiones judiciales desconocieron arbitraria y abiertamente las pruebas allegadas sobre el cumplimiento del fallo. Recordó que el juez de tutela ordenó emitir una respuesta de fondo y completa, o justificar las razones de la inconsistencia. Afirmó que la Superintendencia cumplió esa instrucción, tal como lo explicó en sus informes y en los hechos relatados en la demanda. 28.

Añadió que los jueces no realizaron una revisión adecuada de los informes y soportes presentados oportunamente. La entidad no solo justificó la inexistencia de la certificación, sino que agotó el alcance de la orden judicial. Además, desplegó múltiples acciones para comunicar su respuesta al accionante. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados5 29.

El Tribunal Administrativo de Antioquia6 indicó que la Superintendencia no solicitó oportunamente la vinculación de la Universidad Nacional ni gestionó actuaciones ante esa institución para obtener la información requerida, ni durante la acción de tutela ni en su respuesta al incidente. Consideró improcedentes las solicitudes de nulidad y de vinculación, y aclaró que no debía confundirse el trámite de tutela con el incidente de desacato. 30.

Sobre el primer incidente de desacato, sostuvo que la gestión insuficiente de la Superintendencia justificó la confirmación de la sanción. En contraste, en el segundo incidente se acreditó que la entidad carecía de 5 Mediante Auto de 26 de mayo de 2025, el despacho ponente 1) admitió la acción de tutela, 2) tuvo como demandado al Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 20 Administrativo de Medellín, 3) vinculó a Armith Moreno Torres como tercero interesado, y 4) negó la medida provisional solicitada. 6 Índice 11 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 15 la información solicitada y había desplegado múltiples gestiones, incluidas acciones judiciales contra la Universidad Nacional.

Esto evidenció una imposibilidad fáctica real y una actuación diligente, lo que justificaba la inaplicación de la nueva sanción, sin revocar los autos previos que respetaron el debido proceso. 31. El Juzgado 20 Administrativo de Medellín7 afirmó que la Universidad Nacional no podía ser vinculada al incidente, ya que no fue parte en la tutela ni tuvo oportunidad de ejercer su defensa.

Señaló que la Superintendencia solo empezó a actuar tras la imposición de la primera sanción, pues inicialmente se limitó a declarar que no tenía el documento solicitado, sin ofrecer una explicación suficiente sobre la inconsistencia. Las acciones posteriores fueron consecuencia directa de las órdenes impartidas por el juzgado. 32.

Armith Moreno Torres8 insistió en que la Superintendencia no ha cumplido el fallo de tutela. Afirmó que la omisión de una de sus constancias laborales afectaba el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y denunció que dicha omisión habría tenido fines políticos. 1.3. Trámite relevante en primera instancia 33. En cumplimiento del Auto de 31 de julio de 20259, la Secretaría General de esta Corporación, el 4 de agosto siguiente, llevó a cabo el sorteo de conjuez para integrar la Sala de Decisión en la acción de tutela de la referencia, y, en dicha diligencia, resultó designado el consejero de Estado William Barrera Muñoz.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite del incidente de desacato. 2.4. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.5.

Conclusiones. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 34. El análisis de la presente acción de tutela se centrará en el Auto de 7 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió el grado jurisdiccional de consulta y confirmó la sanción impuesta a 7 Índice 10 de Samai. 8 Índice 12 de Samai. 9 Mediante el cual se dispuso (se trascribe) “Habida cuenta de que no se alcanzó la mayoría frente al proyecto de sentencia presentado por el suscrito, en la Sala de la Subsección de 28 de julio de 2025, se hace necesario que, por Secretaría General, se proceda a sortear y designar un conjuez para que integre la Sala de Decisión en la acción de tutela de la referencia y, en esa medida, se complete el quórum requerido (…)”.

Esta delimitación obedece a que, si bien la parte accionante también cuestionó la providencia que impuso la sanción en primera instancia, fue la decisión del tribunal la que resolvió de forma definitiva la controversia planteada en el trámite incidental de desacato. Además, en caso de un eventual fallo favorable, correspondería a dicho tribunal dar cumplimiento a la orden de tutela. 2.2.

