Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: INGRID LORENA OCHOA CASTAÑO Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS Temas: Tutela para que se otorguen subsidios del Gobierno. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Dirección Nacional de Planeación (DNP) y el Municipio de Villavicencio contra la sentencia del 26 de junio de 20201, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral No. 1, que resolvió:

PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al mínimo vital de la señora INGRID LORENA OCHOA CASTAÑO, frente al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, la SECRETARÍA SOCIAL DEL DEPARTAMENTO DEL META y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, que dentro del marco de sus competencias y en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, verifiquen y realicen el cruce de información en las diferentes bases de datos de las entidades, para determinar si efectivamente la señora INGRID LORENA OCHOA CASTAÑO y su menor hija son beneficiarias del programa FAMILIAS EN ACCIÓN, en cuyo caso, de no haberlo hecho, deberán poner a su disposición los incentivos generados hasta la fecha conforme a la modalidad de entrega en que se encuentre inscrita, tal como lo dispone el Manual operativo del programa Más Familias en Acción – Versión 5 del DPS.

Además, deberán verificar la procedencia del pago de la DEVOLUCIÓN DEL IVA, por ser beneficiaria de FAMILIAS EN ACCIÓN, y en caso positivo, se procederá a poner a disposición de la actora los recursos económicos que por tal programa le correspondan. De encontrarse que la actora y su hija no son beneficiarias de dichos programas, el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, dentro del mismo término, procederá a realizar nuevamente la caracterización de la accionante con el fin de determinar si la misma es beneficiaria del programa INGRESO SOLIDARIO, y en caso tal, pondrá a disposición los recursos económicos que por dicho concepto le correspondan.

La entidad, al momento de analizar si la actora es beneficiara del INGRESO SOLIDARIO deberá tener en cuenta que la última encuesta fue realizada en el mes de octubre de 2019, según lo expuesto en este proveído. Para el cumplimiento de esta orden, y de resultar beneficiaria de algún programa, la entidad correspondiente deberá tener en cuenta la situación de anormalidad constitucional que impide la libre circulación de las personas en el territorio nacional, por lo cual, de ser el caso, para efectuar el pago utilizará un mecanismo idóneo que permita a la beneficiaria acceder al recurso económico sin que tenga que exponer su salud.

TERCERO: ORDENAR a la SECRETARÍA SOCIAL DEL DEPARTAMENTO DEL META que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en que pueda entablar comunicación con la señora OCHOA CASTAÑO, bien sea dirigiéndose a su lugar de residencia, o, por medios electrónicos, proceda a realizarle la encuesta socioeconómica con el fin de 1 La Sala precisa que el proceso ingresó al despacho para fallo de segunda instancia el 17 de marzo de 2022.

Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar si la misma es beneficiaria de alguna ayuda brindada por el ente territorial, y de ser el caso, dentro del mismo término, proceda a su entrega.

CUARTO: ORDENAR al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en que pueda entablar comunicación con la señora OCHOA CASTAÑO, bien sea dirigiéndose a su lugar de residencia, o, por medios electrónicos, proceda a determinar si la menor E.C.S.C., es beneficiaria de los programas de CANASTA FAMILIRAR en la modalidad institucional, Primera Infancia en modalidad familiar, según la descripción realizada en su contestación de cada uno de estos programas, o, cualquier otro en que reúna los requisitos, caso en el cual, procederá a hacer la entrega de las raciones o el acompañamiento de acuerdo con el programa correspondiente.

QUINTO: EXHORTAR a la accionante, para que informe tanto a la Secretaría Social del Departamento del Meta como al ICBF, en caso de tener la disponibilidad, un número de celular a través del cual estas entidades puedan tener con ella comunicación efectiva para el cumplimiento de las anteriores órdenes. De lo contrario, se atenderá las comunicaciones que practiquen a través del correo electrónico que la actora informó en la subsanación de la tutela.

