Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de octubre de 2024 Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Temas: controversias contractuales – incumplimiento contractual − carga de la prueba del incumplimiento − reparos concretos Síntesis: Una contratista solicitó la declaratoria de incumplimiento de un contrato de prestación de servicios celebrado con una entidad estatal, pues, en su entender, esta no pagó los honorarios que le adeudaba de conformidad con el contrato.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la Sentencia proferida el 29 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Chocó1, que negó las pretensiones de la demanda. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. Lucía Valdés Potes (en adelante la Contratista o la demandante) presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó (en adelante la demandada o Codechocó), con las siguientes pretensiones (se trascribe): PRIMERA: Que se declare que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ “CODECHOCÓ” incumplió con las obligaciones contractuales, derivadas de la ejecución del contrato de prestación de servicios profesionales No. 280 del 2018, al 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Expediente electrónico Samaí. Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 2 de 9 desconocer el pago de los honorarios a favor de la suscrita dentro del acuerdo celebrado con el Municipio de Quibdó. SEGUNDA: Que como consecuencia del incumplimiento contractual por parte de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ “CODECHOCÓ”; esta está obligada a pagar a la señora LUCIA VALDES POTES, la suma de SETECIENTOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS M.L. ($700.479.643,00) M/L; valor equivalente al 20% de lo recaudado por la Contratante producto de las actividades realizadas, a efecto de recuperar la cartera a través del proceso de cobro persuasivo de obligaciones en mora que se adelantó en contra de la Alcaldía Municipal da Quibdó, y a favor de CODECHOCÓ.

TERCERO: Sobre la suma anteriormente indicada se ordene el reconocimiento intereses por Mora a la tasa máxima legal permitida desde la fecha en que debió haberse efectuado el pago, 5 de octubre de 2019 Y hasta que se efectúe el pago total. 2. La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3. 1) La contratista y la entidad celebraron el contrato de prestación de servicios 280-2018, cuyo objeto fue la prestación de servicios para el cobro persuasivo de obligaciones en mora a favor de la entidad. 4. 2) Las partes acordaron que el valor del contrato sería indeterminado, toda vez que “el contratante no realizará ningún tipo de erogación ya que dichos honorarios serán cancelados por el deudor”. 5. 3) Sobre la forma de pago las partes acordaron “a) El valor de este contrato está establecido por un componente denominado cuota litis y estará determinada por los recaudos en dinero procedentes de las diferentes acciones de cobro coactivo que en nombre y representación de la Corporación inicie y lleve hasta su terminación el contratista, así: los honorarios serán acordados directamente entre el contratista y el deudor, sin exceder del 20% del monto de la obligación, en la etapa de cobro persuasivo o coactivo” “(…) las anteriores sumas de dinero se cancelarán por el deudor cuyo compromiso deberá estar contenidos en la negociación o acuerdo de pago suscrito.

Por tanto, la contratista y deudor a cardaran en el mismo la documentación requerida para el pago ( ) En caso de que el deudor consigne los dineros adeudados al acreedor (CODECHOCO) o estos sean debitados de las cuenta perteneciente al municipio, una vez sea verificado el recaudo efectivo a través de los soportes y documentos presentados por el contratista previa presentación de la respectiva cuenta de cobro, certificado de cumplimiento expedido por el supervisor del contrato junto con el correspondiente informe de actividades en el formato establecido previamente por la Corporación, el cual deberá contener el desarrollo de las obligaciones establecidas en el contrato, el CONTRATANTE procederá a realizar el pago de los honorarios una vez se realicen las adecuaciones presupuestales para tal efecto.

ES DECIR, SI EL DEDUOR NO PAGABA EL VALOR DE LOS HONORARIOS ESTOS SERÍAN PAGADOS POR LA CONTRATANTE. Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 3 de 9 6. 4) Codechocó recibió el pago de una deuda por parte del Municipio de Quibdó “en cumplimiento de la gestión de cobro efectuada por la abogada contratada”. 7.

En el aparte titulado como “razones de derecho”, la demandante indicó que “realizó el objeto del contrato de forma diligente, hasta obtener el pago de la totalidad de la deuda que tenía la Alcaldía de Quibdó con la Corporación, a pesar de que sería el deudor quien cancelaría los honorarios o que estos quedarían incluidos en un eventual acuerdo de pago, Codechocó incumplió el contrato de prestación de servicios al omitir los honorarios de la abogada (…), es decir, cuando recibe el monto de la deuda sin estar incluidos los mismos, conforme al clausulado, le corresponde pagar a Codechocó” 1.2.

