CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., dos (02) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 110010315000202303416 01 Actor: STELLA GONZÁLEZ MORENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se persigue un interés económico.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el tutelante contra la sentencia de 21 de julio de 2023, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por la demandante1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 26 de junio de 2023, la señora Stella González Moreno, a través de apoderado, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la Administración de Justicia, con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 6 de junio de 2023, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Nación – Ministerio de Educación, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –en adelante FOMAG- y el municipio de Neiva. 1 Que ingresó para fallo el 11 de septiembre de 2023.
Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2. Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Stella González Moreno demandó a la Nación - Ministerio de Educación, al FOMAG y al municipio de Neiva, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto mediante el cual se resolvió de manera negativa su solicitud relacionada con el pago de las cesantías y la sanción moratoria, en virtud de su trabajo como docente oficial.
El Juzgado 6 Administrativo de Neiva, a través de sentencia del 4 de octubre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante no tenía derecho a la sanción moratoria reclamada, en atención al carácter especial de su vinculación y, por ende, de las normas aplicables a sus prestaciones sociales. La anterior decisión fue objeto de apelación y confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 6 de junio de 2023, en la cual se compartieron los argumentos expuestos por el juez de primera instancia y se agregó que las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-98 de 2018 no le resultaban aplicables. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La demandante sostuvo que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 6 de junio de 2023 incurrió en un defecto sustantivo, por no tener en cuenta los principios de favorabilidad y de seguridad jurídica; de igual manera desconoció los precedentes aplicables a la materia, por lo que se vulneraron los derechos fundamentales invocados.
Para la parte demandante, la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo al desconocer que en la sentencia SU-332 de 2019 se aplicó el régimen de sanción moratoria previsto en la Ley 50 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad, en la medida en que todos los empleadores, entre los que se encuentran las entidades públicas, deben consignar las cesantías, por tardar, el 15 de febrero de cada año. 2 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) A su vez, sostuvo que es una docente oficial, por tanto, servidora pública y ello supone que le resulta aplicable dicho régimen, según lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018.
Por otra parte, señaló que fueron desconocidos unos pronunciamientos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado2. Con base en lo anterior, solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, igualdad y de acceso a la administración de justicia, entre otros; que se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se ordene emitir un fallo que reconociera y ordenara el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, así como la indemnización por el no pago oportuno de los intereses derivados de dicha prestación social. 4.
Trámite en primera instancia 4.1. La demanda de tutela le correspondió por reparto a la Sección Segunda de esta Corporación, la cual dispuso su admisión mediante auto del 29 de junio de 2023, providencia en la cual, además, se dispuso la vinculación del Ministerio de Educación y del municipio de Neiva. 4.2. El Tribunal Administrativo del Huila solicitó negar el amparo solicitado, para lo cual expuso que la demandante no precisó la causal de procedencia de la acción de tutela ni el defecto en que supuestamente se incurrió. En todo caso, afirmó que no vulneró los derechos de las partes en el proceso ordinario y la sentencia de segunda instancia tuvo sustento en el material probatorio y en la normativa vigente al momento de su expedición. 4.3.
El municipio de Neiva se opuso a la acción de tutela e indicó que la demandante pretende agotar una tercera instancia, lo cual no resulta viable, en tanto este mecanismo de amparo no está previsto para tal fin. 2 Entre estas, se encuentran: SU 098 de 17 de octubre de 2018, SU 195 de 2012, SU 336 de 2017 y C-486 de 2016 de la Corte Constitucional, así como las sentencias del Consejo de Estado en los procesos No: 2013-00666-01; 2013-00756-01; 2012-00212-02; 2014-00173-01; 2014-00208-01; 2014-00254-01; 2014-00132-01; 2014-00815-01; 2015-00331-01; 2015-00445-01; 2014-01127-01; 2017-00134-01; 2015-90008-01; 2014-90022-01; 2017-00931-01; 2015-00075-01; 2017-00795-01; 2019-00359-01; 2019-00376-01; 2015-00509-01; 2015-90124-01. 3 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5.