SEXTO: EL CUMPLIMIENTO DEL FALLO estará a cargo del Director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, del Director del DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, del Alcalde del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, del Secretario Social del DEPARTAMENTO DEL META, y de la Directora del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, y será vigilado por este Tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, para lo cual de manera inmediata se remitirá por las accionadas copia de los documentos que acrediten dicho cumplimiento conforme se dijo anteriormente.

En el evento que conforme a la estructura interna de la entidad, no le corresponda dar cumplimiento a la orden impartida en esta sentencia o el funcionario ya no ocupe el referido cargo, deberá remitir inmediatamente este asunto al funcionario competente, e informar dentro del término de veinticuatro (24) horas a este Tribunal, su nombre completo, documento de identificación, dirección personal para notificaciones, cargo que ocupa dentro de la entidad y quién es su superior jerárquico, de quien igualmente deberán indicar los mismos datos personales del subalterno.

SÉPTIMO: EL DESACATO a lo aquí dispuesto será sancionado en los términos del artículo 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.

OCTAVO: NEGAR en todo lo demás la acción de tutela promovida por la señora INGRID LORENA OCHOA CASTAÑO, por las razones expuestas en esta providencia. (…)

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad física, al mínimo vital y a la vivienda, que estimó vulnerados por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), Sena – Fondo Emprender, el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), el Departamento del Meta y el Municipio de Villavicencio2.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: a) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para que se nos reconozca una RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, derecho que tenemos con la finalidad de percibir una compensación monetaria, que nos permita contar con recursos para atender nuestras necesidades vitales y garantizar una vida digna, teniendo en 2 Por auto del 16 de junio de 2020 se admitió la acción de tutela únicamente respecto de esas autoridades.

Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta las limitaciones objetivas para tener trabajo e ingresos estables en la actual coyuntura nacional e internacional. b) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para destinar los recursos económicos físicos necesarios para solventar nuestro caso de desamparo, atendiendo a que existen los recursos estatales necesarios. c) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas administrativas necesarias para entregar estos recursos económicos en el menor tiempo posible, dada la inminente afectación o la vulneración de facto que estamos viviendo. d) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que adopte las medidas normativas e institucionales para priorizar que las mujeres madres cabeza de familia, informales, desempleadas y afectadas por violencia intrafamiliar del grupo de accionantes, tengan especial protección y atención por parte del Estado de manera urgente y sin dilaciones. e) Ordenar al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ que nos realice el pago de la RENTA BÁSICA DE EMERGENCIA por UN SALARIO MÍNIMO MENSUAL LEGAL VIGENTE durante el tiempo que dure la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en el país y por tres meses más, de manera INMEDIATA para evitar un daño irreversible. f) Ordenar al señor Ministro de Vivienda JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ me postule y me otorgue el subsidio de vivienda para las Víctimas de acuerdo a lo establecido en los artículos 123, 124, 125, 126 y 127 de la Ley 1448 así como también lo reglamentado en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 02 del decreto 1921 de 2012, el artículo 12 de la ley 1537 de 2012 conocida como ley de vivienda y de los decretos 1533 y 2058 de 2019. g) Ordenar a la Agencia Presidencial para la Cooperación – APC, SENA – FONDO EMPRENDER, Departamento Administrativo para la Prosperidad – DPS, Gobernación del Meta y Alcaldía de Villavicencio, me reconozcan y otorguen el proyecto productivo de estabilización socioeconómica auto sostenible establecido en la ley de víctimas y al cual tengo derecho. h) Ordenar al Director del Departamento Nacional de Planeación LUIS ALBERTO RODRIGUEZ para que me efectúen el debido proceso administrativo para que me inscriban al programa INGRESO SOLIDARIO establecido en el decreto 518 de 2020 para población vulnerable. i) Ordenar a quien corresponda inscribirme en el programa HOGAR GESTOR Y EL PROGRAMA DE LAS CANASTILLAS NUTRICIONALES en el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF. j) Ordenar al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION -DNP inscribirme en el programa de INGRESO SOLIDARIO Y EL PROGRAMA DEVOLUCIÓN DEL IVA. k) Ordenar al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD – DPS inscribirme al programa de MAS FAMILIAS EN ACCION y del programa JOVENES EN ACCION. 2.

