CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2016-01443-01 (0063-2023) Demandante: Sara Gálvez López Demandada: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social – UGPP Medio de control: Ejecutivo Tema: Pago obligación derivada de sentencia judicial Decisión: Resuelve apelación contra auto que declaró la caducidad de la acción ejecutiva I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 24 de febrero de 20221, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A2, que declaró la caducidad de la acción ejecutiva.
II.
ANTECEDENTES La señora Sara Gálvez López, a través de apoderado, incoó acción ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP con el fin de obtener el pago de la suma de $ 85.815.989,84 m/cte., por concepto de intereses moratorios; derivados de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el 17 de agosto de 2006, ejecutoriada el 27 de noviembre siguiente.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con auto de 24 de febrero de 2022, declaró la caducidad de la acción ejecutiva, respecto de esta demanda, decisión contra la que el apoderado de la parte demandante formuló 1 Folios 86 a 92. 2 M.P. José María Armenta Fuentes. 2 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP recurso de apelación, concedido el mediante providencia del 4 de agosto de 20223; por consiguiente, el asunto se envió a esta Corporación. III.
PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por auto del 24 de febrero de 2022, declaró probada de oficio la caducidad de la acción ejecutiva. En concreto, dijo lo siguiente: Expuso que la caducidad en la acción ejecutiva es entendida como el plazo objetivo para el ejercicio oportuno del derecho, se encuentra regulada en las normas procedimentales como una carga procesal, es decir, como un imperativo que emana de las disposiciones adjetivas con ocasión del proceso, en cabeza de las partes, no exigible coercitivamente, y cuya no ejecución acarrea consecuencias jurídicas desfavorables para el renuente.
La caducidad como plazo perentorio para comenzar el proceso y su incumplimiento presupone la falta de interés del demandante en el impulso del mismo y su vencimiento hace que sea imposible intentar el inicio de la acción. Dijo que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación4 el demandante cuenta con un plazo de 18 meses, mas 5 años para ejercer la acción ejecutiva en el caso que se encuentre bajo los mandatos del Código Contencioso Administrativo- CCA: Sin embargo el ponente de la de la decisión no comparte esa argumentación, dado que ese término debe entenderse para efectos de la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto de las entidades, no tratándose de inejecutabilidad y, además, las providencias judiciales se hacen exigibles desde su ejecutoria, por ello, el actor se encuentra en la posibilidad de iniciar la acción ejecutiva desde la fecha de ejecutoria de las sentencias.
Agregó que, en consecuencia, es posible y jurídicamente viable contabilizar el término de caducidad de 5 años, a partir de la ejecutoria de las sentencias que se aportan como título ejecutivo. 3 Folio 94. 4 Sala Plena del Consejo de Estado. MP Enrique Gil Botero, 25 de junio de 2014, radicado: 25000233600020120039501. 3 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP Manifestó que el término de caducidad trascurre sin solución de continuidad, sin atender circunstancias subjetivas del titular del derecho de acción. Que, por medio del Decreto 2196 de junio de 2009 se ordenó la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal, pero esta entidad fue reemplazada por otra entidad pública que asumió las obligaciones asignadas a la liquidada, esto porque el Estado no puede exonerarse de sus responsabilidades, por ello surgió la UGPP, como una persona de derecho público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
De ahí que no tendría razón de ser que el plazo que demanda la liquidación o supresión de una entidad pública pueda entenderse como interrupción del término de caducidad de la acción ejecutiva. Precisó que, dado que la sentencia base de la ejecución se profirió el 17 de agosto de 2006 y la impugnación invocada fue inadmitida, el término de 5 años para iniciar la acción ejecutiva venció el 27 de noviembre de 2011.
Como el título de recaudo data de la época del CCA, por ello, bajo esa normativa realizó el análisis del caso y atendiendo la contabilización del término de caducidad, se tiene en cuenta 18 meses después de la ejecutoria de que la sentencia se hizo exigible; que se cumplieron el 27 de mayo de 2008: Luego, a partir de ahí se cuenta el término de 5 años para iniciar la ejecución, que fenecieron el 23 de mayo de 2013.
Mientras que la demanda fue radicada el 9 de febrero de 2016, omitiendo el límite legal para accionar la jurisdicción, así la inactividad de la demandante y el transcurso del tiempo permitió que el fenómeno jurídico de la caducidad operara. IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación, argumentando que los términos para interponer la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales administrativas proferidas en vigencia del antiguo Estatuto Administrativo [Decreto 01 de 1984], se encuentra contemplada en el inciso 4º del artículo 177 del CCA y esta norma es taxativa al manifestar que la sentencia será ejecutable 18 meses después de su ejecutoria, por lo tanto los argumentos esbozados en el auto objeto de impugnación adolecen de una errada interpretación que va en contravía de tal disposición. Sostuvo que es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación al precisar que, bajo 4 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP la vigencia del CCA, la sentencia se hace exigible 18 meses después de su ejecutoria, y a partir de ese momento es cuando empieza a correr el término de 5 años de la caducidad.
