Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2025-00038-01 Demandante: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Tema: Confirma decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto no se satisface con el requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 7 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección “B”, que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda El ciudadano José Manuel Padilla Salcedo, obrando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en la que solicitó el acatamiento del artículo 85 de la Ley 6 de 1992, que modificó el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario.

En su escrito inicial formuló las siguientes pretensiones: Por lo expuesto respetuosamente solicito a este Juzgado Administrativo, ORDENAR al DIRECTOR DE LA SECCIONAL DE IMPUESTOS DE BARRANQUILLA, el Dr. ROBINSON GUTIERREZ ALTAMAR, cumpla con lo dispuesto en la Ley 6 de 1992 Articulo 85, que modifica el artículo 837 del Estatuto Tributario, LEVANTANDOSE LA MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO impuesta en el proceso Expediente 265023232-265024004, ante el cumplimiento del presupuesto de la Ley 6 de 1992 artículo 85.

Demostrando (resoluciones No. 0587 Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co, 0588 y 0691/2023) que el título ha sido demandado y se encuentra pendiente de fallo de segunda instancia ante el Honorable CONSEJO DE ESTADO.1 1.2.

Hechos La DIAN profirió las Resoluciones 0587, 0588 del 22 de junio y 00691 del 19 de julio de 2023, mediante las cuales se impuso una sanción a la empresa Canguro International S.A.S., por incumplimiento del deber de poner a disposición de la autoridad aduanera unas mercancías. Con base en lo anterior, la autoridad inició proceso de cobro coactivo para obtener el recaudo de las sumas de dinero impuestas en los citados actos administrativos, asunto en el que se decretaron y practicaron medidas cautelares sobre el patrimonio de la sociedad mencionada, llevándose a cabo la retención de la suma de $1.308.710.692.

Por conducto de apoderado judicial se presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual Canguro International S.A.S. reprochó la legalidad de las resoluciones que impusieron las multas, asunto en el que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “A” admitió la demanda y profirió sentencia el 30 de julio de 2024, en la que negó las pretensiones de la demanda, estando pendiente la decisión del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, Sección Cuarta.

El 30 de diciembre de 2024, el señor José Manuel Padilla Salcedo radicó vía correo electrónico escrito de constitución en renuencia ante la DIAN, en el que solicitó el levantamiento de las medidas cautelares por haberse promovido demanda y encontrarse pendiente de decisión el litigio. Lo anterior, al amparo del parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario.

Por último, la DIAN el 21 de enero de 2025, respondió la anterior solicitud en el sentido de negar lo pretendido. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones En principio, el asunto fue remitido al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, autoridad que por auto del 3 de febrero de 2025 declaró su falta de competencia y ordenó remitir las diligencias al Tribunal Administrativo del Atlántico. 1 Transcripción original del texto con posibles errores.

Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La citada Corporación, por conducto del magistrado sustanciador, mediante proveído del 7 de febrero de 2025 admitió la acción y ordenó notificar a la accionada.

La DIAN, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito en el que solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo, toda vez que no se cumple con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, trajo a colación los principales antecedentes administrativos del asunto y del cobro coactivo correspondiente, indicando que la sociedad Canguro International S.A.S. se le ha garantizado el debido proceso en cada una de las etapas.

Frente al levantamiento de las medidas cautelares practicadas y el reintegro de las sumas de dinero retenidas a la deudora, precisó que no es procedente acceder a ello. Por último, indicó que la acción de cumplimiento del asunto es abiertamente improcedente, toda vez que se cuentan con otros instrumentos judiciales idóneos para lograr la finalidad perseguida por el señor Padilla Salcedo, pues, sería el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho quien defina sobre la legalidad de los actos administrativos objeto de cobro. 1.4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 7 de marzo de 2025 el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral Sección “B”, declaró la improcedencia de la acción dado que el debate que se plantea en el presente asunto trasciende más allá de la finalidad del mecanismo constitucional, pues, el juez de la causa no podría analizar la legalidad de las decisiones de la administración que dieron origen al proceso coactivo y las consecuentes medidas cautelares practicadas al interior de éste.

La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido a las partes el 10 de marzo de 2025. 1.5. Impugnación2 El señor José Manuel Padilla Salcedo, en su escrito refirió que la norma alegada en el presente asunto, esto es el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 6 de 1992, no estableció ningún tipo de distinción en cuanto a su aplicación frente a que títulos ejecutivos aplica o no dicha situación, por 2 Índice 24 de Samai.

Radicada el 11 de marzo de 2025. Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto, en su criterio, los actos administrativos que impusieron las multas no se encuentran ejecutoriados y, por ende, es totalmente plausible acceder al levantamiento de la medida cautelar.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 7 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral Sección “B”,, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿La DIAN se encuentra en la obligación de aplicar el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 6 de 1992 y, como consecuencia de ello, levantar las medidas cautelares practicadas en el proceso de cobro coactivo 265023232-265024004? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.

Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)3 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: 3 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [4] (Negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»5, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»6. 4 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 5 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 6 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU);

Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en las anteriores consideraciones, prontamente se advierte que en el presente asunto se encuentra satisfecho el requisito estudiado.

Lo anterior, a partir del escrito de fecha 30 de diciembre de 2024 en el que pidió a la DIAN para que diera aplicación del parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 6 de 1992 y, en consecuencia, dispusiera el levantamiento de la medida cautelar. A su turno, la DIAN mediante comunicado del 21 de enero de 2025, respondió de forma adversa la anterior solicitud, por lo que se satisface el requisito de constitución en renuencia. 2.3.3.

Caso concreto La Sección estima que la discusión que se pretende ventilar a través de este mecanismo constitucional es susceptible de ser estudiada a través de otra vía judicial7. Es decir, en otros términos, no se satisface con el presupuesto de subsidiariedad de que trata el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. Como punto de partida, resulta pertinente traer a colación las disposiciones legales sobre las cuales versa el presente asunto.

En ese sentido, se remembra que la pretensión del actor busca el cumplimiento del artículo 837 del Estatuto Tributario, el cual dispone lo siguiente: Artículo 837. MEDIDAS PREVENTIVAS. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.

Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la Administración, so pena de ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal a).

Parágrafo. Cuando se hubieren decretado medidas preventivas y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que ésta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción contencioso administrativo, se ordenará levantarlas. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 7 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067- 01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000- 2012-00425-01(ACU).

M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). M.P. Mauricio Torres. 19 Al respecto ver sentencia del 14 de diciembre de 2017, radicado número 25000-23-41- 000-2017-01513-01 y del 23 de junio de 2022, radicado número 76001-33-33-001-2022- 00240-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.

Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las medidas preventivas también se podrán levantar si se presta garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado, incluidos los intereses moratorios.

Un breve recuento de los hechos que dan cuenta la acción, los documentos aportados con la demanda, la intervención de la accionada y el fallo de primera instancia, permiten evidenciar que la pretensión de cumplimiento no tiene vocación de éxito, toda vez que el debate que pretende ventilar el señor José Manuel Padilla Salcedo cuenta con otro mecanismo de defensa.

Se remembra que lo pretendido por el actor es que el juez de la acción de cumplimiento ordene a la DIAN el levantamiento de la medida cautelar decretada al interior del proceso de cobro coactivo 265023232-265024004. Lo anterior, con base en la existencia del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la empresa en cita cuestiona la legalidad de los actos administrativos báculo de la ejecución. Lo anterior, pone en evidencia que el debate involucra el reconocimiento de un derecho subjetivo, traducido a la procedencia o no del levantamiento de la medida cautelar, lo que impone un estudio que trasciende más allá del estudio normativo y la existencia de un mandato imperativo e inobjetable.

Aunado lo expuesto, la Sala advierte que la existencia del proceso de cobro coactivo ante la DIAN implica forzosamente que esa es la autoridad que, desde el punto de vista funcional, es la llamada a definir si es o no procedente el levantamiento de la medida cautelar. En igual sentido, la fuerza ejecutiva o no de los actos administrativos base del recaudo, así como su legalidad, es un asunto que tampoco compete a esta autoridad judicial, sino que será el juez del medio de control quien defina eso.

Por último, se resalta que excepcionalmente la ley permite superar el requisito de subsidiariedad, en los eventos que se pretenda conjurar un perjuicio irremediable; no obstante, de los medios de prueba arrimados al proceso, no se evidencia ni se alegó una circunstancia constitutiva de éste. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: José Manuel Padilla Salcedo Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Radicado: 08001-23-33-000-2025-00038-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral Sección “B”.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.