Hechos y argumentos de la acción de tutela Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño manifestó que como consecuencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ocasionado por la pandemia del coronavirus Covid-19, se encuentra en un alto nivel de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. 2.2.

Lo anterior, según dijo, porque es madre cabeza de familia, tiene una hija de nueve meses de edad, actualmente se encuentra desempleada y no ha recibido ningún subsidio o ayuda por parte del Gobierno Nacional. Que, por lo tanto, no cuenta con ningún ingreso para cubrir las necesidades básicas como alimentación y arriendo, con lo cual se encuentra vulnerado el derecho al mínimo vital.

Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar la crisis conllevaban al endeudamiento a corto y mediano plazo, pues se trataba de diferir el pago de arriendo y servicios, así como a la adquisición de créditos bancarios para la obtención de alimentos. 2.4.

Dijo que no existía una acción diferente a la de tutela para la protección que invocaba, pues era la que permitía evitar un daño irremediable, dada la gravedad de la afectación de los derechos fundamentales. 3. Intervenciones 3.1. La Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativos y Profesional Especializado – código 2028 – grado 16, de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) solicitó la desvinculación del presente trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que el asunto no era de competencia de esa entidad.

Así argumentó su solicitud: 3.1.1. Explicó que en el marco de la emergencia generada por la pandemia Covid-19, se ha designado al DPS únicamente para atender a la población vulnerable, a través de la siguiente oferta institucional: (i) Programas de Familias y Jóvenes en Acción, mediante un giro extraordinario no condicionado a los inscritos en el programa;

(ii) Devolución de IVA, a beneficiarios del programa Familias en Acción, seleccionados como beneficiaros por parte del DNP y Ministerio de Hacienda, y (iii) Ingreso Solidario, en el que interviene para la remisión de base de inscritos a Familias en Acción, para el respectivo cruce de información. 3.1.2. En ese sentido, dijo que al DPS no se han asignado competencias específicas de atención a población distinta a los beneficiarios de programas Familias y Jóvenes en Acción. 3.1.3.

Que el DPS no tiene asignada ninguna función en relación a la identificación de beneficiarios del programa Ingreso solidario, como tampoco en el giro de los recursos que corresponden a su pago. Que esa entidad solo apoya con la entrega de base de datos de los beneficiarios de sus programas sociales como lo son Familias y Jóvenes en acción, para la construcción de la Base Maestra usada por el DNP, para focalizar la población beneficiaria. 3.1.4.

Con todo, adujo que la demandante no aportó prueba, si quiera sumaria, del estado de indefensión que alega. Que, inclusive, revisada la herramienta de gestión documental –DELTA– la señora Ochoa Castaño no registraba ninguna petición al DPS relacionada con las pretensiones de la demanda ni se encontraron peticiones remitidas de otra entidad. 3.2.

El apoderado del Departamento Nacional de Planeación (DNP) solicitó la desvinculación del presente proceso, con fundamento en que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de la demandante. 3.2.1. Informó que consultada la base nacional consolidada (con corte abril de 2020) se registraba la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño como reportada en la base certificada del SISBÉN y que no se advertía un trámite pendiente por resolver a su nombre.

Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.2. Que, además, se establece que el hogar de la actora “no es beneficiario del programa Ingreso Solidario porque un miembro de su hogar se encuentra reportado en el programa Familias en Acción”. 3.2.3.

Por lo demás, se refirió a las competencias de esa entidad, específicamente, a las competencias con relación al SISBÉN. 3.3. El apoderado judicial del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda– solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela con relación a esa entidad, por cuanto no vulneró derecho fundamental alguno de la demandante.