Posición de la parte demandada 8. Codechocó contestó la demanda3 y solicitó que se negaran las pretensiones. Los argumentos pueden resumirse de la siguiente manera: 9. En el contrato las partes pactaron claramente que el mismo no generaría ninguna erogación para la Corporación, y que correspondía al contratista establecer con el deudor el monto a reconocer y pagar por su gestión. Además, tales honorarios debían quedar “plasmado de manera expresa en el acuerdo de pago”.

Lo anterior no se realizó porque la contratista no realizó ninguna labor para lograr el pago de las acreencias. 1.3. Sentencia recurrida 10. El 29 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Chocó profirió Sentencia4, en la cual negó las pretensiones de la demanda. La decisión fue adoptada, en síntesis, con base en los siguientes argumentos: 11.

“En este asunto en particular, es claro que el municipio de Quibdó giró a favor de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, la suma de $2.399.414.292 en virtud del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos adelantado por la citada entidad territorial, y no como resultado de alguna acción de cobro persuasivo adelantada por la parte actora en sujeción a la orden de prestación de servicios No. 280 del 2018”. 12.

Para sustentar esa afirmación puso de presente que, en ejecución de ese contrato, la demandante había asistido a las reuniones de 3 Expediente digital. 4 Expediente digital. Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 4 de 9 reestructuración de pasivos, hizo parte del comité de vigilancia del acuerdo de reestructuración, y realizó un proyecto de resolución, a través del cual se daban por terminadas las actuaciones del proceso de cobro coactivo, así como algunos oficios para suspender el embargo en contra de ese municipio.

Sin embargo, tales conductas no se relacionaban con un cobro persuasivo o coactivo que hubiera dado lugar al pago de las acreencias por parte del municipio. 13. De igual manera, el Tribunal hizo algunas consideraciones sobre la fuerza relativa del contrato, y el hecho de que no vinculaba al municipio del Chocó, e hizo algunos comentarios adicionales sobre la forma de pago pactada y su aparente contrariedad con los principios de la contratación estatal, particularmente el principio de planeación. 14.

A continuación, se puede leer la parte resolutiva de la Sentencia recurrida (se trascribe): “PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Lucía Valdés Potes contra la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó “CODECHOCÓ”.

SEGUNDO: Con condena en costas.

TERCERO: En firme la presente decisión, archívese el expediente previa cancelación de su radicación”. 1.4. Recurso de apelación 15. La parte demandada presentó recurso de apelación5 en contra de la Sentencia de primera instancia. El recurso se centró en los siguientes puntos: 16. Unas consideraciones generales sobre el contrato de prestación de servicios y la validez del contrato que dio lugar a la controversia, así como de su forma de pago. 17.

Una alegación de incumplimiento de Codechocó porque “al realizar la negociación no incluyó en el acuerdo el pago de los honorarios como se había establecido”. 18. Que la demandante participó en labores de cobro coactivo y por ello participó en las reuniones de reestructuración de pasivos. En ese sentido, debía declararse el incumplimiento y ordenarse el pago.

Alegó igualmente que no era cierto que el pago obtenido del municipio de Quibdó no tuviera relación con la labor de la demandante. 5 Expediente digital Samai. Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 5 de 9 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo 19. Le corresponde a la Sala decidir si la entidad demandada incumplió el contrato de prestación de servicios, cuyo objeto era la gestión para el cobro de unas acreencias, pues no realizó el pago de los honorarios a la abogada demandante, pese a estar obligada a ello, ya que los honorarios debían ser pagados por la entidad en caso de que no lo hiciera el tercero deudor; en este caso. 20.

La Sala confirmará la Sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, pues no está demostrado que se verificaron las condiciones para que procediera el pago a favor de la demandante. 21. Esta Sala estima importante hacer algunas aclaraciones y comentarios sobre la validez del contrato de prestación de servicios y la forma de pago pactada por las partes.

Lo anterior, como consecuencia de que tanto el Tribunal como la recurrente plantearon sus posiciones divergentes sobre el asunto. 22. Las partes celebraron un contrato de prestación de servicios profesionales al amparo de la causal establecida en el artículo 2.4.h de la Ley 1150 de 2007. El contrato tuvo por objeto la gestión del cobro, persuasivo y coactivo, de unas acreencias a favor de la entidad demandada.