Fijación de la controversia 35. Le corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas en el marco de los incidentes de desacato, si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, vulneró el derecho al debido proceso al confirmar la sanción por desacato impuesta a los accionantes, e incurre en un defecto sustantivo y/o fáctico, al imponer la sanción sin valorar los elementos de la responsabilidad sancionatoria, conforme a la ley, la jurisprudencia y a las actuaciones y respuestas presentadas por la Superintendencia de Notariado y Registro durante el trámite incidental. 2.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el trámite del incidente de desacato 36. La Corte Constitucional, mediante Sentencia SU-34 de 2018, estableció que para la procedencia de la acción de tutela frente a decisiones adoptadas en el trámite de un incidente de desacato, deben cumplirse los siguientes requisitos: (1) que se acreditaran los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustentara, por lo menos, la configuración de una de las causales específicas (defectos), (2) que la decisión adoptada en el trámite de desacato se encontrara ejecutoriada, es decir, que la acción de tutela era improcedente si se interponía antes de finalizado el trámite, y (3) que los argumentos del promotor de la acción de tutela debían ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato. 37.

En este caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe medio de defensa judicial idóneo y eficaz que permitiera a la parte accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados. Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que las decisiones de desacato, únicamente, son objeto de grado de consulta, según el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, y no se admiten recursos ordinarios ni Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 15 extraordinario ni solicitud de nulidad. Por esta razón, la acción de tutela es el único mecanismo de defensa disponible10. 38. Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación del Auto de 7 de febrero de 2025 (13/2/202511) y la interposición de la presente acción de tutela (21/5/2025)12.

No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una providencia que confirmó la sanción impuesta en un incidente de desacato de tutela. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 39. Por último, la controversia tiene relevancia constitucional por las siguientes razones: (1) conlleva una aparente afectación a derechos fundamentales, con ocasión al posible desconocimiento normativo y jurisprudencial y a la indebida valoración de pruebas;

(2) no discute un tema simplemente económico o de legalidad, ni pretende reabrir un pleito ya zanjado o debatido, sino que por el contrario se busca evitar una afectación inminente ante el desconocimiento de garantías fundamentales con ocasión de la consulta de un incidente de desacato de tutela; (3) la providencia enjuiciada se encuentra ejecutoriada y (5) los argumentos de la parte actora fueron consistentes con los planteados en el trámite del incidente de desacato. 2.4.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 40. La Sala amparará el derecho al debido proceso, al haberse acreditado la existencia de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional13 y un defecto fáctico por omisión en el análisis del elemento subjetivo requerido para imponer la sanción. 10Corte Constitucional, Auto-55 de 2020 “en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la decisión que decide el desacato únicamente es objeto de grado de consulta y no se prevé ningún recurso adicional contra las providencias que sean emitidas en este trámite.[32] De manera que no es procedente el recurso de reposición, ni la solicitud de nulidad.

También ver, Sentencia C-243 de 1996 y T-553 de 2002. “es por ello que la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación”. 11 Según la información el índice 11 de SAMAI se envió la comunicación el 11 de febrero de 2025. 12 Según acta Individual de reparto. 13 La Corte Constitucional ha sostenido que “el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente ocurre cuando, «por vía judicial, se ha establecido una regla para solucionar un asunto determinado y esta es inobservada por el juez al resolver un asunto similar”.

Asimismo, la Corte Constitucional ha advertido el defecto sustantivo también se configura cuando se “efectúa una interpretación que, en principio, parece razonable, «pero que en realidad es contraria a los postulados constitucionales o conduce a resultados desproporcionados»”. Sentencias SU 138 de 2024 y SU 213 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 15 41. Las Sentencias SU-34 de 2018, T-939 de 2005 y T-744 de 2003 de la Corte Constitucional, citadas por el accionante, constituían precedente aplicable a la providencia enjuiciada.