Que la señora Ochoa Castaño: (i) no figura en ninguna de las convocatorias para las personas en situación de desplazamiento de los años 2004 y 2007 “desplazados arrendamiento mejoramiento CSP y adquisición vivienda nueva o usada realizadas por Fonvivienda”; (ii) no se postuló en la convocatoria para el proceso de promoción y oferta Resolución 1024 de 2011, derogada por la Resolución No. 0691 de 2012, y (iii) no ha presentado algún derecho de petición ante esa entidad. 3.3.1.

Adicionalmente, relacionó los programas a cargo de esa entidad y las condiciones para acceder a los mismos. 3.4. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF– solicitó la desvinculación, con fundamento en que no vulneró ningún derecho fundamental de la demandante. 3.4.1. Explicó que para efectos de establecer si la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño y su núcleo familiar reúne los requisitos legales para ser incluido en los programas de Hogar Gestor y Canasta Nutricional, desde el Grupo Jurídico del ICBF Regional Meta se intentó establecer comunicación con la actora sin éxito. 3.4.2.

Que, además, revisados los sistemas de información del ICBF, se advertía que la actora no ha presentado solicitud ante esa entidad para la inclusión en programas de primera infancia de su menor hija. 3.5. El director (E) Regional Meta del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de esa entidad o que, en su defecto, se denegara el amparo pedido, porque esa entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de la demandante. 3.5.1.

Que, además, ante esa entidad la demandante no ha radicado derecho de petición alguno que requiriera los servicios institucionales. 3.6. El representante judicial de la UARIV informó que en esa entidad no se hallaron registros que correspondieran a la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño, esto es, que no figura en el RUV (Registro Único de Víctimas). 3.6.1.

Adicionalmente, manifestó que esa Unidad mantiene su misión de acuerdo con las normas vigentes y, en cuanto a la emergencia originada por el COVID-19, el Gobierno no ha expedido ninguna norma que confiera cualidades especiales a esa entidad. 3.7. La delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, porque no cumplía el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que existían diferentes mecanismos a disposición de la demandante (judiciales y administrativos) para amparar los derechos fundamentales y por cuanto no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Que el juez de tutela no era el competente para realizar el control de legalidad de los Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretos y resoluciones expedidos en el marco del Estado de Emergencia por la pandemia de COVID-19. 3.7.1.

Que, además, esa cartera ministerial no vulneró por acción u omisión los derechos fundamentales de la señora Ochoa Castaño, toda vez que en el marco de sus competencias ha cumplido con las obligaciones legales y constitucionales y no era la entidad competente para cumplir con las peticiones presentadas en la acción de tutela. 3.8. La jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, porque, a su juicio, no existía nexo de causalidad entre la violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y ese ministerio, como quiera que no era la autoridad pública de la que se predicaba la presunta vulneración. 3.8.1.

Con todo, adujo que la tutela era improcedente, toda vez que la demandante “cuenta con otros medios administrativos y judiciales que dispone nuestro ordenamiento jurídico que le permite hacer valer sus derechos”. 3.9. La secretaria de Vivienda Departamental del Meta pidió que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela por improcedente, por cuanto esa entidad no había realizado actuación administrativa alguna que vulnerara los derechos fundamentales de la demandante. 3.9.1.

Que de acuerdo con la información que reposaba en esa entidad, la señora Ochoa Castaño no ha elevado solicitud alguna en materia de vivienda, ni demostró que se encuentre en una situación de riesgo, indefensión o vulnerabilidad que amerite un tratamiento excepcional para alterar el orden de asignación de subsidios de vivienda. 3.9.2.

Resaltó que para acceder a un subsidio de vivienda, era requisito indispensable la postulación, la cual no se encontró demostrada en el presente asunto. 4. Sentencia impugnada 4.1. El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral No. 1, por sentencia del 26 de junio de 2020, amparó el derecho fundamental al mínimo vital de la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño. En consecuencia, ordenó: (i) al DNP, al DPS y al Municipio de Villavicencio que, en el marco de sus competencias, verificaran si efectivamente la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño y su menor hija eran beneficiarias del programa Familias en Acción y que, en caso de no estarlo, pusiera a su disposición los incentivos generados por dicho programa;

(ii) que de encontrarse que la actora y su hija no son beneficiarias de Familias en Acción, el DNP procediera a la caracterización para determinar si es beneficiaria del programa Ingreso Solidario; (iii) a la Secretaría Social del Departamento del Meta, que realizara la encuesta socioeconómica a la demandante, a efectos de determinar si era beneficiaria de alguna ayuda brindada por ese ente territorial, y (iv) al ICBF que determinara si la menor hija de la demandante era beneficiaria de los programas de Canasta Familiar en la modalidad institucional y Primera Infancia en modalidad familiar, caso en el cual debería hacer la entrega de las raciones o el acompañamiento de acuerdo con el programa correspondiente.

El a quo denegó las demás pretensiones de la demanda. El fundamento de la decisión, fue el siguiente: 4.2. El a quo advirtió que pese a que el DNP informó que la actora no era beneficiaria del programa de la Devolución del IVA ni de Ingreso Solidario, porque un miembro del hogar se encontraba reportado en el programa Familias en Acción, esa entidad no Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó la identidad de la persona que ostenta la calidad de beneficiario y, menos aún, si ya recibió o está próximo a recibir el auxilio económico del programa Familias en Acción. 4.3.

Que, además, la demandante manifestó que su núcleo familiar lo conformaba únicamente su hija de nueve meses de edad y que no habían recibido ninguna ayuda del Gobierno y el Departamento Nacional de Planeación. De manera que, adujo, no era claro que el núcleo familiar de la señora Ochoa Castaño verdaderamente fuera beneficiario del programa Familias en Acción. 4.4.

Adicionalmente, adujo que resultaba claro que la demandante no ha recibido auxilio económico por parte del Gobierno Nacional a través de alguno de los programas diseñados y que, ante la incertidumbre frente a los beneficios de los que podría ser acreedora, se protegería el derecho al mínimo vital. 4.5. Por otro lado, señaló que no había lugar a predicar algún reproche frente a la UARIV, Fonvivienda y al Secretaría de Vivienda del Departamento del Meta, pues en los informes pusieron de presente que no se encontró registro frente a la postulación ni petición de la demandante para acceder a beneficios o programas de esas entidades. 5.

Impugnaciones 5.1. El DNP impugnó la sentencia de primera instancia en los siguientes términos: 5.1.1. Que no vulneró ningún derecho fundamental de la señora Ochoa Castaño, por cuanto de conformidad con los criterios establecidos en el Decreto 518 de 2020, determinó quienes eran beneficiarios del programa Ingreso Solidario y, para el caso de la actora, encontró, de la información reportada y enviada por el DPS, que su grupo familiar es beneficiario de Familias en Acción, dado que el señor Marlon David Sánchez –registrado en su núcleo familiar– hace parte de dicho programa.

Que el anterior era un motivo para excluir al hogar de la demandante de ser beneficiario del programa social Ingreso Solidario. 5.2. El Municipio de Villavicencio impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y que, en su lugar, se retirara la orden impartida a ese ente territorial. Lo anterior, porque aduce que no vulneró ningún derecho fundamental de la demandante, por cuanto: 5.2.1.

En primer lugar, manifestó que verificado el Sistema de Información de Familias en Acción por parte de la Secretaría de Gestión Social y Participación Ciudadana, se encontró que la actora y su hija menor no eran beneficiarias del programa de Familias en Acción. 5.2.2. Adicionalmente, informó que el DPS es el encargado de la Estructura de Modelo de Gestión y por consiguiente quien informa a nivel Nacional a la población colombiana cuando hay convocatorias para ser beneficiarios del programa de Familias en Acción, el cual, a la fecha, no había abierto nuevas convocatorias para que la demandante pudiera acceder a dicho programa. 5.2.3.