Manifestó que, además, el proceso liquidatario de Cajanal suspendió el computo de la caducidad y la prescripción, por ello, el auto impugnado incurre en vías de hecho por defecto sustantivo, dado que en el conteo de la caducidad no tuvo en cuenta esta circunstancia. En consecuencia, la decisión no estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa, la jurisprudencia aplicable al caso concreto y el material probatorio, porque interpretó de forma errónea que había operado la caducidad de la acción ejecutiva, sin ser esto cierto.
Concluyó que: «De manera que en un curso normal de los hechos la sentencia de 17 de agosto de 2006, quedó ejecutoriada el 27 de noviembre de 2006 y por ende fue exigible a partir del 27 de mayo de 2008, momento en que se cumple el plazo de los 18 meses. Pasado dicho plazo de 18 meses se comenzaría a contabilizar los 5 años para presentar la demanda ejecutiva ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es a partir de la fecha de exigibilidad de la obligación, que en este caso fue el 27 de mayo de 2008.
Ahora desde el 26 de mayo de 2008 al 11 de junio de 2009 transcurrió aproximadamente Un año trece días. CAJANAL fue suprimida y liquidada en el periodo 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013. Como el 11 de junio de 2013 se reanudó el término de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 877 de 2013, los cuatro años siguientes se cumplen en el año 2017».
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia5. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber declarado la caducidad de la acción ejecutiva presentada por la señora Sara Gálvez López. 5 Las normas relacionadas en este acápite contienen las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, comoquiera que el recurso de apelación identificado en los antecedentes de este proveído fue presentado después de su entrada en vigor. 5 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP 5.3.
La caducidad para iniciar procesos ejecutivos contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal El Decreto 2196 de 2009 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.», dispuso lo siguiente: «Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, creada por la Ley 6ª de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación “Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación”. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Artículo 2°. Régimen de liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto ley 254 de 20006 y a la Ley 1105 de 20067 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto»8.
De otra parte, la Ley 510 de 1999, modificó el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, precisando que la toma de posesión trae consigo «La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad respecto de los créditos a cargo de la entidad que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de la toma de posesión.» Por consiguiente, el proceso liquidatario de Cajanal implica la imposibilidad de iniciar o continuar procesos ejecutivos contra la misma, además, la suspensión de los 6 «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional» 7 «Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones».
ARTÍCULO 1 º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.
Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.
PARÁGRAFO 1 º. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. 6 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP términos para que los acreedores iniciarán estas acciones.
Así lo ha entendido la Sala pacíficamente. En efecto, la Subsección B de esta Sección, mediante providencia del 12 de septiembre de 20229 puntualizó: «[…] fue hasta el 30 de junio de 2016 que esta subsección10 analizó in extenso esta problemática y concluyó que con ocasión de la liquidación de Cajanal EICE se presentaron varias situaciones que dificultaron la exigencia de las condenas judiciales, por lo cual expuso que resultaba imperativo que los jueces de lo contencioso administrativo se abstuvieran de adoptar decisiones contrarias a los derechos de los beneficiarios de esas órdenes, bajo el argumento de que los créditos no formaban parte de la masa liquidataria y, en esa medida, no habría lugar a la suspensión de la caducidad.
Para soportar la anterior posición se precisó que no era viable generar una afectación a los favorecidos con un fallo judicial, debido a la desorganización de la administración y la ausencia de reglas inequívocas sobre la forma de exigir la efectividad de la condena. En esa línea de ideas, en la providencia en mención se crearon subreglas para determinar cómo operaba la suspensión de la caducidad en cada caso concreto, estas son: […] la caducidad del medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatario de CJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP DE ACUERDO CON EL DECRETO 4269 DE 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP.» En igual sentido esta Subsección mediante providencia de 19 de enero de 202311, expuso: «[…] Por último, conviene precisar, además, que hubo una interrupción de dicho plazo con ocasión del procedimiento de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social y esta Sala reitera la interpretación pacífica de la sección segunda del Consejo de Estado, 9 Expediente 25000-23-42-000-2016-06114-01 (6191-2018) MP.
Dr. William Hernández Gómez. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 3 de septiembre de 2014. Radicado 2013-06253-01 (3036-25). 11 Expediente 25000-23-42-000-2018-00445-01 (1362-2022) MP. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP consistente en que ese término de caducidad de las obligaciones a cargo de aquella quedó suspendido durante el mencionado trámite, comprendido entre el 12 de junio de 2009 (fecha en que se ordenó la supresión y liquidación de Cajanal) y el 11 de junio de 2013 (día en que concluyó definitivamente el procedimiento liquidatorio); por tanto, en aplicación del período de interrupción, los réditos impuestos serían exigibles ante su sucesora procesal, la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013 y hasta el 12 de junio de 2018, lo que descarta también la caducidad de la acción. […]» Siendo así, el juez debe determinar cuándo se presentó la petición de cumplimiento, esto es, si fue antes o después del 8 de noviembre de 2011.
