CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 05001233300020230056301 Demandante: Continental Gold Limited Sucursal Colombia Demandada: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 11 de septiembre de 2023 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Continental Gold Limited Sucursal Colombia presentó demanda2 contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de la 1 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, archivo “[…] ACTA DE REPARTO […]”. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado.

Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, archivo “[…] DEMANDA Y ANEXOS […]”. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011. 2 Número único de radicación: 05001233300020230056301 Resolución núm. 3089 de 28 de diciembre de 2022, por la cual “se impone una medida preventiva de suspensión de actividades y se toman otras determinaciones”, expedida por el Director General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del acto acusado4, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1. La parte demandada “[…] carecía de competencia para adoptar las medidas ordenadas en el acto acusado, en una manifiesta oposición a la naturaleza misma de las medidas preventivas […]” establecidas en la Ley 1333 de 21 de junio de 20095, en especial, lo relacionado con los artículos 2.º, 32 y 39; con desconocimiento de los hechos probados y de los actos vigentes expedidos por las autoridades competentes que habilitaron la construcción y uso del “Nuevo Hotel Higabra”. 2.2.

Indicó que, con la expedición del acto acusado, se generó un perjuicio injustificado, porque se afectó el normal desarrollo de las operaciones de sus diferentes proyectos, en costos adicionales para solventar la imposibilidad de hacer uso de sus instalaciones y en la pérdida de inversiones económicas cuantiosas. 2.3. Señaló que, con la solicitud de la medida cautelar, pretendía que se le permitiera no solo hacer uso de las instalaciones del “Nuevo Hotel Higabra” sino también “[…] evitar la presentación de un plan de desmantelamiento de la instalación sin que haya adelantado siquiera el proceso sancionatorio que corresponde previo a la adopción de una sanción como la que se impuso […]”.

Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante autos de 25 de julio de 20236, admitió la demanda, ordenó notificar personalmente 4 Cfr. Índice núm. 2 SAMAI, expediente digital, archivo “[…] DEMANDA Y ANEXOS […]” folios 36-37. 5 “[…] Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones […]”. 6 Cfr. Índice núm. 4 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 3 Número único de radicación: 05001233300020230056301 a las partes y al agente del Ministerio Público y correr traslado de la solicitud de medida cautelar. 4.

La parte demandada, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de agosto de 20237, solicitó negar la solicitud de medida cautelar, con fundamento en que: 4.1. La ausencia de cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118, porque, a su juicio, no estaba sustentada la violación de las normas constitucionales y legales. 4.2.

No era evidente que el decreto de la solicitud de medida cautelar podía prevenir o hacer cesar la causación de un daño que tampoco se prueba. 4.3. No se ha realizado ninguna actividad exploratoria en el área en cuestión, desde la fecha en que se otorgó la licencia, por lo que la solicitud de medida cautelar no cumplía con su finalidad ni con los requisitos previstos en el artículo 229 de la Ley 1437. 4.4.

No se encuentra en el expediente prueba del prejuicio irremediable, más allá de la enunciación de este, ni tampoco de la vulneración al ordenamiento superior. 4.5. La preservación del medio ambiente conlleva la posibilidad de actuar proactivamente para evitar actividades que puedan vulnerarlo, en lugar de tener que corregir los efectos perjudiciales una vez que se hayan manifestado. 4.6.

Las medidas preventivas de suspensión o cese de obras eran viables como expresión del principio de precaución cuando se evalúa que existe un peligro grave para el medio ambiente y los recursos naturales, como sucede en el presente caso. 4.7. Se debía negar la solicitud de medida cautelar, porque: “[…] si bien es cierto que la construcción hotelera no está sujeta a licenciamiento ambiental […] las obras que fueron objeto de pronunciamiento por esta autoridad no corresponden a un hotel ajeno al proyecto aurífero Buriticá, sino a campamentos 7 Cfr. Índice núm. 8 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 8 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Número único de radicación: 05001233300020230056301 construidos en zonas de exclusión delimitadas en el artículo décimo de la Resolución núm. 1685 del 21 de diciembre de 2017, dentro del área de influencia del proyecto, por lo que su realización sí hace parte de la verificación que realiza la ANLA dentro de sus funciones de control y seguimiento ambiental al proyecto licenciado.