Que ese Municipio, a través de la Secretaría de Gestión Social y Participación Ciudadana, tiene como funciones en el Programa de Familias en Acción: (i) recibir los documentos allegados por los ciudadanos; (ii) informar las novedades de estudio y salud; (iii) actualizar los documentos como son: dirección, traslados, ingresos, cambio de titular y retiro por graduación, y (iv) verificación de estudios y salud.

Que los Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ciudadanos podían acercarse a la Secretaría de Gestión Social y Participación Ciudadana. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela 1.1.

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos de las impugnaciones, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho al amparar el derecho al mínimo vital de la señora Ochoa Castaño frente al DNP y el Municipio de Villavicencio, para efectos de que esas autoridades verificaran si la actora y su menor hija eran beneficiarias del programa de Familias en Acción y de Ingreso Solidario. 2.2.

Conviene precisar que la Sala no se referirá a las órdenes dictadas a las demás autoridades, toda vez que no fueron objeto de impugnación. Como se vio, el objeto de estudio se limita a las decisiones adoptadas frente a las entidades impugnantes, esto es, el DNP y el Municipio de Villavicencio. 2.3. Para resolver, la Sala se referirá, en primer lugar, a las ayudas económicas previstas por el Gobierno Nacional para personas en situación de vulnerabilidad, en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19.

Seguidamente, resolverá el problema jurídico planteado. 3. De las ayudas económicas previstas por el Gobierno Nacional para personas en situación de vulnerabilidad, en el marco de la emergencia derivada de la pandemia por COVID-19 3.1. Como es de público conocimiento, el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró la situación de pandemia frente a la enfermedad denominada COVID-19 e instó a los diferentes Estados a tomar decisiones urgentes y concretas para mitigar el contagio.

Dicha declaratoria tuvo sustento en los alarmantes niveles de propagación y gravedad de los casos de contagio y los niveles de inacción para controlar el brote. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, existe suficiente evidencia para concluir que el COVID-19 se transmite de persona a persona a gran velocidad, que puede traspasar fronteras geográficas a través de pasajeros infectados y que puede desencadenar una neumonía grave y ocasionar la muerte. 3.2.

Con base en el pronunciamiento de la Organización Mundial de la Salud, mediante Resolución 385 el 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social de Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y adoptó medidas para evitar la propagación. 3.3.

Luego, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, advirtió que, pese a las medidas adoptadas, aumentaron los casos de contagio por COVID-19 en Colombia y, por ende, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.

A su vez, en el artículo 3 señaló que adoptaría todas aquellas medidas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo». 3.3.1. Interesa resaltar que, en la parte considerativa, el Decreto 417 señaló que «resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -·Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19». 3.4.

La Organización Internacional del Trabajo, mediante comunicado del 18 de marzo de 2020, advirtió sobre las repercusiones que tiene la pandemia sobre la economía y el empleo, a saber: (i) la disminución de la cantidad de empleo (formal e informal); (ii) la reducción de la calidad del trabajo, desde el punto de vista salarial y de protección social, y (iii) los efectos especialmente graves frente a grupos específicos más vulnerables.

Por consiguiente, dicha Organización instó a los Estados a adoptar medidas urgentes, dirigidas a (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. 3.5.

A su vez, en declaración conjunta del 27 de marzo de 2020, el presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional señalaron lo siguiente: «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020.

Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021» 3.6. En ese contexto de emergencia sanitaria y económica, mediante Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y dictó disposiciones en materia de manejo de recursos en el marco de dicha emergencia. El mencionado fondo fue creado con la finalidad de atender las necesidades de recursos para la atención en salud y los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento. 3.7.