Las partes acordaron expresamente que el contrato no generaría ninguna erogación para la entidad, pues los honorarios serían acordados directamente entre el deudor (un tercero en relación con este contrato) y la contratista. De igual manera, las partes acordaron que los honorarios acordados serían pagados por el deudor. No obstante, si el pago de este monto se realizaba a la entidad, esta debería realizar, a su vez, el pago a la contratista. 23.

En lectura del contrato, la Sala advierte la nulidad de un aparte que asignaba directamente la función de cobro coactivo a la contratista, pese a que se trata de una prerrogativa pública intransferible. Por ello, la Sala declarará la nulidad del literal e), de la cláusula segunda del contrato, según el cual era obligación del contratista: “e) Adelantar procesos ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, así como actividades relacionadas con los mismos”.

Las entidades pueden recurrir a sus contratistas para que colaboren en el ejercicio de tales actividades y potestades, pero no puede permitir que ellos ejerzan, en derecho propio, dichas prerrogativas. Ello se deriva del carácter intransferible de las prerrogativas públicas y, en este caso, de la asignación expresa a los funcionarios competentes para adelantar directamente tales funciones como lo hace el Estatuto Tributario en sus artículos 823 y siguientes y el CPACA, actualmente, en su artículo 98.

Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 6 de 9 En consecuencia, la cláusula bajo estudio tiene objeto ilícito por contrariar normas de derecho público relacionadas con la competencia para el ejercicio de prerrogativas públicas.

Por lo tanto, la Sala declarará, de oficio, la nulidad absoluta del referido literal. Sin embargo, en respeto del principio de conservación del contrato, los restantes apartes del acuerdo se mantienen en la vida jurídica y el contrato se interpretará como si no hubiera existido en el mundo jurídico el aparte anulado. 24. De otra parte, la autonomía de la voluntad, reconocida tanto a las entidades estatales como a sus contratistas en el ordenamiento jurídico, permite pactar diferentes modalidades y formas de pago en los contratos.

Por lo tanto, nada impide que el pago en un contrato estatal esté sometido a condición. En lo que se refiere a los contratos de prestación de servicios profesionales de abogado, esta Sala reitera, como lo ha hecho en otras ocasiones esta corporación,6 que la comisión de éxito o cuota litis es una modalidad de pago válida. Las entidades y sus contratistas pueden acordar válidamente que el pago del contratista esté sujeto al éxito de su gestión en un proceso judicial o un procedimiento administrativo y que sus honorarios representen un porcentaje de lo obtenido, recuperado, o recaudado por la entidad en ese trámite.

Asunto diferente representa el porcentaje de tal cuota litis, la realidad del mercado, y la planeación y exigencias presupuestales que ello requiera. Sin embargo, desde la perspectiva eminentemente contractual, las entidades estatales pueden acordar la modalidad de pago por comisión de éxito o cuota litis en los contratos de prestación de servicios profesionales. 25.

Señalado lo anterior, para este caso debe agregarse un elemento adicional: el pago no sería realizado por la entidad, sino por el deudor; un tercero de la relación contractual que dio origen al litigio. Es decir, sería el tercero-deudor de la entidad, frente a quien la contratista debía adelantar sus labores de gestión de cobro, quien pagaría los honorarios de la contratista.

Una vez más, la Sala observa un ejercicio válido del ejercicio de la autonomía de la voluntad. En la profesión jurídica no es extraño, ni resulta contrario al ordenamiento jurídico, que un acreedor encargue a un abogado de la gestión de un cobro con el acuerdo de que el pago de sus honorarios lo realice el deudor. En el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no existe ninguna disposición que restrinja, limite, o impida tal posibilidad, por lo que también en el subsistema jurídico de los contratos estatales resulta válida.

Lo anterior, de acuerdo con la incorporación del régimen de derecho privado que hace el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 y de cara a un ejercicio de la autonomía de la voluntad que no contraría ninguna norma de derecho público. 26. El pacto entre contratante y contratista tiene, por el principio de la fuerza relativa del contrato, fuerza vinculante solo para ellos.

Por lo tanto, 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de mayo de 2015, Exp. 35268. Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 7 de 9 como lo advierte el Tribunal, ello no vincula contractualmente al tercero, en el caso en el municipio de Chocó. Sin embargo, tal situación, jurídica y práctica, relacionada con la fuerza relativa del contrato, no tiene efecto alguno sobre la validez del pacto. 27.

Aclarada la validez de la modalidad y forma de pago, le corresponde a la Sala analizar si las condiciones de pago pactadas en el contrato se cumplieron y, por lo tanto, la entidad demandada incumplió el contrato. Para facilitar la comprensión de la forma de pago se trascribe la cláusula cuarta del contrato: a) El valor de este contrato está establecido por un componente denominado Cuota Litis y estará determinada por los recaudos en dinero procedentes de las diferentes acciones de cobro coactivo que en nombre y representación de Codechocó, inicie y lleve hasta su terminación el contratista, así: Los honorarios serán acordados directamente entre EL CONTRATISTA y el deudor sin exceder el 20% del monto de la obligación, en la etapa de cobro persuasivo o coactivo.

PARÁGRAFO PRIMERO: Las anteriores sumas de dinero se cancelaran por el deudor cuyo compromiso deberá estar contenidos en la negociación o acuerdo de pago suscrito. Por tanto contratista y deudor acordaran en el mismo la documentación requerida para pago. PÁRAGRO SEGUNDO: En caso de que el deudor consigne los dineros adeudados al acreedor (Codechocó) o estos sean debitados de la cuenta perteneciente al municipio; una vez sea verificado el recaudo efectivo a través de los soportes y documentos presentados por el contratista previa presentación de la respectiva cuenta de cobro, certificado de cumplimiento expedido por el supervisor del contrato junto con el correspondiente informe de actividades en el formato establecido previamente por la Corporación, el cual deberá contener el desarrollo de las obligaciones establecidas en el contrato, el CONTRATANTE procederá a realizar el pago de los honorarios una vez se realicen las adecuaciones presupuestales para tal evento.

PARÁGRAFO TERCERO: Para la suspensión de los procesos cuando el deudor ha llegado a un acuerdo de pago con CODECHOCO, debe el deudor previamente cancelar los honorarios profesionales. Los recaudos serán consignados en la cuenta que autorice CODECHOCO. (subrayas y cursivas fuera de texto. Negrillas del original). 28. Como puede observarse, los honorarios se pactaron a la manera de una cuota litis determinada por “los recaudos en dinero procedentes de las diferentes acciones de cobro coactivo (…) que inicie y lleve a su terminación el contratista”.

Además, los honorarios debían pactarse entre el deudor y la contratista y el pago debía realizarlo directamente el deudor. Solo de manera excepcional, según el parágrafo segundo, la entidad pagaría los honorarios y ello presuponía la consignación directa por el deudor o el débito de sus cuentas; es decir, la inexistencia de un acuerdo entre el deudor, el acreedor, y el abogado. 29.

En el caso, para la Sala los recaudos de dinero no son “procedentes de las diferentes acciones de cobro coactivo” realizadas por la contratista. Lo anterior es así, pues el recaudo fue realizado en el marco de un acuerdo de reestructuración de pasivos7, este último, un procedimiento 7 Resolución 907 de 2019 del Municipio de Quibdó, expediente digital, allegado como anexo de la contestación de demanda.

Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 8 de 9 completamente diferente al de cobro coactivo. Debe aclararse que la cláusula de pago se refería exclusivamente a la remuneración atada a las acciones de cobro coactivo, y no a la representación en ningún otro tipo de procedimientos administrativos o judiciales.

Por lo tanto, resulta evidente que la condición a que estaba sometida el pago no se verificó y, fallida la condición, no sobreviene la consecuencia atada a su ocurrencia; en otras palabras, sin recaudo de dineros procedentes de las acciones de cobro coactivo no hay lugar al pago de honorarios. 30. Las demás labores que pudo haber adelantado la contratista para la obtención del recaudo en el marco del acuerdo de reestructuración de pasivos, no permiten variar la decisión adoptada, pues el contrato, la modalidad y forma de pagos son claros en relación con la condición pactada y las pruebas del expediente lo son en lo concerniente a su no verificación. 2.2.

Sobre la condena en costas 31. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante. Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. 3. DECISIÓN 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia proferida el 29 de marzo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Chocó, cuyo aparte resolutivo quedará así: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de oficio del literal e de la cláusula segunda del Contrato 280-18, al tenor de la cual “e) Adelantar procesos ejecutivos por Jurisdicción Coactiva, así como actividades relacionadas con los mismos”

SEGUNDO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por Lucía Valdés Potes contra la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó “CODECHOCÓ”.

TERCERO: Con condena en costas.

CUARTO: En firme la presente decisión, archívese el expediente previa cancelación de su radicación”. Radicación: 27001-23-33-000-2021-00034-01 (70301) Demandante: Lucía Valdés Potes Demandada: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible de Chocó - Codechocó Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirma la Sentencia 9 de 9 SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia a Lucía Valdés Potes a favor de Codechocó. Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Salvamento parcial de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA