1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOCIACIÓN COMUNITARIA EL PORVENIR – ASOPORVENIR Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / Se pretende usar la tutela como instancia adicional del proceso de controversias contractuales.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la Asociación Comunitaria El Porvenir – ASOPORVENIR contra la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 19 de julio de la presente anualidad1, la Asociación Comunitaria El Porvenir – ASOPORVENIR, mediante apoderada, interpuso acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica con ocasión de la sentencia emitida el 26 de enero de 2023 dentro del proceso con radicado 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573).
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): PRIMERA. TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, SEGURIDAD JURÍDICA y demás que se encuentran desconocidos, a la Accionante ASOCIACIÓN COMUNITARIA EL PORVENIR “ASOPORVENIR”. 1 La Sala advierte que, el 4 de agosto de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA de fecha 26 de enero de 2023, proferida por el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, dentro del proceso bajo radicado 41001-23-33-000-2017-00267-01 (66.573), mediante la cual se revocó la SETENCIA DE PRIMERA INSTANCIA de fecha 4 de septiembre de 2020 proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Huila.
TERCERO. ORDENAR al Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera – Subsección B que, en el término, dispuesto por su digno Despacho, contado a partir de la notificación la providencia, profiera nueva sentencia, bajo los lineamientos señalados en sentencia que resuelva la presente Acción de Tutela. 1.2.
Hechos De la solicitud de amparo se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural instauró demanda en contra de ASOPORVENIR y Seguros del Estado, para que se declarara responsable a la primera, por el incumplimiento del Convenio de Asociación No. 20150962 celebrado el 9 de noviembre de 2015.
El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones mediante sentencia del 4 de septiembre de 2020, y en segunda instancia, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado revocó el fallo impugnado, y en su lugar, accedió a las pretensiones. 1.3. Argumentos de la tutela La parte accionante señaló que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia. La asociación accionante considera que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes defectos: Defecto fáctico.
La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado desconoció que el ministerio demandante no cumplió con la carga de la prueba, toda vez que, en el sentir de la accionante, para demostrar que Asoporvenir no ejecutó el convenio según lo acordado, la entidad debía aportar, no solo copia Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 legible del Convenio de Asociación No. 20150962 de 2015, sino también el plan de operaciones anual (POA), con el fin de determinar que los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar y los productos a entregar no se alcanzaron dentro del plazo acordado.
Contrario a ello, el alto tribunal restó importancia a que este último documento era ilegible, y señaló que, de conformidad con la cláusula quinta del Convenio, le correspondía a la asociación acreditar la inversión correcta del primer desembolso y entregar un informe sobre el particular que mostrara las actividades ejecutadas. Aunado a lo anterior, la accionada no prestó relevancia a que la entidad demandante incumplió con la carga procesal de hacer comparecer a los supervisores a declarar, y tampoco acudió a la prueba pericial para sustentar el supuesto incumplimiento del convenio.
En suma, adujo que dentro del proceso ordinario no existe prueba suficiente para demostrar el incumplimiento del convenio por parte de Asoporvenir y, en consecuencia, la autoridad accionada carecía de sustento para acceder a las pretensiones. Defecto material o sustantivo. Refirió que en la providencia objeto de reproche se interpretó erróneamente el artículo 167 del C.G.P., toda vez, que la accionada no consideró que al ministerio le correspondía allegar los medios de prueba idóneos para demostrar que Asoporvenir incumplió el convenio, y en cambio, trasladó la carga de la prueba a la demandada en el proceso ordinario.
La autoridad judicial demandada confundió la obligación de orden administrativo que adquirió Asoporvenir al firmar el precitado convenio, de acreditar a través de informes la inversión conforme el plan de operaciones anual, con la obligación al interior del proceso judicial de allegar las pruebas para probar los hechos alegados. Afirmó, que aunque no se menciona en la sentencia reprochada, todo indica que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado dio aplicación a la Ley 80 de 1993, desconociendo que el Convenio cuyo incumplimiento se alega, se rige por el artículo 355 de la Constitución Política y el Decreto 777 de 1992, modificado por los Decretos 1403 de 1992 y 2459 de 1993, y derogado por el Decreto 92 de 2017, que permiten dar aplicación a lo consagrado en los artículos 1602, 1494 y 1609 del Código Civil, en los que se consagra la fuerza mayor como causal de exculpación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 Esto, teniendo en cuenta que, Asoporvenir no dio cabal cumplimiento al Convenio por causas ajenas a su voluntad, ya que dependía de terceras personas no obligadas en la contratación; así como del anticipo, que fue girado con cuatro meses de atraso.
Sobre este punto, resalta que en el recurso de apelación no se impugnó lo relacionado con el régimen legal aplicable por el Tribunal Administrativo del Huila, pero, aun así, el Consejo de Estado, desconociendo la competencia del superior estipulada en el artículo 328 del C.G.P., modificó lo pertinente, y dio aplicación a la Ley 80 de 1993, sin mayores consideraciones.
Defecto procedimental absoluto. Se configuró porque el control judicial debió hacerse sobre el acto administrativo complejo, integrado por el Convenio de Asociación No. 20150962 de fecha 9 de noviembre de 2015 y el Plan de Operaciones Anual, y como no se demandaron los dos actos, se incurrió en inepta demanda por falta de requisitos formales.
Violación directa de la Constitución. La providencia demandada se profirió con violación del debido proceso, toda vez que no tuvo en cuenta el principio de necesidad de la prueba, y acogió una decisión sin el soporte probatorio exigido para ello, pues no contó con la copia legible del Plan Operativo Anual, documento que permitía verificar si se cumplió o no el Convenio suscrito entre las partes. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 24 de julio de 2023, se admitió la tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y se ordenó que notificara a los magistrados que la integran junto con la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esta última en virtud de lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. en calidad de terceros con interés se ordenó notificar a la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural y al presidente de Seguros del Estado S.A. 2.2.
La aseguradora Seguros del Estado S.A., mediante apoderada, coadyuvó la solicitud de amparo, e insistió en que la autoridad judicial accionada al emitir la sentencia objeto de reproche incurrió en defecto fáctico positivo, por cuanto determinó que Asoporvenir incumplió con el convenio, sin que existiera prueba fehaciente, pues realizó una indebida valoración del material probatorio allegado.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 Asimismo, señaló que la providencia atacada incurrió en defecto sustantivo, por la violación del artículo 167 del C.G.P. y desconocimiento al principio de la carga de la prueba.
Independientemente de lo anterior, informó que Seguros del Estado S.A. pagó $356.404.505.oo, por concepto de afectación del amparo de cumplimiento contenido en la póliza No. 37-44-101023689, a título de indemnización total y definitiva a favor de Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, valor que se consignó a órdenes del Tribunal Administrativo del Huila. 2.3.
El magistrado Fredy Ibarra Martínez, ponente de la sentencia dictada el 26 de enero de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, señaló que la solicitud de amparo es infundada y que, mediante ella, se busca revivir un debate procesal ya concluido como si se tratara de una tercera instancia, razón por la cual, se debe declarar la improcedencia, o en su defecto, desestimar las pretensiones.
Afirmó que la sentencia contra la cual se dirige la presente acción de tutela se fundó en el material probatorio obrante en el proceso, que fue valorado dentro del ámbito de la autonomía funcional de la Sala de Decisión. Agregó que la ilegibilidad del plan operativo no constituía un obstáculo para declarar el incumplimiento, por el contrario, ese documento era fundamental para verificar si las estructuras estudiadas por el perito se correspondían con las acordadas en el convenio, sin la disponibilidad de dicho anexo, el dictamen pericial no podía llevar a cabo adecuadamente la labor que se le encomendó y precisamente esa prueba pretendía probar la correcta inversión, por lo tanto, es evidente que la falta de este anexo solo perjudicó la tesis defensiva de la asociación, pero, no imposibilitó la declaratoria de incumplimiento. 2.4.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico La Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 tutela contra providencias judiciales, especialmente el de relevancia constitucional.
Sólo en el evento de que se cumpla tal requisito, junto con los demás exigidos por la jurisprudencia, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, para establecer si la autoridad demandada vulneró o no los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 2. Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque se ejerció para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso disciplinario.
Si bien la parte actora aduce la configuración de los defectos fáctico, material o sustantivo, y violación directa de la Constitución, lo cierto es que los argumentos son comunes y por ende, se estudiarán conjuntamente, partiendo de que la inconformidad esgrimida se centra en la valoración de la prueba que realizó la autoridad judicial accionada, toda vez, que la solicitante considera que fue defectuosa, porque en el proceso de responsabilidad contractual no existían medios de prueba suficientes para soportar la decisión en su contra.
En efecto, estima que el plan de operaciones anual (POA) se aportó en copia ilegible y, por tanto, no era posible que la corporación concluyera el incumplimiento del convenio, sin antes determinar los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar y los productos a entregar, que constaban en ese documento. Además, el ministerio demandante no se preocupó de allegar medios de prueba suficientes, como declaraciones y peritajes, que confirmaran el incumplimiento invocado.
Al respecto, en primer lugar, la Sala advierte la autoridad judicial accionada efectuó una valoración probatoria razonada y conjunta, en la cual lejos de desconocer que el plan operativo, en el que constaban las labores específicas e insumos necesarios para desarrollar las actividades contratadas, fue aportado en un ejemplar ilegible, resaltó ese hecho, y reprochó a ambas partes por no haberlo allegado en buenas condiciones.
No obstante lo anterior, el operador judicial de segunda instancia contaba con otros medios de prueba que le permitieron efectuar un examen completo de la controversia puesta en su conocimiento, por ejemplo, en la sentencia cuestionada Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 hizo referencia al documento denominado informe final de ejecución y al dictamen pericial presentado por Asoporvenir, y con fundamento en ellos concluyó: 2) Ahora bien, sobre la base de las pruebas antes referidas atinentes al alcance de las obligaciones contenidas en el convenio, no hay prueba de que el particular demandado hubiera cumplido con las prestaciones a su cargo en los términos pactados, por lo tanto, no es posible sostener que la Asociación estableció, si quiera parcialmente, diecinueve (19) líneas de producción, dos (2) centros de procesamiento y una (1) oficina de coordinación general según las especificaciones acordadas.
En efecto, sin perjuicio de que no pueda considerarse el informe final de supervisión –solo firmado por un funcionario– y el plan operativo –casi en su totalidad ilegible– lo cierto es que, según la cláusula quinta del convenio, el particular tenía el deber de acreditar la correcta inversión del primer desembolso y, en todo caso, al cabo del plazo de ejecución debía entregar un informe consolidado que demostrara las actividades ejecutadas.
(Resalta la Sala). De lo transcrito, con claridad se observa que, de entrada, el juez natural tuvo por incumplida la obligación contenida en la cláusula quinta del convenio, consistente en que Asoporvenir al término del plazo de ejecución, tenía que entregar un informe consolidado en donde constaran las actividades realizadas, lo cual no hizo.
Aunado a ello, en la sentencia se determinó que, de conformidad con el informe final de supervisión allegado al proceso, Asoporvenir no ejecutó «(8) ocho de las veintidós (22) labores a su cargo y que completó las catorce (14) restantes – incluidas las ejecuciones parciales y las hechas en predios distintos a los previstos en el convenio–»; y según el peritaje, «siete (7) de las veintidós (22) actividades, fueron ejecutadas parcialmente».
De esta forma, es evidente el incumplimiento de lo pactado. No desconoce la Sala que lo ideal es que se hubiera tenido acceso al Plan de Operaciones Anual (POA) para realizar un estudio minucioso de las actividades que debían realizarse en desarrollo del objeto contractual, sin embargo, que ese documento no se haya aportado en un ejemplar legible, no es óbice para señalar que existía prueba del incumplimiento contractual, por cuanto, otros medios de prueba aportados -incluso por la parte demandada- dieron luces al juez de segunda instancia sobre la prosperidad de la pretensión elevada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Asimismo, en la sentencia se expuso que «el dictamen presentado por la accionada no acreditó que las estructuras y elementos encontrados en los predios visitados correspondieran a aquello en lo que debía invertirse el dinero entregado por el Ministerio pues, según lo acordado en el convenio los recursos se emplearían en los precisos términos del plan operativo, pero, ese documento es ilegible y ello impide saber si en realidad las construcciones descritas por el perito estaban previstas en el convenio o si estas cumplían con las especificaciones acordadas ».
De lo anterior, la Sala entiende, que en beneficio de la parte contratada, el juez de segunda instancia valoró el dictamen pericial, no solo respecto de las obras o compromisos no cumplidos, sino también frente a aquellos que se indicaban como cumplidos parcialmente o en forma total pero en predios distintos a los comprometidos desde el inicio, sin embargo, no le fue posible corroborar el aludido cumplimiento -parcial-, porque el dictamen no contaba con el respaldo probatorio necesario para ello.
Por lo expuesto, no es de recibo el argumento de la actora según el cual la sentencia emitida el 26 de enero de 2023 dentro del proceso con radicado 41001-23-33-000- 2017-00267-01 fue expedida sin el correspondiente sustento probatorio, puesto que revisada la providencia, es evidente que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado efectuó una valoración probatoria razonada y conjunta, que condujo a una decisión adversa a los intereses de la asociación accionante, quien no puede pretender revivir la discusión haciendo uso de la solicitud de amparo.
En ese contexto, la Sala estima que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado sí valoró en su conjunto el material probatorio, obrante en el plenario, al revocar la sentencia de primera instancia, de ahí que es posible concluir que los defectos fáctico y material alegados por la demandante se centran realmente en el resultado de la valoración probatoria que realizó la referida autoridad, y no en el hecho de que no se haya allegado copia legible un documento que en su concepto era imprescindible, porque sin él no podía determinarse el cumplimiento o no del convenio.
Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 no se presentan2.
El hecho de que la actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. La Sala reitera que la tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte Constitucional ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales, circunstancias que, vale decir, en este caso no se presentan.
Finalmente, en lo atinente al defecto procedimental absoluto invocado por la parte actora, basta señalar que es un argumento relacionado con una excepción previa que la parte demandada debió formular oportunamente en el proceso ordinario, y por ende, no es de recibo que pretenda ahora reabrir la discusión, que fue zanjada por el juez conductor del proceso en la audiencia inicial celebrada el 23 de julio de 2018, cuando señaló que no existían excepciones previas pendientes de resolver, ante lo cual, la interesada no presentó objeción alguna.
De todas formas, no está demás señalar que el Convenio de Asociación No. 20150962 de fecha 9 de noviembre de 2015 y el Plan de Operaciones Anual no conforman un acto administrativo complejo como erradamente lo afirma la accionante. En definitiva, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica de la demandante, toda vez que no se acreditó que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado hubiera incurrido en los defectos invocados. 2 Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “(…) la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia’.
En relación con la competencia del juez de tutela para la evaluación de los cargos relativos a los defectos fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios” (Sentencia T- 086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Radicación: 11001-03-15-000-2023-03893-00 Demandante: ASOPORVENIR Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 Ante el evidente incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, la Sala declarará improcedente la acción de tutela instaurada por la Asociación Comunitaria El Porvenir – ASOPORVENIR.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la Asociación Comunitaria El Porvenir – ASOPORVENIR contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidad or.aspx.