Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03456-00 Demandante: CRISTIAN FERNANDO CUERVO APONTE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tema: Tutela por presunta vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia. Mora judicial en la decisión de recurso de apelación. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo interpuesta por el señor Cristian Fernando Cuervo Aponte contra el Tribunal Administrativo Boyacá, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 Mediante escrito presentado el 4 de julio de 2024, el señor Cristian Fernando Cuervo Aponte, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo Boyacá, en la que solicitó conceder el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, por la presunta mora judicial injustificada en que ha incurrido la autoridad accionada para decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes al interior del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado 15001- 33-33-001-2022-00062-00/012 1 Índice 2 de Samai 2 Promovida por los señores Cristian Fernando Cuervo Aponte, Wilmer Alexander Jiménez Mendoza y Daniel Alberto Martínez Rojas contra el municipio de Tunja y la empresa Veolia Aguas de Tunja E.S.P., presuntamente responsables de la vulneración de los derechos colectivos a i) el goce de un ambiente sano, ii) la salubridad pública, iii) la prestación eficiente de los servicios públicos y, iv) la prevención de desastres técnicamente previsibles.
Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] SEGUNDA – ORDENE al Tribunal Administrativo de Boyacá y al despacho del magistrado ponente que en el término perentorio se pronuncie de fondo respecto a los recursos de apelación instaurados contra el fallo de primera instancia y, en consecuencia, emita la sentencia correspondiente.
TERCERA – ORDENE al Tribunal Administrativo de Boyacá que informe sobre el cumplimiento del fallo en el término dispuesto para tal efecto.3 1.3. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: Cristian Fernando Cuervo Aponte, Wilmer Alexander Jiménez Mendoza y Daniel Alberto Martínez Rojas, en nombre propio, presentaron acción popular en contra del municipio de Tunja y de la empresa Veolia Aguas de Tunja E.S.P., por la presunta vulneración de los derechos colectivos a i) el goce de un ambiente sano, ii) la salubridad pública, iii) la prestación eficiente de los servicios públicos y, iv) la prevención de desastres técnicamente previsibles.
Dicho asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, bajo el radicado 15001-33-33-001-2022-00062-00, que clausuró la primera instancia el 31 de marzo de 2023 mediante sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión, los extremos procesales formularon sendos recursos de apelación, los cuales fueron concedidos por auto del 26 de mayo de 2023, siendo remitido el asunto al Tribunal Administrativo de Boyacá que admitió éstos mediante proveído del 17 de julio de 2023.
A la fecha de promoción de la acción constitucional, la accionada no ha dictado sentencia de segunda instancia. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo Para la parte actora, el Tribunal Administrativo de Boyacá está incurriendo en una conducta negligente, pues desconoce la garantía de plazo razonable para la decisión de los recursos de apelación al interior de una acción de rango constitucional, la cual, conforme el artículo 6 de la Ley 472 de 1998, gozan de prelación sobre cualquier otro asunto. 3 Transcripción original del texto con posibles errores.
Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 22 de julio de 2024 la magistrada ponente de esta decisión, avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar a la accionada y solicitó un informe respecto al trámite impreso a la acción popular 15001-33-33-001-2022-00062- 00/01/02. 1.6.
Intervención El magistrado a cargo de la acción popular presentó escrito en el que solicitó que se niegue el amparo deprecado por el actor, lo anterior en razón a que la conducta que reprocha el señor Cuervo Aponte no se encuentra configurada. Como primer punto, explicó la figura de la mora judicial justificada, para lo cual trajo a colación pronunciamientos de la Corte Constitucional que explican en que consiste dicho fenómeno y los eventos en los que el retardo obedece a circunstancias que permiten flexibilizar dicho aspecto.
Acto seguido, pormenorizó una a una las actuaciones surtidas al interior del trámite de la acción popular, de las que evidenció que en ningún momento se han inobservado los términos procesales, aunado el hecho que deben respetarse los turnos para dictar sentencias. Al respecto, indicó lo siguiente: Por lo tanto, en aplicación del sistema de turnos y conforme a la planeación del Despacho, en este momento se están profiriendo sentencias de procesos ordinarios que ingresaron para fallo en el último trimestre de 2022.
Así mismo, se le está dando prioridad -en atención al medio de control- a los fallos de acciones populares que ingresaron para fallo en el segundo semestre de 2023, como es el caso del proceso que ocupa esta acción de tutela. Conforme lo anterior, concluyó que no se cumplen los presupuestos para acceder a las pretensiones formuladas por la parte accionante.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela del asunto, en los términos del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala decidir si ampara o no los derechos fundamentales invocados por el señor Cristian Fernando Cuervo Aponte, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en mora judicial injustificada, al no haber dictado sentencia de segunda instancia al interior del trámite de la acción popular bajo radicado 15001-33-33-001-2022-00062-00/01/02? Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la naturaleza de la acción de tutela, (ii) las generalidades de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, (iii) la mora judicial justificada, y (iv) el análisis del caso concreto. 2.3.
Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable4. 2.4.
Derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia Considera la Sala necesario recordar que de acuerdo con una interpretación armónica de los artículos 229 de la Constitución5, del derecho fundamental al debido proceso6 y de los principios de la Carta Política, se ha otorgado el carácter de fundamental al derecho de acceso a la administración de justicia7.
El derecho mencionado ofrece al individuo la garantía de acudir ante el juez para que resuelva «[…] las controversias que surjan con otros individuos u organizaciones y con el mismo Estado, ante un juez, con miras a obtener una resolución motivada, ajustada a 4 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 5 “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de su abogado”. 6 “Artículo 29.