Por Decreto 458 de 2020, el Gobierno Nacional adoptó medidas para los hogares en condición de pobreza, a saber: (i) autorizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, y (ii) encargar al Departamento Nacional de Planeación de la elaboración de un listado de los hogares o personas más vulnerables, que serían beneficiarios de la compensación de IVA, de conformidad con el monto calculado por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS). 3.7.1.

Por Resolución 619 del 25 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reguló la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del programa familias en acción. En lo que interesa, indicó que dicha transferencia sería entregada a «las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE INSCRITO y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO». 3.8.

Posteriormente, en el Decreto 518 del 4 de abril de 2020, el Gobierno Nacional advirtió que si bien el Decreto 458 del 22 de marzo de 2020 autorizó una transferencia monetaria a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor) y Jóvenes en Acción, lo cierto es que hay personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas y cuyo mínimo vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 3.8.1.

Por consiguiente, el Gobierno Nacional creó el programa Ingreso Solidario, «mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia». 3.8.2.

Para efecto de materializar la entrega de la ayuda, el Decreto 518 señaló lo siguiente: (i) Que el Departamento Nacional de Planeación determinaría, mediante acto administrativo, el listado de los hogares beneficiarios del programa Ingreso Solidario, con inclusión de «los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén y que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad».

(ii) Que, en todo caso, el Departamento Nacional de Planeación podía utilizar fuentes adicionales de información para efecto de mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables. (iii) Que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario la señalada por el Departamento Nacional de Planeación. 3.8.3.

La Corte Constitucional, mediante sentencia del C-174 de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto 518 de 2020, por el cual se creó el programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

La Corte consideró lo siguiente: Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] la utilización del SISBEN como instrumento principal para la individualización de los destinatarios del programa es constitucionalmente admisible, puesto que se trata de la herramienta estatal por excelencia para la focalización individual de los programas sociales del Estado, siendo utilizado actualmente para identificar las personas que deben ser vinculadas al régimen subsidiado de salud, y destinatarias de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), los subsidios de sostenimiento y de la tasa de interés y la condonación de los créditos del ICETEX, la exención en el pago de la cuota de compensación militar, el programa Atención Integral a la Primera Infancia operado por el ICBF, los programas Vivienda Rural y de Generación de Ingreso y Desarrollo de Capacidades Productivas del Ministerio de Agricultura, Ser Pilo Paga, Colombia Mayor, Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Empresa Rural del SENA, y Atención Humanitaria, entre otros.

Asimismo, esta herramienta ha sido readecuada y reconfigurada a lo largo del tiempo para asegurar la correcta caracterización de la población colombiana y para minimizar los errores de inclusión y exclusión. Esto explica que el Decreto 518 de 2020 haya permitido la utilización de la información recabada y aún no publicada del SISBEN IV, en tanto esta nueva versión tiene un enfoque y una metodología que permite hacer frente a las falencias del diseño anterior. 3.8.4.

Por Resolución 1093 del 6 de abril de 2020, el Departamento Nacional de Planeación estableció que para determinar los beneficiarios del programa Ingreso Solidario se seguirían los siguientes lineamientos: (i) información del SISBEN y los registros del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, del Ministerio del Trabajo, del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio de Hacienda;

(ii) segmentación del listado de hogares bancarizados y no bancarizados, a partir de cruces de información con la central de información TransUnión y de validación de cuentas de depósito con entidades financieras, y (iii) coordinación con operadores de telefonía celular para efecto de ubicar beneficiarios no bancarizados e implementar una estrategia de bancarización digital, a través de números de telefonía celular.

Asimismo, fue adoptado un manual operativo. 3.9. De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que, en el marco de la emergencia causada por la pandemia por COVID-19, el Gobierno Nacional ha creado ayudas dirigidas a la población menos favorecida. En principio, las ayudas estuvieron enfocadas a las personas incluidas en los programas de ayuda denominados Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.