De lo expuesto, se deriva entonces que las autorizaciones presentadas por la sociedad, bajo las cuales se argumenta que la empresa contaba con los permisos necesarios para la construcción y operación del “Nuevo Hotel Higabra”, sin que dentro de éstos se requiriera licencia ambiental, no son un argumento que sustente la existencia de una autorización para realizar la construcción de los campamentos, puesto que la competencia para decidir sobre la posibilidad de realizar o no dicha infraestructura radica en cabeza de la ANLA […]”.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 5. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 11 de septiembre de 20239, resolvió: “[…] PRIMERO.- Denegar la suspensión provisional de los actos acusados […]”. 5.1. Para fundamentar la decisión, consideró que no se encuentra acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas como violadas, que ameriten decretar la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. 5.2.

Consideró que los campamentos construidos por la parte demandante dentro del área de influencia del proyecto “[…] Aurífera Buriticá - Ampliación Mina Yaraguá […]” se encuentran ligados a actividades de explotación, conforme lo indicado en las Resoluciones 1662 de 22 de agosto de 201910, 411 de 18 de febrero de 202211 y al Concepto Técnico núm. 7708 de 3 de diciembre de 202112. 5.3.

Señaló que la parte demandada, al momento de decretar la suspensión inmediata de las actividades y uso de la instalación del “nuevo hotel – campamento de Higabra”, disponía de los elementos para decretar las medidas preventivas en materia ambiental, de conformidad con lo previsto en la Ley 1333. 5.4. Afirmó que “[…] la medida preventiva, si bien exige una valoración seria por la autoridad competente, se adopta en un estado de incertidumbre y, por lo tanto, 9 Cfr. Índice núm. 9 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 10 “[…] Por la cual se modifica una Licencia Ambiental y se toman otras decisiones […]”. 11 “[…] Por la cual se modifica una Licencia Ambiental Global y se adoptan otras determinaciones […]”. 12 “[…] El objetivo del presente seguimiento ambiental consiste en verificar los aspectos referentes al Proyecto Aurífero Buriticá - Ampliación Mina Yaraguá […]”. 5 Número único de radicación: 05001233300020230056301 no implica una posición absoluta o incontrovertible acerca del riesgo o afectación, tampoco un reconocimiento anticipado acerca de la existencia del daño, ni una atribución definitiva de la responsabilidad, razones por las cuales su carácter es transitorio y da lugar al adelantamiento de un proceso administrativo a cuyo término se decide acerca de la imposición de una sanción […]”. 5.5.

Explicó que con el material probatorio que para el momento de expedición del acto disponía la parte demandada, en particular, el Concepto Técnico rendido por el Equipo Técnico de Seguimiento del Grupo Medio Magdalena – Cauca – Catatumbo de la Subdirección de Seguimiento de Licencias Ambientales y “[…] siendo que este había sido surtido por un equipo interdisciplinario, ello materializaba el principio de certeza científica exigible como desarrollo del principio de precaución que orienta la adopción de este tipo de medidas […]”. 5.6.

Consideró que “[…] determinar si la infraestructura edificada se encuentra o no sujeta a licenciamiento ambiental, o si por el contrario bastaba con la licencia de construcción otorgada por la Secretaría de planeación y desarrollo territorial del municipio de Buriticá […] para que ésta pudiera adelantar la construcción de la obra en mención, corresponde a una cuestión que escapa del análisis que, con ocasión de la medida cautelar deprecada, debe adelantarse en la presente etapa, y será objeto de la sentencia que ponga fin a la instancia […]”.

Recursos de reposición y, en subsidio, de apelación y sus fundamentos 6. La parte demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto indicado supra13, con fundamento en los siguientes argumentos: 6.1. Indicó, sobre la “[…] impertinencia de la medida preventiva por hecho consumado […]”, que la naturaleza y sentido de las medidas preventivas es impedir o evitar la ocurrencia de un daño que no ha ocurrido y, en el presente caso, no se presentó una justificación de por qué la orden de “suspensión de actividades y uso de la instalación”, adoptada por la parte demandada, podía aplicarse de forma inmediata para “precaver la consumación del peligro”, cuando la instalación del 13 Cfr. Índice núm. 13 y 14 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 6 Número único de radicación: 05001233300020230056301 “Nuevo Hotel Higabra” ya se encontraba construido y en pleno funcionamiento, denotando la ausencia de configuración de las causales establecidas en el artículo 36 de la Ley 1333. 6.2.

Señaló que existió una “[…] indebida motivación […]” porque no se tuvo en consideración que la construcción y operación del alojamiento “Nuevo Hotel Higabra” estuvieron amparadas en una licencia de construcción y cuatro permisos ambientales que así lo autorizaron, los cuales gozan de presunción de legalidad. 6.3. Afirmó que se presentó la “[…] indebida aplicación del principio de precaución […]”, porque éste es de aplicación excepcional y su invocación se justifica sólo en la medida que exista un peligro de daño, por lo que es un error considerar que el uso de una edificación ya construida implique un peligro de daño para el ambiente o los recursos naturales, cuando lo que alega la demandada es que la Compañía ya había supuestamente generado un daño al talar e intervenir el área donde se ubica la instalación. 6.4.

Expuso la “[…] ausencia de motivación respecto de la proporcionalidad de la medida de suspensión […]”, porque, en su criterio, la medida se tomó sin haber establecido con claridad los elementos de razonabilidad y proporcionalidad que motivaron tal decisión, lo cual constituye una violación del debido proceso, teniendo en cuenta que la jurisprudencia ha consagrado una serie de requisitos mínimos para que, en las decisiones de los jueces, se garantice el carácter objetivo y justo de una decisión judicial, debidamente sustentada en las pruebas, lo cual, en el caso objeto de examen, no ocurrió. Traslado de los recursos 7.

El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 3 de octubre de 202314, resolvió confirmar la decisión, por considerar que “[…] con la intervención, consistente en la edificación del Nuevo Hotel Higabra, en un área que en virtud de la zonificación ambiental de manejo del proyecto aurífero Buriticá había sido definida como de exclusión, ello imponía a la ANLA como autoridad ambiental que, en el marco del control y seguimiento ambiental a la 14 Cfr. Índice núm. 16 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 7 Número único de radicación: 05001233300020230056301 licencia de que es titular la demandante y, en atención a las especiales condiciones de vulnerabilidad y funcionalidad ambiental que resultaban comprometidos con la intervención, hubiera de adoptar la medida consistente en la suspensión inmediata de actividades y uso de la instalación, al ser la medida procedente para prevenir posibles afectaciones a los recursos naturales en las zonas con tal categoría de exclusión […]”.

Asimismo, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación. II. CONSIDERACIONES 8. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; v) el marco normativo sobre las medidas preventivas en materia ambiental; vi) el análisis del caso concreto; y vii) la conclusión. Competencia 9.

Vistos los artículos: i) 12515 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116, sobre la expedición de providencias; ii) 15017 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; iii) 24318 ibidem, sobre apelación; y iv) 24419 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 10. Vistos los artículos: i) 24320 de la Ley 1437, en especial, el numeral 5.º, sobre apelación; y ii) 24421 ibidem, en especial, el numeral 3.º, sobre trámite del recurso de apelación contra autos y atendiendo a que: i) mediante auto de 11 de septiembre de 2023 se negó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; ii) el 15 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[ ] Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 16 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 17 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 18 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 19 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 20 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 21 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 8 Número único de radicación: 05001233300020230056301 auto objeto del recurso de apelación se notificó por estado el 12 de septiembre de 202322; iii) la parte demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 15 de septiembre de 202323, interpuso el recurso de apelación contra el auto indicado supra. 11.

La Sala considera que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se negó la medida cautelar, y que se presentó dentro de la oportunidad legal. 12. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201224, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados en el recurso de apelación. Problema jurídico 13.

Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el auto que negó la solicitud de medida cautelar y el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, si se reúnen los requisitos de ley para decretar la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, en ese sentido, si se confirma, modifica o revoca el auto apelado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 14. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 15.

De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la 22 Cfr. Índice núm. 12 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 23 Cfr. Índice núm. 13 y 14 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 24 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 9 Número único de radicación: 05001233300020230056301 demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento. 16.

Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 202025, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 17.

Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas26. 18.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Marco normativo sobre las medidas preventivas en materia ambiental 19. Visto el artículos: i) 2.º de la Ley 1333, sobre facultad de prevención; ii) 4.° ibidem, sobre funciones de la sanción y de las medidas preventivas en materia 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 26 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 10 Número único de radicación: 05001233300020230056301 ambiental; ii) 12 de la Ley 1333, sobre objeto de las medidas preventivas; iii) 13 ibidem, sobre iniciación del procedimiento para la imposición de medidas preventivas; iv) 32 ibidem, sobre carácter de las medidas preventivas; v) 36 ibidem, sobre tipos de medidas preventivas; y vi) 39 ibidem, sobre suspensión de obra, proyecto o actividad.