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. 7 Sentencia T-006 de 1992. Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, y dictada de conformidad con el procedimiento y las garantías constitucionales previstas en la Constitución y en la ley […]»8.
Sobre el punto, la Corte Constitucional ha señalado que esta garantía «[…] no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión […]»9.
Frente a esto, debe además recordarse que de los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política y el desarrollo de la jurisprudencia constitucional se desprende que el derecho a tutela judicial efectiva implica de una parte, que cuando el «[…] ciudadano acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encuentre una respuesta rápida y efectiva a su pretensión de protección de sus derechos y garantías”10, y de otro lado, “la obligación correlativa de las autoridades judiciales de promover e impulsar todas las condiciones que sean necesarias para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo, con lo cual se deben descartar las actuaciones nominales que no logren tal finalidad.
Se entiende por lo tanto que el derecho extraído por la Corte involucra la necesidad de que los jueces deriven en sus providencias la dimensión pro actione, lo que representa un avance significativo en la protección de los derechos de las personas […]»11. Por ello, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 270 de 1996 Estatuaria de la Administración de Justicia12 y con sustento en los principios de celeridad, eficiencia y respeto de los derechos que rigen la función judicial, el juez, como director del proceso, debe velar por la rápida solución del caso con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para terminarlo con una sentencia inhibitoria o que termine por vulnerar los derechos fundamentales de las partes.
Estas obligaciones del juez se derivan directamente del papel que cumple en el Estado Social de Derecho, en el que «[…] ha dejado de ser el frío funcionario judicial que aplica irreflexivamente la ley, convirtiéndose en el funcionario –sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales.
El juez que reclama el pueblo a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos a su vez constituyen el ideal de la justicia material […]»13. 8 Sentencia T-476 de 1998. 9 Corte Constitucional. Sentencia C-1027 de 2002.
Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 10 Corte Constitucional C-796 de 2006. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. 11 Ibídem. 12 Ley 270 de 1996. “Artículo 1° La administración de justicia es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional. 13 Corte Constitucional.
Sentencia SU-768 de 2014. Magistrado Ponente. Jorge Iván Palacio Palacio. Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. La mora judicial justificada La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes.14 Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que «atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales»15.
En esa línea esa Corporación frente al particular, precisó que: […] por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial16, según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. En el evento de acreditarse esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso. 2.6.
Caso concreto La Sala anticipa que en el presente caso se negará el amparo constitucional solicitado por el ciudadano Cristian Fernando Cuervo Aponte contra el Tribunal Administrativo 14 Corte Constitucional. T-1019 de 2010. Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. 15 Corte Constitucional. T-230 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Entre otras, consultar las sentencias de: (i) 10 de agosto de 2012, Rad.
No: 11001-03-15-000-2012- 01093-00(AC). Actor: Domingo Enrique de Jesús Ramírez Duque. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia. Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro (E) y (ii) 19 de junio 2014, Rad. No.: 25000- 23-41-000-2014-00415-01(AC). Actor: Mario Aristizábal Muñoz. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Boyacá, pues, conforme la documental que reposa en el presente asunto, se colige que la autoridad accionada no ha incurrido en mora judicial injustificada.
Como punto de partida, al revisar el histórico de las actuaciones surtidas en el proceso 15001-33-33-001-2022-00062-02, correspondiente al trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, se tiene lo siguiente: Actuación Fecha Radicación y reparto del proceso 28 de junio de 2023 Admisión del recurso de apelación 17 de julio de 2023 Al despacho para sentencia 15 de agosto de 2023 Lo anterior demuestra que la accionada ha procurado imprimir el trámite de rigor al asunto, profiriendo las decisiones judiciales pertinentes para evitar la parálisis injustificada del proceso.
En segundo lugar, se tiene que el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá, resaltó el volumen de procesos que actualmente tiene al despacho para fallo y que se encuentra dictando sentencia en asuntos ordinarios que ingresaron en el último trimestre de 2022. En lo que atañe a las acciones populares, las cuales, como bien anotó el actor, gozan de prelación legal, se indicó que se están evacuando aquellas que se tramitando aquellas pendientes de fallo y cuyo ingreso corresponde al segundo semestre de 2023, entre las que se incluye la correspondiente al proceso 15001-33-33-001-2022- 00062-02.
La mora judicial como causal de procedencia de la acción de tutela no tiene sustento de un mero análisis objetivo de los términos procesales, sino que es necesario que el juez constitucional verifique las circunstancias de modo, tiempo y lugar que rodean la posible mora en la adopción de una decisión por parte de la autoridad convocada.
En conclusión, resulta claro que la eventual tardanza en la resolución de los recursos de apelación y proferir la decisión de segunda instancia en el proceso citado, no encuentra asidero en un actuar displicente del magistrado sustanciador, sino que, como se precisó en líneas anteriores, se fundamenta en la carga de trabajo que actualmente tiene el despacho encargado del asunto y el deber de respetar los turnos para proferir sentencia. Para la Sala resulta pertinente acotar que no toda mora judicial conlleva intrínsecamente una vulneración de los derechos fundamentales de las personas, pues es un hecho notorio que actualmente las distintas autoridades encargadas de la función pública de administrar justicia se encuentran sumidas en una congestión del aparato, la cual obedece a causas totalmente externas de los funcionarios y, por ende, no resulta imputables a ellos tales situaciones.
Demandante: Cristian Fernando Cuervo Aponte Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Rad: 11001-03-15-000-2024-03456-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por el señor Cristian Fernando Cuervo Aponte contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento que no sea impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.