En ellas se exige la acreditación de los elementos objetivo y subjetivo para imponer sanción por desacato, lo cual fue ignorado en la providencia enjuiciada, que se sustentó únicamente en el elemento objetivo. 42. En la Sentencia SU-34 de 2018, la Corte Constitucional precisó que, para imponer una sanción en el trámite de desacato de una acción de tutela, es indispensable acreditar tanto el elemento objetivo como el subjetivo, a fin de garantizar el respeto del debido proceso de las personas involucradas (se trascribe): “De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.

Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela”. 43.

En la Sentencia T-939 de 2005, la Corte Constitucional analizó la diferencia entre el incumplimiento y el desacato, y destacó la naturaleza subjetiva de este último. Además, señaló que la ausencia del elemento objetivo o subjetivo justificaba la procedencia de la acción de tutela (se trascribe): “Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales”.

En la Sentencia T-744 de 2003, la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia sobre la exigencia de responsabilidad subjetiva en el trámite de desacato. Destacó, en particular, los alcances de la Sentencia T-458 de 2003 y la obligación del juez de verificar la culpabilidad antes de imponer una sanción. Asimismo, citó la Sentencia T-763 de 1998 para resaltar el poder correccional del juez de tutela para garantizar el cumplimiento de sus órdenes (se trascribe): “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.

Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del superior inmediato del funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela, adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que hiciere cumplir por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de cuarenta y ocho horas porque así expresamente lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991”. 45.

La Sala advierte que, si bien la acción de tutela no hace referencia expresa a la Sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional examinó de forma similar la materia objeto de análisis en el marco del control abstracto de constitucionalidad (se trascribe): “El incumplir una providencia judicial puede comprometer la responsabilidad de la persona a quien le es imputable esta conducta y puede tener consecuencias en diversos ámbitos.

Y puede comprometerla, porque si bien el incumplimiento obedece a una situación objetiva, dada por los hechos y sólo por los hechos, la conducta de incumplir obedece a una situación subjetiva, en la cual es relevante la culpabilidad de su autor. En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica.

No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental (…) o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo.

(…) 46. A partir de la jurisprudencia constitucional consolidada, la ausencia de análisis del elemento subjetivo en el incidente de desacato vulnera el derecho al debido proceso, dado que se prohíbe la responsabilidad objetiva en estos casos. Para imponer la sanción, es necesario demostrar que el incumplimiento fue producto del dolo o la negligencia del obligado. 47.

En el caso bajo estudio, el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció la jurisprudencia constitucional al no agotar un juicio de responsabilidad subjetiva que permitiera establecer si el desacato se originó en una actuación negligente o dolosa atribuible a los accionantes, a pesar de que estos, en el trámite incidental, reiteraron la necesidad de acreditar Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 15 tanto el elemento objetivo como el subjetivo para imputar responsabilidad sancionatoria. 48. Por el contrario, la decisión enjuiciada que confirmó la sanción se fundamentó en que los accionantes no lograron demostrar el cumplimiento de la orden judicial, consistente en emitir una respuesta de fondo, en la “medida en que la Supernotariado insiste en que solo se registraron 3 experiencias, por más de que en el trámite de tutela se lograra demostrar que en el aplicativo Alepsha fueron 4 las experiencias registradas”.

Asimismo, se sostuvo que no se “presentó ninguna justificación valida” que permitiera exonerar de responsabilidad por el incumplimiento de la orden de tutela. 49. El Tribunal adoptó una interpretación que, en apariencia, resultaba razonable, pero que en realidad contraviene los postulados constitucionales, dado que la responsabilidad objetiva está proscrita en la imposición de sanciones.

La confirmación de la decisión conlleva resultados desproporcionados, al sancionarse sin que exista certeza sobre cómo la conducta contribuyó al incumplimiento de la orden judicial emitida en el marco de la acción de tutela. 50. Aunque el fallo hace alusión al principio de culpabilidad que orienta el debido proceso en el trámite de un incidente de desacato, el Tribunal no explicó cómo la conducta concreta de los accionantes contribuyó al incumplimiento de la orden judicial.

Tampoco examinó si estos desplegaron acciones orientadas a dar cumplimiento a lo ordenado, dentro del marco de sus competencias y de sus posibilidades fácticas y jurídicas. La providencia se limitó a enunciar el principio, sin aplicar realmente un juicio de responsabilidad subjetiva conforme a los estándares exigidos por la jurisprudencia constitucional, es decir, sin valorar las circunstancias fácticas que explicaban la falta de una respuesta completa.

Por lo tanto, esta omisión impidió un verdadero juicio de responsabilidad razonable y proporcional a la conducta desplegada. 51. En relación con el defecto fáctico, la Sala evidenció que la autoridad judicial demandada no valoró de manera integral los documentos aportados durante el trámite incidental para determinar la responsabilidad de los accionantes. 52.

Para llegar a esa conclusión, debe considerarse que el Tribunal valoró únicamente la respuesta entregada por la entidad al ciudadano el 18 de diciembre de 2024 para analizar los elementos objetivo y subjetivo del juicio de responsabilidad. Sin embargo, omitió valorar la gestión desarrollada por la Superintendencia mediante el oficio SNR2025EE005153 de 24 de enero de 2025, dirigido a la Universidad Nacional (se trascribe): Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-00 Demandante: Roosvelt Rodríguez Rengifo – Superintendente de Notariado y Registro y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Ampara ______________________________________________________________________________________________________________ 14 de 15 “(…) Respetuosamente solicitamos: certificar a esta Oficina Asesora Jurídica las razones por las cuales la experiencia del concursante Armith Moreno Torres, identificado con documento 8428090 y UNIP 001794, correspondiente al cargo de Asesor Administrativo en Municipios Asociados de Urabá “MADU”, la cual se encuentra registrada en el aplicativo ALEPHSA, no fue avalada en el concurso de Méritos para el nombramiento de Notarios 201514”. 53.

La autoridad judicial tampoco determinó si las órdenes eran fáctica y jurídicamente posibles de cumplir, de conformidad con las competencias de la entidad frente a la información solicitada y el contexto en el cual la Superintendencia accedía a dicha información a través del operador logístico del concurso de notarios de 2015, que era la Universidad Nacional. 54.

El Tribunal, a pesar de contar con pruebas suficientes para evaluar los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad de los accionantes, omitió las gestiones adelantadas por la Superintendencia y no consideró cuál era la verdadera posibilidad fáctica y jurídica de emitir una respuesta de fondo al ciudadano. La Sala reafirma que, para imponer una sanción por desacato, el juez de tutela debe valorar integralmente el contexto en que se desarrolló la conducta de los involucrados y examinar el material probatorio en su totalidad.

Esta obligación fue desconocida en el presente caso, lo cual constituyó una trasgresión al debido proceso. 55. Acreditada la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, la Sala concederá el amparo solicitado, dejará sin efectos el Auto de 7 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y ordenará que adopte una decisión de reemplazo en la que, con arreglo a la jurisprudencia, la ley y las pruebas aportados, determine si los accionantes son responsables por el desacato de la orden de tutela. 2.5.

Conclusiones 56. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, dejará sin efectos la providencia enjuiciada y ordenará rehacer la actuación conforme con los lineamientos establecidos en la parte motiva de esta sentencia. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 Índice 11 de Samai.

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de Roosvelt Rodríguez Rengifo y Gisselle Carolina Martínez Freiter, en sus calidades de Superintendente y jefe de la oficina asesora jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el Auto de 7 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el incidente de desacato de tutela con Rad. 05001-33-33-020-2024-00310-02. En consecuencia, ORDENAR que, en el término de 10 días, contados desde la notificación de esta providencia, dicha autoridad judicial profiera una nueva decisión, en el marco del grado de consulta de desacato, que atienda lo expuesto en la presente sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin15.

CUARTO: De no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 15 secgeneral@consejodeestado.gov.co.