Análisis del caso concreto 20. La Sala abordará el análisis del acto acusado confrontándolo con la norma invocada como violada y la acreditación, de manera sumaria, de los perjuicios que se alegan como causados, con el respectivo estudio en conjunto de los documentos aportados al proceso de la referencia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello los criterios de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el recurso de apelación y el problema jurídico planteado. 21.

De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo del Antioquia, mediante auto de 11 de septiembre de 2023, resolvió negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 22. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando: i) la “[…] Impertinencia de la medida preventiva por hecho consumado […]”, porque: a) no se tuvieron en cuenta sus argumentos sobre la naturaleza de las medidas preventivas y cuestionó la justificación de la orden de suspensión de las obras, y b) no se configuraron los requisitos del artículo 36 de la Ley 1333, sobre los requisitos para la imposición de la medida; ii) la “[…] indebida motivación […]”, debido a que: a) se desconocieron los permisos del proyecto; iii) la “[…] indebida aplicación del principio de precaución […]”, al ser de aplicación excepcional y su invocación se justifica sólo en la medida que exista un peligro de daño; y iv) la “[…] ausencia de motivación respecto de la proporcionalidad de la medida de suspensión […]”, en la medida que: a) se desconoció el debido proceso: argumentó que la motivación del acto administrativo era insuficiente y que el levantamiento de la medida se condicionó indebidamente a la presentación de un 11 Número único de radicación: 05001233300020230056301 plan de rehabilitación y restauración ambiental para las áreas intervenidas y que la jurisprudencia ha consagrado una serie de requisitos mínimos para que, en las decisiones de los jueces, se garantice el carácter objetivo y justo de una decisión judicial, sustentada en las pruebas. 23.

La Sala advierte que, en el caso sub examine, se tiene que: 23.1. En el acto acusado, entre otros, se resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO - Imponer a la sociedad CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA identificada con NIT […], en su condición de titular de la Licencia Ambiental del proyecto "Explotación Aurífera Buriticá-Ampliación Mina Yaraguá", localizado en jurisdicción del municipio de Buriticá, en el departamento de Antioquia, la siguiente medida preventiva: • Suspensión inmediata de actividades y uso de la instalación del nuevo hotel Campamento de Higabra del proyecto Aurífero Buriticá, localizado en el municipio de Buriticá (Antioquia) en la zona suroeste de la planta principal del proyecto, en las coordenadas planas CTM12- Centroide de la obra E4679854-N2298726.

PARÁGRAFO PRIMERO: La medida preventiva impuesta en el presente artículo, es de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos y se aplican sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Advertir a la sociedad CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, que la medida preventiva impuesta en el presente artículo implica el cumplimiento de la siguiente condición para el levantamiento de lo aquí resuelto: a. Presentar para aprobación de esta Autoridad Nacional un plan de rehabilitación y restauración ambiental para las áreas intervenidas que involucre el desmantelamiento completo de la infraestructura construida.

Una vez se cuente con el referido plan aprobado por parte de la Autoridad Ambiental, la empresa podrá solicitar el levantamiento de la medida preventiva impuesta a fin de dar inicio con la implementación de este.

PARÁGRAFO TERCERO. Para su levantamiento, la CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA deberá informar a esta autoridad sobre el cumplimiento de las condiciones señaladas en el parágrafo segundo de este artículo, para lo cual aportará los soportes documentales que correspondan. […]” (Destacado fuera del texto). 23.2. Asimismo, señaló la competencia para imponer medidas preventivas, así: “[…] II.

Competencia La Ley 1333 del 21 de julio de 2009 “[…]” Así, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA es competente para iniciar, adelantar y culminar el procedimiento 12 Número único de radicación: 05001233300020230056301 de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, teniendo en cuenta que es la autoridad facultada para efectuar seguimiento al instrumento ambiental del proyecto "Explotación Aurífera Buriticá Ampliación Mina Yaraguá" […]”. 23.3.

De igual forma, se enunciaron los antecedentes de la medida preventiva, así: “[…] Antecedentes de la Medida Preventiva 3.6. En atención a los hallazgos evidenciados en visita de seguimiento realizada por la ANLA del 24 al 30 de abril de 2022 al proyecto Explotación Aurífera Buriticá - Ampliación Mina Yaraguá, el Grupo de Medio Magdalena Cauca Catatumbo de la Subdirección de Seguimiento de la ANLA, a través de memorando No. 2022287730- 3-000 del 21 de diciembre de 2022 remitió concepto técnico No. 07386 del 29 de noviembre de 2022, recomendando evaluar la procedencia de imponer una medida preventiva, a la sociedad CONTINENTAL GOLD, identificada con NIT. 900.166.687- 7, consistente en la suspensión de las actividades y uso de la instalación del nuevo hotel - Campamento de Higabra del proyecto Aurífero Buriticá, localizado en el municipio de Buriticá (Antioquia), en la zona suroeste de la planta principal del proyecto […]” (Destacado fuera del texto). 23.4.