Fecha en que se distribuyeron las competencias entre CAJANAL EICE en liquidación y la UGPP, mediante Decreto 4269 de 2011. 5.4. Caso concreto Se advierte que la actora pretende la ejecución de la sentencia del 17 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se dispuso la reliquidación de su pensión de jubilación. La sentencia quedó ejecutoriada el 27 de noviembre de 2006 (folio 28), la interesada reclamó el cumplimiento de la decisión ante la entidad en liquidación antes del vencimiento de los 18 meses, esto es, el 29 de enero de 200712; como consecuencia, la demandada expidió la Resolución PAP 002753 del 2 de noviembre de 2007 (Fls. 29 y 30).
Pues bien, el proceso de ejecución busca el cumplimiento de una orden dada por un juez, en el caso de que la autoridad no acate esta orden; que para este este caso debe ser clara, expresa y exigible. El Código Contencioso Administrativo13 estableció que constituye título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condena a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 12 Folios 26 y 27. 13 «Artículo 68.
Definición de las obligaciones a favor del estado que prestan merito ejecutivo <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos: 1.
Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. […]» 8 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP Como se vio, la caducidad es el fenómeno extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley, como una sanción regulatoria del ejercicio del derecho sustancial. en el caso del proceso ejecutivo, para exigir la ejecución de título derivado de una sentencia dictada por la jurisdicción contencioso administrativo, el artículo 136, numeral 11 del CCA previó un plazo de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. A su turno, el articulo 177 ejusdem preveía: «Artículo 177.
Efectividad de condenas contra entidades publicas <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.
El agente del ministerio público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto.
El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, Municipales y Distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público.
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorias.
Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma». 9 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP Por consiguiente, el término de caducidad de la acción ejecutiva, era de 5 años, contados a partir del momento en el que se hace exigible la obligación, esto es 18 meses después de la ejecutoria de la sentencia que impone la condena.
Conviene precisar que, la sentencia base de recaudo ejecutivo fue proferida el 17 de agosto de 2006, por tanto, la obligación que de ella emana puede ser cobrada de acuerdo con la norma procesal con la que fue concebida. Para esa fecha se encontraba vigente el Código de Procedimiento Civil14 y la providencia fue dictada bajo los lineamientos del Código Contencioso Administrativo- CCA.15.
Entonces, de acuerdo con lo normado por el artículo 177 del CCA, las condenas impuestas a las entidades públicas serían ejecutables una vez transcurridos 18 meses después de su ejecutoria. Precisado lo anterior, en el sub lite se tiene que la sentencia quedó ejecutoriada el 27 de noviembre de 200616, por ello, solamente era exigible a partir del 27 de mayo de 2008, desde esta fecha empezó a correr el término de caducidad de la acción ejecutiva, que finalizaría el 27 de mayo de 2013.
No obstante, desde el 12 de junio de 200917 hasta el 11 de junio de 201318 se desarrolló el procedimiento de liquidación de Cajanal, por ello, la Sala encuentra que el cómputo del término de caducidad se mantuvo suspendido durante este lapso. De modo que el término se extendió hasta el 28 de mayo de 2017. La presente demanda fue interpuesta el 9 de febrero de 201619, por consiguiente, no se configuró la caducidad de la acción ejecutiva.
De acuerdo con lo anterior, la Sala colige que, contrario a lo establecido por el a quo, en el presente caso, la presentación de la acción ejecutiva resultó oportuna, toda vez que cuando se suspendió el termino de caducidad de la acción solamente había trascurrido 1 año y 13 días, plazo que se reanudó una vez culminó la liquidación de Cajanal, esto es el 11 de junio de 2013, por el periodo restante de 3 años, 11 meses y 17 días. 14 Para la justicia contencioso administrativa el Código General del proceso empezó a regir a partir del 1 de enero de 2014. 15 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, a partir del 2 de julio de 2012. 16 Folio 28. 17 Fecha en la que se ordenó la supresión y liquidación de Cajanal. 18 Fecha en la que se concluye definitivamente el procedimiento liquidatario. 19 Folio 1. 10 Número interno: 0063-2023 Demandante: Sara Gálvez López Demandada: UGPP Por lo precedente, la Sala revocará la decisión apelada para que, en su lugar, el a quo provea sobre la orden de pago, previo cumplimiento de los requisitos legales.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 24 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que declaró la caducidad de la acción ejecutiva, de conformidad a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo, previas las anotaciones a las que haya lugar. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.