La sentencia de primera instancia La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de julio de 2023, negó el amparo solicitado, con fundamento en que no se demostraron los defectos atribuidos a la sentencia cuestionada, la cual evidenció un análisis razonable y ajustado a las disposiciones normativas que regulan lo atinente al pago de cesantías a los funcionarios docentes que permitió concluir que no había lugar al pago pretendido en el proceso ordinario. 6.
La impugnación La parte actora reiteró los argumentos relacionados sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990, en lo que concierne a la sanción moratoria por consignación extemporánea, en favor de los docentes del sector oficial y la supuesta postura pacífica del Consejo de Estado al respecto, para lo cual insistió en que existen múltiples providencias judiciales que respaldan sus pretensiones.
Por lo demás, expuso nuevamente los argumentos contenidos en el escrito inicial para concluir que la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación desconoció los pronunciamientos judiciales que avalan el derecho a recibir la indemnización moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías. II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección modificará el fallo impugnado, pues considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, respecto de los cargos formulados por defecto sustantivo alegado en la demanda de tutela.
En primer lugar, es importante señalar que la cuestión que se plantea en el marco de esta acción constitucional es meramente económica y de naturaleza legal, como es el reconocimiento de la sanción moratoria3, una prestación accesoria al pago de las cesantías, y la fuente normativa de su aplicación. 3 Ver Sentencia SU-573 de 2019, Consideraciones 55 a 57. 4 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) En efecto, como se ha sostenido en otras oportunidades4, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional, de ahí que como se trata de un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, no amerita la intervención del juez de tutela.
En segundo lugar, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por carecer de suficiente relevancia constitucional, pues, respecto de casos similares, ya se ha pronunciado en este sentido, según los actuales parámetros fijados por la Corte Constitucional en múltiples oportunidades5, especialmente, en la sentencia SU-573 de 2019.
A lo anterior se adiciona que la cuestión que ahora se debate ya fue discutida en la sede ordinaria, en la que también se introdujeron la mayoría de precedentes que aquí fueron presentados como desconocidos y que fueron debidamente atendidos por el Tribunal Administrativo del Huila de la siguiente manera (transcripción literal, con posibles errores incluidos): Es menester indicar, que las sentencias que fundamentan el escrito introductorio y el recurso de alzada, en los términos de los artículos 10, 102 y 270 del C.P.A.C.A., no constituyen precedente unificador que vincule la posición y el criterio del operador judicial.
Incluso, así lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, cuando manifestó que "no existe una posición unificada respecto a la aplicación de la norma de reconocimiento y pago de la sanción moratoria que contempla el numeral 32 del artículo 99 del a Ley 50 de 1990 a los docentes. En consecuencia, no es posible afirmar que se desconoció el precedente de la jurisdicción contencioso administrativo".
Tampoco se puede afirmar que el a quo desconoció el precedente de unificación contemplado en la sentencia CE-SUJ-Sll-022-2020 del 6 de agosto de 2020, comoquiera que el Consejo de Estado en esa providencia determinó "el momento a partir de/ cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas"; sin hacer referencia a fundamentos fácticos o jurídicos similares a los del sub lite. 5 Ver las Sentencias SU-215 de 2022, SU-103 de 2022, SU-128 de 2021 y SU-573 de 2019. 4 Consultar, entre otras sentencias, las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2023, radicado No. 2022-06017-01;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2022, radicado No. 2022-00593-01; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, radicado No. 2022-02567-00. 5 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) c.- Como ya se indicó, la Sección Segunda del Consejo de Estado, recientemente estimó "viable aplicar a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, e/ valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. La Sala considera que para resolver el sub examine, no es necesario recurrir al principio de favorabilidad, en la medida en que no se está frente a dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado y/o antinomias legales; a contrario sensu, lo que se aprecia es que la Ley 91 de 1989 —régimen especial de los docentes— no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías que introdujo la Ley 50 de 1990, y que por virtud de la Ley 344 de 1996 se extendió a los servidores públicos territoriales, con excepción del sector educativo.
Actualmente es indiscutible la disparidad de criterios que existe al interior del Consejo de Estado sobre la aplicación del artículo 99-3 2 de la Ley 50 de 1990 al sector docente oficial. Esa situación por sí misma, releva al juez de obedecer un precedente que no está unificado y que resulta contradictorio frente a otras decisiones de la misma Corporación. El principio de favorabilidad es la herramienta hermenéutica disponible para disipar las dudas sobre aplicación de determinada disposición jurídica; la existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución. En tales eventos, los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la norma que mayor provecho otorgue al trabajador, al afiliado o al beneficiario del sistema de seguridad social, respetando en todo caso, la aplicación íntegra del cuerpo normativo al cual pertenece la referida regla normativa (principio de inescindibilidad).
La Sala considera que para resolver el sub examine, no es necesario recurrir al principio de favorabilidad, en la medida en que no se está frente a dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado y/o antinomias legales; a contrario sensu, lo que se aprecia es que la Ley 91 de 1989 —régimen especial de los docentes— no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías que introdujo la Ley 50 de 1990, y que por virtud de la Ley 344 de 1996 se extendió a los servidores públicos territoriales, con excepción del sector educativo.
La diferencia que destaca la demandante y en la que soporta sus pretensiones, encuentra asidero en la voluntad del legislador, en la naturaleza y en el tipo de relaciones que regula uno y otro régimen; características, que por sí mismas no implican la trasgresión al principio de igualdad y no demandan como ya se dijo la aplicación del principio de favorabilidad. 6 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) El anterior extracto permite identificar que varios de los argumentos presentados en sede de tutela ya fueron resueltos anteriormente por el juez natural del asunto, por lo que inmiscuirse en la decisión a la que llegó, luego de haberse detenido a analizar cada uno de los argumentos presentados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, exclusivamente por la inconformidad ante lo decidido, invadiría inapropiadamente la esfera interpretativa y decisoria de quien argumentada y razonadamente, bajo los criterios de la sana crítica, ya resolvió el asunto.
Conviene señalar que, tal y como ha señalado la Corte Constitucional6 y esta Corporación7 en distintas oportunidades, no es suficiente con que el interesado manifieste inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que acredite que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción constitucional contra sentencias judiciales, en la medida en que las providencias gozan de presunción de acierto y legalidad y, por definición, son inmodificables.
En el caso bajo estudio, se observa que la demanda de tutela estuvo dirigida a reiterar los argumentos planteados en el proceso ordinario, en relación con la procedencia de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías a las que considera tener derecho la demandante, en su calidad de docente oficial, circunstancia que denota que lo realmente pretendido es reabrir el debate frente a la controversia puesta a consideración del juez ordinario, con el único fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones.
Desde esta perspectiva, resulta necesario precisar, como lo ha señalado la Corte Constitucional, que “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado8, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las 8 Corte Constitucional, sentencia SU 215 de 2022 del 16 de junio de 2022.
M.P: Natalia Ángel Cabo. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en: sentencia del 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00; fallo del 3 de febrero de 2023, exp: 11001031500020220665600. 6 Corte Constitucional, sentencia SU 215 de 2022 del 16 de junio de 2022.
M.P: Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política”.
En definitiva, la Sala concluye que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es que se realice un nuevo estudio respecto de las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional9. Desde esta perspectiva, el hecho de que la acción de tutela se hubiera utilizado para reiterar los fundamentos legales y las providencias judiciales que supuestamente amparan las aspiraciones económicas de la demandante y que fueron puestas de presente en el proceso ordinario, impone a la Sala declarar la improcedencia de la acción de tutela, por falta de relevancia constitucional, en tanto resulta evidente que lo pretendido por el tutelante es el análisis de la controversia en una instancia adicional, con el fin de que se acceda a las pretensiones formuladas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual no resulta viable desde la óptica de la naturaleza y la finalidad de la acción de tutela.
En virtud de lo expuesto, se concluye que lo procedente no era examinar nuevamente las disposiciones normativas y las múltiples sentencias referidas por la demandante para concluir que no se vulneraron sus derechos fundamentales, como lo hizo la Sección Segunda de esta Corporación, sino declarar la improcedencia de la acción de tutela, motivo por el cual se modificará la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 9 Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 15 de noviembre de 2018 (exp. 11001-03-15-000-2018-03400-00). 8 Radicación: 11001031500020230341601 Actor: Stella González Moreno Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 21 de julio de 2023 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9