Posteriormente, al advertir que no todas las personas en situación de vulnerabilidad estaban incluidas en dichos programas, el Gobierno Nacional creó el programa Ingreso Solidario, que consiste en un auxilio monetario dirigido a todas aquellas personas en situación de vulnerabilidad y que no hagan parte de los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. 4.

Respuesta al problema jurídico planteado 4.1. En el presente asunto, el DNP impugnó la decisión de primera instancia, con fundamento en que no vulneró ningún derecho fundamental de la actora, por cuanto su grupo familiar era beneficiario de Familias en Acción y, por lo tanto, esa circunstancia la excluía del beneficio del programa social de Ingreso Solidario.

Por su parte, el municipio de Villavicencio reprocha que el a quo impartiera órdenes a ese ente territorial, siendo que no violó derecho fundamental alguno de la demandante. La demandante, sin embargo, alega que no se encuentra registrada como beneficiaria de Familias en Acción. 4.2. El DNP sostuvo que, de conformidad con la información reportada por el DPS, el hogar de la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño se identifica con la ficha No. 50001111745100002212.

En esa misma ficha se encuentra reportada su menor hija y el señor Marlon David Sánchez. El señor Sánchez está registrado como beneficiario del programa Familias en Acción. A continuación, el correspondiente reporte: Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.

A partir de lo anterior, la Sala encuentra que existe una justificación para que el núcleo familiar de la señora Ochoa Castaño se excluya del programa social de Ingreso Solidario, por cuanto uno de sus miembros se reporta como beneficiario del programa Familias en Acción. 4.4. Es conveniente señalar que el nombre del integrante del núcleo familiar de la actora, esto es, Marlon David Sánchez, coincide con el del correo electrónico que aportó la señora Ochoa Castaño para efectos de notificaciones en el escrito de tutela: marlondavidsanchez4@gmail.com. 4.5.

Ahora, si bien el municipio de Villavicencio señala que no encontró a la demandante como beneficiaria del programa Familias en Acción, lo cierto es que, a diferencia del DNP, la información no se contrastó con todos los integrantes del grupo familiar. 4.6. Con todo, la Sala no puede pasar por alto que con las impugnaciones del DNP y del municipio de Villavicencio se demuestra que hicieron las verificaciones correspondientes a efectos de determinar si la actora era beneficiaria de los programas de Familias en Acción e Ingreso Solidario, que, en últimas, fue la orden que impartió el juez de primera instancia respecto de esas autoridades. 4.7.

Como quedó expuesto en los antecedentes de la presente acción de tutela, el amparo por parte del a quo del derecho fundamental al mínimo vital de la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño consistió en que se realizara la correspondiente verificación a efectos de determinar si era beneficiaria de los programas sociales, entre ellos Familias en Acción e Ingreso Solidario –respecto de los que fueron presentadas las impugnaciones–, justamente porque para el momento en que se dictó esa decisión, los informes rendidos no daban claridad al respecto. 4.8.

Siendo así, aun cuando en las impugnaciones se proporcionó la información de verificación a partir de la que es posible concluir que el núcleo familiar de la señora Ingrid Lorena Ochoa Castaño es beneficiario del programa Familias en Acción y, consecuentemente, no es posible que acceda al de Ingreso Solidario, no hay lugar a revocar la decisión de primera instancia, precisamente porque en el marco de competencias de las autoridades que impugnaron se encontraba hacer la verificación y entrega de la información que se ordenó por parte del a quo. 4.9.

Queda así resuelto el problema jurídico: la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho al amparar el derecho al mínimo vital de la señora Ochoa Castaño frente al DNP y el municipio de Villavicencio, para efectos de que esas autoridades verificaran si la actora y su menor hija eran beneficiarias del programa de Familias en Acción y de Ingreso Solidario.

En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada. Radicado: 50001-23-33-000-2020-00521-01 Demandante: Ingrid Lorena Ochoa Castaño 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO