Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: DANIEL CADAVID MUÑOZ Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S.

RESUELVE

RECURSO DE APELACIÓN La Sala se pronuncia frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido el 28 de mayo de 2021 por la Subsección A, Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por la falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Daniel Cadavid Muñoz, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para lo cual formuló las siguientes pretensiones1: “[…] Se solicita comedidamente a sus señorías, declarar la nulidad de la Resolución No. 4861 del 17 de diciembre de 2018 de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. y en consecuencia restablecer el derecho a la propiedad del señor DANIEL CADAVID MUÑOZ sobre los inmuebles identificados con Matrícula número: 001-916874, 001-916928 y 001- 891920 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Sur, en tanto la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. no se 1 Folio 28 del cuaderno principal de la primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 encontraba facultada para autorizar dicha enajenación conforme a la normatividad que rige el proceso de acción de extinción de dominio en el que se dictó la medida cautelar de secuestro.

Subsidiariamente se expone como argumento para fundar la pretensión, que las circunstancias fácticas propias de los inmuebles no se encuentran dentro de la causal 4 del artículo 93 de la Ley 1708 de 2014; adicional al desconocimiento del debido proceso en la producción y expedición de la voluntad administrativa en ella contenida […]”.

En escrito separado solicitó como medida cautelar la suspensión de la Resolución nro. 4861 del 17 de diciembre de 2018, emitida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., “por la cual se ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de 664 inmuebles inmersos en procesos de Extinción de Derecho de Dominio”. 1.2. La demanda fue radicada el 22 de enero de 20202 en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y asignada por reparto al magistrado Felipe Alirio Solarte Maya quien, en providencia del 12 de febrero de 20213, la inadmitió para que, en el término de diez días, se acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 1.3.

Por memorial radicado el 1 de marzo de 2021, esto es, en oportunidad, la parte actora manifestó que subsanaba el defecto advertido por el Tribunal de instancia4. 1.4. La decisión recurrida Mediante proveído del 28 de mayo de 20215 la Subsección A, Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda por considerar que el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial no se había agotado, previa la radicación de la demanda.

Para llegar a esa decisión el a quo hizo el siguiente análisis: 2 Según consta a folio 32 del cuaderno principal de primera instancia. 3 Folios 165 a 170 ibidem. 4 Folios 173 a 188 ibidem. 5 Folios 194 a 198 ibidem. Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 “[…] aprecia la Sala que el requisito de conciliación extrajudicial no fue agotado de manera previa a radicar la demanda, sino posterior a que esta se inadmitiera.

Ahora bien, el apoderado de la parte actora enunció en el escrito de demanda que no fue notificado de la Resolución No. 4861 de 17 de diciembre de 2018, sin embargo, aquello no lo eximia de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, ya que enunció que conoció el contenido del acto demandado a partir del 23 de octubre de 2019 al consultar el certificado de tradición del apartamento identificado con matricula inmobiliaria No. 001-916874, por lo que pudo culminarlo posterior a ello.

En segundo lugar, debe considerarse que la situación fáctica que se discute es la anulación de la Resolución No. 4861 de 17 de diciembre de 2018 por medio de la cual se inició el proceso de enajenación temprana de 664 inmuebles inmersos en procesos de extinción de dominio, entre los que se incluyen los identificados con matrículas inmobiliarias No. 001-91674, 001-916928, 001-891920 de propiedad del demandante, o que constituye una pretensión de naturaleza económica por ende resultaba obligatorio demostrar el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial de manera previa a la interposición de la demanda, previsto en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que de la demanda ejercida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se desprende claramente un conflicto de carácter particular y de contenido pecuniario, pues es claro que la eventual declaratoria de nulidad de la Resolución en comento, derivaría un beneficio para la parte demandante que se refleja en el restablecimiento del derecho de la propiedad respecto de los inmuebles que hacen parte de su patrimonio enajenados por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. En ese sentido, es evidente que debió haberse agotado la conciliación extrajudicial, por tratarse de un asunto de carácter particular y contenido económico, susceptible de conciliarse.

Además, no se advierte que en el presente caso sea aplicable alguna de las excepciones previstas en el parágrafo 1° del articulo 2° del Decreto 1716 de 2000, compilado por el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2016, pues no se trata de alguno de los asuntos descritos en esa norma, ni en el artículo 613 del Código General del Proceso, y en consecuencia, en el presente caso resulta exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad relativo a la conciliación extrajudicial, toda vez que el acto demandado comporta un contenido económico, obligación que no fue cumplida por el demandante […]”.

Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5. El recurso El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la precitada decisión y para ello propuso dos acápites denominados “impugnación principal” e “impugnación secundaria”6.

En cuanto al sustento de la “impugnación principal”, adujo que en el caso concreto no era exigible el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, por cuanto la medida cautelar solicitada es de carácter patrimonial. Manifestó que, comoquiera que en la demanda se solicitó una medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, “(…) el cual en tanto establece la autorización de enajenación temprana de los inmuebles identificados con Matriculas No. 001-916874, 001-916928 y 001-891920 de propiedad del demandante, la medida cautelar dirigida a su suspensión provisional entraña un carácter patrimonial directo e inmediato, como lo analizaremos adelante, razón por la que el demandante se encontraba exceptuado del deber de agotar el requisito de trámite de audiencia de conciliación preprocesal y extrajudicial”.

Alegó que la solicitud de medida cautelar de suspensión del acto administrativo expedido por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE) mediante la Resolución nro. 4861 del 17 de diciembre de 2018, por medio de la cual se ordenó el inicio de la enajenación temprana de los inmuebles de propiedad del demandante, no tiene finalidad distinta que prevenir la venta de los inmuebles, antes de que se decida por la jurisdicción administrativa sobre la legalidad o no de dicho acto.

Sostuvo que, “(…) Conforme a la teleología de la regla de excepción de cumplimiento del trámite preprocesal de conciliación, la cual no es otro que evitar el conocimiento de la parte demandante, de la existencia de 6 Folios 203 a 205 ibidem. Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 una demanda en proceso de hacerse efectiva una vez se cumpla el trámite de conciliación, y con ello la posibilidad de que se eluda anticipadamente la medida cautelar pretendida; para el caso en particular tal finalidad de la norma debía ser objeto de aplicación, en tanto era razonablemente previsible que la SAE; una vez tuviera conocimiento de la existencias de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, acelerara los actos de enajenación de los inmuebles, materializando la misma, antes de cualquier pronunciamiento jurisdiccional que pudiera de manera cautelar suspender el acto y evitar así la venta de los inmuebles”.

Concluyó que, en consecuencia, estaba facultado para prescindir del trámite de la conciliación prejudicial, en aras de evitar el conocimiento por parte de la entidad demandada de la pretensión de nulidad y restablecimiento del acto administrativo que autorizó la enajenación temprana de los inmuebles para prevenir que agilizara la venta.

Acerca de la que denominó “impugnación subsidiaria”, el recurrente sostuvo que el proceso se encontraba en una etapa de la presentación de la demanda, “previo a la integración del contradictorio”, por lo que tal exigencia debía tenerse por cumplida. Al respecto explicó: “[…] Teniendo en cuenta que el Despacho a quo dispuso inadmitir por no acreditarse la existencia del cumplimiento de requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 del CPACA; se solicitó el 22 de febrero ante los Procuradores delegados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la realización de la respectiva audiencia de conciliación, situación que se puso en conocimiento dentro del término conferido en el auto del 12 de febrero, con miras a que se suspendiera el término concedido para sus subsanación. La audiencia fue programada inicialmente para el 13 de abril de 2021, sin embargo, por solicitud de la entidad convocada se aplazó, realizándose la misma el 25 de mayo.

La respectiva constancia de celebración de la audiencia de conciliación se aportó al proceso mediante memorial del mismo 25 de mayo, pese a ello, se dispuso a través de auto del 28 de mayo del año en curso el rechazo de la demanda, al considerar que la subsanación del requisito de procedibilidad había sido extemporánea. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la validez de la conciliación realizada con posterioridad a la presentación de la demanda, siendo este trámite un requisito de procedibilidad, ha Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sostenido el Consejo de Estado, que, si la conciliación extrajudicial se lleva a cabo con posterioridad a la presentación de la demanda, pero antes de que se encuentre en firme el auto mediante el cual se rechaza la acción, se debe tener por cumplido el requisito7 […]”.

El recurso de apelación fue concedido por auto del 30 de julio de 20218. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver el presente recurso con fundamento en lo dispuesto por el literal g) del numeral 2 del artículo 1259 y el numeral 1 del artículo 24310 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.

Planteamiento de la controversia En el asunto bajo examen, el a quo rechazó la demanda porque la parte actora agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial con posterioridad a su radicación. 7 Cita de texto original: “Consejo de Estado. Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2010, EXP. 2009-01244-00 (AC), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

Sobre el mismo tema también puede consultarse la sentencia proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado el 3 de mayo de 2010. Exp. 2010-00395- 00 (AC), C.P. Gerardo Arenas Monsalve”. 8 Folios 211 y 212 ibidem. 9 “[…]

ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas […]”. 10 “[…]

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo […]”.

Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El recurrente discrepa de la decisión porque considera que tal requisito no era exigible en el caso concreto, dado que, de un lado, (i) solicitó una medida cautelar de contenido patrimonial; y, por el otro, (ii) porque acreditó el cumplimiento de dicha carga procesal antes de que se integrara el contradictorio, lo que, a su juicio, es válido en garantía del derecho al acceso a la administración de justicia. 2.3.

Análisis de la Sala 2.3.1. Sobre la inconformidad de que no era exigible el requisito de conciliación extrajudicial En cuanto al primer argumento planteado por el recurrente, esto es, que no era exigible el requisito de conciliación prejudicial porque solicitó una medida cautelar de contenido particular, la Sala advierte que el mismo debió alegarse luego de que se inadmitió la demanda y se le exigió el agotamiento del requisito de conciliación prejudicial, carga que se le impuso por auto del 12 de febrero de 2021, cuya decisión no fue recurrida.

Al efecto, se observa que la parte actora, por escrito radicado el 1 de marzo de 2021, manifestó que subsanaba la demanda e informó que “[…] se presentó solicitud de Convocatoria de Conciliación Extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, el 22 de febrero del año en curso, asignándosele el Radicado E-2021-09575 y correspondiendo su trámite a la Procuraduría Sexta Judicial II Administrativa de Bogotá, de lo cual se adjunta constancia […]”11.

En ese sentido, lo procedente era que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la referida providencia, hubiese recurrido dicha decisión a través del recurso legalmente procedente, esto es, el de reposición, acorde con lo previsto por el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Folio 173 del cuaderno principal de la primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Conforme con lo anterior, pese a que en el auto de inadmisión se advirtió sobre el requisito faltante, la parte actora no manifestó su inconformidad, por lo que no es de recibo que lo alegue luego de que se le rechazó la demanda, pues ésta no es la oportunidad procesal para hacerlo.

Lo señalado significa que los reparos que se tengan contra lo ordenado en un auto de inadmisión deben proponerse a través del recurso de reposición, dado que, de no hacerse, corresponde cumplir las órdenes allí impuestas; de un lado, porque el término de subsanación está fijado de forma expresa por el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y por el otro, en razón a que aquel tiene un carácter perentorio e impostergable, según el artículo 11712 del Código General del Proceso13.

Por lo explicado, frente a este primer reparo no es procedente revocar la decisión proferida por el a quo. 2.3.2. Sobre la oportunidad para radicar la solicitud de conciliación extrajudicial En el proveído apelado, el a quo consideró que había lugar a rechazar la demanda porque el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debía agotarse de manera previa a su radicación, y no con posterioridad a que fuera inadmitida.

Por su parte, el recurrente alegó que cumplió con la carga procesal de agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial con posterioridad a la presentación de la demanda, pero antes de integrarse el contradictorio, razón por la que debió admitirse. 12 “[…]

ARTÍCULO 117. PERENTORIEDAD DE LOS TÉRMINOS Y OPORTUNIDADES PROCESALES. Los términos señalados en este código para la realización de los actos procesales de las partes y los auxiliares de la justicia son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario […]”. 13 Norma aplicable por remisión conforme con el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En cuanto a este reparo, la Sala considera que hay lugar a confirmar la decisión del a quo que rechazó la demanda por cuanto la posición mayoritaria de la Sala es que el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial “debe presentarse antes de instaurar la demanda, no después de haber acudido a la jurisdicción, pues ello desconocería la naturaleza y finalidad de dicha herramienta y haría inocua la exigencia establecida en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA”14.

Al respecto, en el asunto bajo examen, se observa lo siguiente: (i) La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 22 de enero de 2020 y se pretendía que fuera declarada la nulidad de la Resolución nro. 4861 del 17 de diciembre de 2018 expedida por la Sociedad de Activos Especiales SAS. (ii) Por auto del 12 de febrero de 2021, el despacho de conocimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda con el fin de que la parte actora aportara la constancia de que agotó el requisito de conciliación extrajudicial, providencia que fue notificada por estado el 17 de febrero de 202115.

(iii) Por memorial del 1 de marzo de 2021, la parte actora aportó la constancia de que mediante el número de radicación E-2021 - 091575 con fecha 22 de febrero de 2021 presentó a través de la ventanilla de la sede electrónica de la Procuraduría General de la Nación la convocatoria de conciliación extrajudicial, en la que solicitó la nulidad de la Resolución nro. 4861 del 17 de diciembre de 2018 de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S, a través del cual se ordenó el inicio del proceso de enajenación temprana de inmuebles de propiedad del señor Daniel Cadavid Muñoz16. 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 17 de junio de 2022. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación nro. 50001 23 33 000 2018 00324 01. 15 Folio 170 anverso del cuaderno principal de la primera instancia. 16 Folio 174 del cuaderno principal de la primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (iv) Igualmente, por escrito radicado ante el tribunal el 25 de mayo de 202117, el apoderado de la parte demandante allegó la constancia expedida por la Procuradora Sexta Judicial II para Asuntos Administrativos, según la cual, “[…] el día de la audiencia celebrada de manera no presencial el 25 de mayo de 2021, cruce de correos – se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, por no existir ánimo conciliatorio. // 4.

De conformidad con lo anteriormente expuesto se da por agotado el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con lo establecido en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA […]18”.

En conclusión, el trámite de conciliación prejudicial se surtió con posterioridad a la presentación de la demanda, por lo que, la posición mayoritaria de la Sala es que no se agotó en debida forma, puesto que debió surtirse de manera previa a acudir a esta jurisdicción. Por lo anotado, la Sala confirmará la decisión que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones aquí explicadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 28 de mayo de 2021 por la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por las razones aquí explicadas.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 17 Folio 208 del cuaderno principal de la primera instancia. 18 Folios 209 anverso y 210 del cuaderno principal de la primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2020 00074 01 Demandante: Daniel Cadavid Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Aclara voto Ausente con excusa NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.