En el acto acusado se explicó el caso concreto, así: “[…] De acuerdo con lo anterior, durante las visitas técnicas y el estudio del material documental allegado, esta Autoridad Ambiental constató que la sociedad CONTINENTAL GOLD, realizó la construcción de infraestructura en la zona suroeste de la planta principal con un punto centroide en las coordenadas planas CTM12-E4679854-N2298726, interviniendo zonas de exclusión con categoría de bosque de galería y ripario, además de áreas de asentamientos nucleados y seminucleados, incumpliendo así la zonificación de manejo ambiental establecida para el proyecto en el artículo quinto de la Resolución 1443 del 30 de noviembre 2016, modificada por el artículo décimo de la Resolución 1685 del 21 diciembre de 2017.

Lo expuesto puede acarrear pérdida de los recursos naturales en áreas de importancia ecológica como zonas protegidas con mayor potencial en la contribución de la conectividad funcional e información de riqueza de especies; así como potencializar las afectaciones de elementos de análisis referentes a posibles rutas de movilidad de fauna o posibles flujos de energía entre áreas de importancia estratégica identificadas a nivel local y/o regional.

Una vez hechas las anteriores precisiones, esta entidad procede a analizar técnica y jurídicamente, la necesidad de imponer o no medida preventiva consistente en la suspensión de actividades, con fundamento en los hallazgos evidenciados en la visita técnica de seguimiento practicada por parte del Grupo Medio Magdalena Cauca Catatumbo de esta Autoridad Ambiental, en el marco de lo establecido en el artículo 36 de la Ley 1333 de 2009 […]” (Destacado fuera del texto). 23.5.

Asimismo, se argumentó la necesidad de la medida preventiva, así: “[…] 5.1. Necesidad de la Medida Preventiva Con ocasión de la visita de seguimiento ambiental y revisión documental realizadas por parte del equipo técnico de seguimiento del Grupo Medio Magdalena - Cauca Catatumbo de esta Autoridad Ambiental, se adelantaron actividades de verificación topográfica en las cuales se detalló que la infraestructura correspondiente al hotel campamento Higabra se construyó en la zona suroeste de la planta principal 13 Número único de radicación: 05001233300020230056301 coordenadas planas CTM12- Centroide de la obra E4679854-N2298726, encontrándose que está ubicada en áreas de exclusión, lo cual pone en condición de vulnerabilidad los recursos naturales suelo, aire, paisaje, flora y fauna, en especial por la pérdida de flora y suelo, como formaciones existentes en áreas de importancia ecológica como zonas protegidas, con mayor potencial en la contribución de la conectividad funcional e información de riqueza de especies".

De acuerdo con lo anterior, el equipo técnico identificó un incumplimiento a la zonificación de manejo ambiental autorizada para el proyecto Aurífero Buriticá, en atención a la realización de obras e instalaciones en sectores que no podían ser intervenidos por el proyecto, debido a criterios de vulnerabilidad y funcionabilidad, que tienen carácter de régimen especial, como las áreas de reserva natural, cobertura de Bosque de galería y ripario, y relictos de bosque seco tropical, asentamientos urbanos, nucleados y semi nucleados y las zonas susceptibles a inundación en la categoría de exclusión. En ese orden de ideas, de conformidad con lo establecido en los artículos 4, 12 y 39 de la Ley 1333 de 2009, la imposición de la medida preventiva es procedente para prevenir e impedir el riesgo de afectación de los recursos naturales que son objeto de especial protección, por tratarse de zonas de importancia ecológica que representan la biodiversidad de un paisaje a ser conservado, por su mayor potencial en la contribución de la conectividad funcional e información de riqueza de especies.

Las anteriores razones llevan a esta Autoridad a armonizar la medida preventiva sugerida por el área técnica de la entidad con el ordenamiento jurídico ambiental descrito, por lo que se procede a abordar el análisis de proporcionalidad […]”. 23.6. En ese sentido, se determinó la proporcionalidad de la medida preventiva, así: “[…] De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 1333 de 2009, el objeto de la medida preventiva es prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana […].

De igual forma, es pertinente tener en consideración que "( ) es el principio de precaución el que le permite a la autoridad ambiental decidir sobre su adopción en incertidumbre, estando su adopción precedida de una valoración estado de e advierta suficientemente sobre el hecho o la situación causante de la afectación del ambiente o sobre el riesgo y la gravedad del daño que podría derivarse de él […].

El análisis de proporcionalidad que se desarrolla se descompone analíticamente de la siguiente manera: I) Legitimidad del fin. II) Legitimidad del medio. III) Adecuación o idoneidad de las medidas. En ese sentido, se precisa que, tal como lo expuso la Corte Constitucional, la proporcionalidad en sentido estricto se refiere a que el principio satisfecho por el logro del fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes.

Por lo tanto, en el caso sub examine, este Despacho considera que los derechos económicos limitados con la medida preventiva, deben ceder ante el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, ante una posible afectación de rutas de 14 Número único de radicación: 05001233300020230056301 movilidad de fauna o posibles flujos de energía entre áreas de importancia estratégica identificadas a nivel local y/o regional, lo cual se relaciona con la identificación de las áreas con mayor pérdida de cobertura boscosa, en tanto lo que se busca en el caso particular es la protección de los recursos naturales, siendo lo anterior de vital importancia para la conservación humana y el ambiente.

Aunado a lo anterior, se destaca que la imposición de la medida preventiva no sólo tiene una finalidad legalmente válida y constitucionalmente legítima, sino que respeta el principio de proporcionalidad, en tanto, lo que se busca con su adopción es salvaguardar un derecho colectivo al medio ambiente, en cumplimiento de la obligación impuesta al Estado en la Constitución Política de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y por ende planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, mediante la prevención y control de los factores de deterioro ambiental.

En ese sentido, bajo el amparo de las disposiciones establecidas en los artículos 2 y 13 de la Ley 1333 de 2009, esta Autoridad Nacional considera procedente imponer medida preventiva consistente en la suspensión de actividades y uso de la instalación del nuevo Hotel - Campamento de Higabra del proyecto Aurífero Buriticá, localizado en el municipio de Buriticá (Antioquia) […]” (Destacado fuera del texto). 24.

La Sala considera que, prima facie, de la confrontación de los actos acusados con la norma superior invocada y de los documentos aportados, en esta etapa procesal, no se advierte la presunta vulneración de las normas invocadas como vulneradas, por lo siguiente: Sobre la naturaleza y requisitos para la imposición de las medidas preventivas 25.

El artículo 2.º de la Ley 1333, sobre facultad de prevención, prevé “[…] la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales […] quedan investidos de facultades de prevención. En consecuencia, estas autoridades están habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas consagradas en esta ley […]”. 26. El artículo 32 ibidem, sobre carácter de las medidas preventivas, indica “[…] las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos […]”. 27.

El artículo 36 ibidem, sobre los tipos de medidas preventivas, señala que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, mediante acto motivado, impondrá entre otras, las siguientes medidas preventivas “[…] 3. Suspensión del proyecto, obra o actividad […]”. 15 Número único de radicación: 05001233300020230056301 28. El artículo 39 ibidem, sobre suspensión de obra, proyecto o actividad, señala “[…] consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado que fijará la autoridad ambiental, la ejecución de un proyecto, obra o actividad cuando de su realización pueda derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesión o autorización o cuando se incumplan los términos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas […]” (Destacado fuera del texto). 29.

La Sala, al evaluar el trámite de imposición de la medida preventiva, advierte que la demandada realizó visitas de seguimiento al proyecto Explotación Aurífera Buriticá – Ampliación Mina Yaraguá, entre el 24 y 30 de abril de 2022, y, a través de memorando núm. 2022287730-3-000 de 21 de diciembre de 2022, remitió el Concepto Técnico núm. 7386 de 29 de noviembre de 2022, recomendando evaluar la procedencia de imponer una medida preventiva, por encontrar que la construcción de la infraestructura estaba en la zona suroeste de la planta principal, interviniendo zonas de exclusión con categoría de bosque de galería, incumpliendo así la zonificación de manejo ambiental establecida para el proyecto en el artículo quinto de la Resolución 1443 de 30 de noviembre 2016, modificada por el artículo décimo de la Resolución 1685 de 21 diciembre de 2017, lo cual “[…] puede acarrear pérdida de los recursos naturales en áreas de importancia ecológica como zonas protegidas con mayor potencial en la contribución de la conectividad funcional e información de riqueza de especies; así como potencializar las afectaciones de elementos de análisis referentes a posibles rutas de movilidad de fauna o posibles flujos de energía entre áreas de importancia estratégica identificadas a nivel local y/o regional […]”. 30.

En ese sentido, para la Sala y contario a lo argumentado por el recurrente, la medida preventiva aplicada en el acto acusado sí cumple con la naturaleza de prevenir un daño previamente identificado, por cuanto, aun cuando la obra ya había sido construida, la demandada determinó la necesidad y procedencia de su imposición, como lo prevé el artículo 36 de la Ley 1333, sobre tipos de medidas de prevención, para prevenir e impedir el riesgo de afectación de los recursos naturales 16 Número único de radicación: 05001233300020230056301 suelo, aire, paisaje, flora y fauna; que son objeto de especial protección por tratarse de zonas de importancia ecológica.

Sobre los permisos del proyecto 31. La Sala advierte que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, mediante Resolución HX-1063 del 27 de septiembre de 2002, otorgó licencia ambiental a la demandante para adelantar actividades en el Municipio de Buriticá, la cual fue objeto de modificaciones y, mediante Auto núm. 2639 de 21 de junio de 2016, la parte demandada avocó conocimiento del expediente HX3-1999- 25 remitido por CORANTIOQUIA para dar trámite a la modificación de la Licencia Ambiental del proyecto “Explotación Aurífera Buriticá - Ampliación Mina Yaraguá”, la cual ha sido objeto de modificación por la entidad, a través de otras resoluciones. 32.

En el acto acusado se hace referencia al Concepto Técnico núm. 7386 de 29 de noviembre de 2022, presentado por el Grupo de Medio Magdalena – Cauca – Catatumbo de la Subdirección de Seguimiento de la parte demandada, con ocasión a los hallazgos evidenciados en visita realizada del 24 al 30 de abril de 2022, en la cual se recomendó evaluar la procedencia de imponer como medida preventiva a la parte demandante la suspensión de las actividades y el uso de la instalación del nuevo hotel – campamento de Higabra del proyecto aurífero Buriticá. 33.

En ese sentido, según lo consignado en la parte considerativa de la resolución núm. 03089 de 2022, en cumplimiento de las tareas de verificación periódica sobre las obligaciones asignadas con ocasión de la licencia ambiental, se evidenció en el año 2021 la existencia de instalaciones para el alojamiento del personal que labora en el proyecto, por lo que el Equipo Técnico de seguimiento del Grupo Medio Magdalena – Cauca – Catatumbo de la Subdirección de Seguimiento de Licencias Ambientales de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales emitió el Concepto Técnico núm. 7386 de 29 de noviembre de 2022, en el que se consignó que la mencionada estructura “no se encuentra en la huella de intervención autorizada”. 34.

Al respecto, de los documentos aportados con la solicitud y conforme a lo indicado en las consideraciones del acto, sobre la zonificación de manejo ambiental 17 Número único de radicación: 05001233300020230056301 del Proyecto Aurífero Buriticá consignada la Resolución núm. 1685 de 201717 se establecieron las áreas de exclusión: “[…] • Áreas de la Reserva Natural de Recursos Naturales la Zona Ribereña del Río Cauca, sobre las que no se ha adelantado proceso de sustracción. Estas áreas podrán ser intervenidas para la implementación de medidas de compensación • Cobertura de Bosque galería y ripario, y relictos de bosque seco tropical, a excepción de las áreas necesarias para las obras y actividades autorizadas.

Estas áreas podrán ser intervenidas para la implementación de medidas de compensación • Asentamientos urbanos, nucleados y semi nucleados […]”. 35. Asimismo, se destaca que de lo indicado en el Concepto Técnico de Seguimiento Ambiental núm. 7708 del 3 de diciembre de 202120, levantado a partir de la visita efectuada entre el 30 de mayo y el 3 de junio de 2021, el Grupo de Medio Magdalena – Cauca – Catatumbo de la Subdirección de Seguimiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales recomendó la imposición de medidas tendientes a prevenir posibles afectaciones a los recursos naturales en las zonas con esta categoría de exclusión. 36.

Y, definió como hecho generador de la medida, la intervención de áreas de exclusión con la construcción y uso de un nuevo campamento en el sector Higabra, municipio de Buriticá “[…] incumpliendo la zonificación de manejo ambiental establecida en el proyecto en cuanto a las zonas de exclusión con categoría de bosque de galería y ripario, además áreas de asentamientos nucleados y seminucleados, definida en el Artículo Quinto de la Resolución 1443 del 30 de noviembre 2016, modificada por el Artículo Décimo de la Resolución 1685 del 21 diciembre de 2017 […]”. 37.

De conformidad con lo anterior, contrario a lo indicado por el recurrente, la zona donde se construyeron los campamentos era zona de exclusión, por lo que, aun cuando ya estuviere construida una obra, se determinó que dicha área no tenía que haber sido intervenida dada su vulnerabilidad y funcionalidad ambiental; por lo cual, para la Sala, el argumento que la empresa contaba con los permisos necesarios para la construcción y operación del “Nuevo Hotel Higabra”, no es suficiente ni sustenta la existencia de una autorización para realizar la construcción de campamentos en la zona de exclusión. 18 Número único de radicación: 05001233300020230056301 38.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo se basó en evidencias técnico-científicas, “[…] cuya idoneidad o suficiencia debe ser objeto de valoración al momento de dictar sentencia, una vez recaudadas y practicadas las pruebas dentro del proceso […]”27, y por ello, este cargo no tiene vocación de prosperidad. 39. Además, la Sala considera que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo en esta etapa primaria del proceso sobre si los permisos de la obra eran suficientes para su construcción, porque la comprobación de los supuestos a que se refiere el recurrente requiere obligatoriamente del agotamiento de todas las etapas procesales, del análisis de otras normas y de la valoración conjunta de las pruebas.

Sobre el principio de precaución 40. La parte demandante afirma que el principio de precaución es de aplicación excepcional y su invocación se justifica sólo en la medida que exista un peligro de daño, por lo que es un error considerar que el uso de una edificación ya construida implica un peligro de daño para el ambiente o los recursos naturales. 41.

El principio de precaución en materia ambiental corresponde a “[…] cierto grado de anticipación a la que debe acudir el juez o autoridad administrativa para la adopción de medidas, cuando no se tiene certeza científica de la afectación que pueda sufrir el entorno ecológico […]”28, está contenido en el artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre 199329. 42.

Esta Sección30 ha señalado que, si bien para la aplicación del principio de precaución no se requiere absoluta certeza de la afectación o daño ambiental, por lo menos debe existir material probatorio que otorgue indicios del mismo, y tal como se señaló en el acto acusado “[…] ante una posible afectación de rutas de movilidad de fauna o posibles flujos de energía entre áreas de importancia estratégica 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de marzo de 2025;

C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación 11001032400020230028900. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 4 de mayo de 2018; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 76001-23-33-000-2017-01223-01(AP)A. 29 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 17 de agosto de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 20001-23-33-000-2016-00114-01. 19 Número único de radicación: 05001233300020230056301 identificadas a nivel local y/o regional, lo cual se relaciona con la identificación de las áreas con mayor pérdida de cobertura boscosa, en tanto lo que se busca en el caso particular es la protección de los recursos naturales, siendo lo anterior de vital importancia para la conservación humana y el ambiente […]”. 43.

En ese orden, de conformidad con la facultad de prevención de la autoridad ambiental prevista en la Ley 1333, en atención al posible daño a la naturaleza, resultaba imperativo imponer una condición de levantamiento de la medida que permitiera garantizar su restablecimiento y protección, lo cual en el presente caso sólo se garantiza, según el análisis técnico realizado, con un plan de rehabilitación y restauración ambiental que involucrara el desmantelamiento de la infraestructura construida sino con la presentación del plan de restauración y rehabilitación como condición para el levantamiento de la medida, por lo anterior, la Sala encuentra que se aplicó en debida forma el principio de precaución y no prospera este argumento.

Sobre el debido proceso 44. La Sala precisa que, teniendo en cuenta que en la solicitud de medida cautelar no se invocó el cargó de violación al debido proceso, el cual se incluye como argumento en el recurso de apelación, se relevará de conocer sobre este aspecto, por cuanto el recurso de apelación no es la oportunidad para presentar nuevos argumentos que no fueron invocados en la sustentación de la solicitud.

Conclusión 45. La Sala confirmará el auto de 11 de septiembre de 2023 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por considerar que, en el caso sub examine, no se acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 y porque no prosperaron los argumentos del recurrente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 20 Número único de radicación: 05001233300020230056301 III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 11 de septiembre de 2023 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con excusa GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.