CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: KATTY ROSSANA RICO FERREIRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de una carga argumentativa suficiente y en perspectiva constitucional para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada.
Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Katty Rossana Rico Ferreira contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 22 de julio de la presente anualidad1, la señora Katty Rossana Rico Ferreira interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana, a la vida, a la paz y a la seguridad social.
Formuló la siguiente pretensión: 1.Que revoquen las decisiones tanto la proferida por el honorable Tribunal CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR de fecha 27 de junio de 2023 en segunda instancia que confirmara la providencia de primera instancia de fecha 22 de abril de 2023 emitida por el Juzgado Cuarto Oral Administrativo de Cartagena, que denegó la medida cautelar en el juicio 1 Se advierte que, el 5 de agosto de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 2 ejecutivo 13 001 33 31 2017 00106 00 de la suscrita contra la ESE de Talaigua Nuevo, Bolívar y emita la que en derecho corresponda, decretando el embargo, secuestro y retención de los recursos públicos de la ESE demandada por excepcionalidad al principio de inembargabilidad de tales recursos en el tope fijado por la ley. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos jurídicamente relevantes de la solicitud de amparo se resumen así: La señora Katty Rossana Rico Ferreira, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la ESE Hospital Local del Municipio de Talaigua Nuevo, Bolívar, con el fin de obtener la reliquidación de las prestaciones sociales, la nivelación salarial y los aportes a la seguridad social durante el periodo que estuvo vinculada como médica del servicio social obligatorio.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en sentencia del 20 de mayo de 2020. La anterior decisión fue recurrida por la parte demandante y, en providencia del 30 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia; como consecuencia, le ordenó a la demandada el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional a la señora Rico Ferreira, entre el 13 de noviembre de 2012 y el 13 de agosto de 2013.
El 22 de marzo de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena libró mandamiento de pago por concepto de capital e intereses moratorios, con ocasión del título ejecutivo contenido en la sentencia del 30 de junio de 2021. En esa misma oportunidad, el referido Juzgado negó el decreto de la medida cautelar de embargo solicitada por la parte ejecutante.
Contra la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación. El 27 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión de primera instancia. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que como se está ejecutando una obligación contenida Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 3 en un fallo judicial y por tratarse de acreencias laborales, se está en presencia de las excepciones legales y constitucionales al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
Para tal efecto, citó diferentes pronunciamientos del Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, del Tribunal Administrativo de Bolívar y del Consejo de Estado. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 24 de julio de la presente anualidad, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Bolívar y a la titular del Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, en calidad de parte demandada, y a la gerente del Hospital Local de Talaigua Nuevo Bolívar E.S.E., como tercera con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Bolívar pidió que se declarara improcedente la tutela, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, toda vez que el mismo no puede entenderse satisfecho con la mera afirmación que se desconoció el precedente judicial. Señaló que los argumentos de la demandante corresponden a la apreciación subjetiva, quien considera «equivocadamente que la Sala no cumplió con la línea jurisprudencial sobre la inembargabilidad de los recursos».
Explicó que la decisión cuestionada se fundamentó en que los dineros del sector salud no podían ser utilizados para fines distintos de aquellos a los cuales están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las EPS, ni mucho menos formar parte de los bienes de dichos establecimientos, ni desviarse a objetivos diferentes, por lo que no podían ser objeto de la medida cautelar de embargo.
Adicionalmente, se consideró que, si bien los recursos públicos son embargables en el evento en que se exija el pago de condenas judiciales relacionadas con acreencias laborales, esa premisa no aplica para los dineros depositados en las cuentas maestras, toda vez que involucran las cotizaciones de los afiliados al sistema general de seguridad social en salud y, por tanto, no ingresan al erario.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 4 Expuso que se tuvo en cuenta la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional y también se citaron los pronunciamientos del Consejo de Estado, entre ellos, la sentencia del 14 de julio de 2023, expediente con radicado 11001-03-15-000- 2023-02762-00 que reiteró que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud no podían ser embargados.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial, el de relevancia constitucional. Sólo en el evento de cumplirse, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, vulneraron los derechos fundamentales de la señora Katty Rossana Rico Ferreira, al proferir las providencias del 22 de marzo de 2023 y del 27 de junio de 2024, en el proceso ejecutivo con radicado 13001-33-33-004-2017-00010-02. 2.
Análisis del caso 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con este requisito, toda vez que la providencia de segunda instancia fue dictada el 27 de junio de 2024, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 22 de julio del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la expedición y notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 2.1.2.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 2.1.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ejecutivo. 2.1.4 De la relevancia constitucional: de entrada, la Sala considera que no se cumple con este requisito, por las razones que se explicarán a continuación: Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 5 En el caso concreto, la señora Katty Rossana Rico Ferreira manifestó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana, a la vida, a la paz y a la seguridad social, al proferir los autos del 22 de marzo de 2023 y del 27 de junio de 2024, mediante los cuales se negó el decreto de la medida cautelar de embargo en contra de la E.S.E. Hospital Local de Talaigua Nuevo, Bolívar.
En la solicitud cautelar, la señora Rico Ferreira pretendía el embargo de las cuentas maestras que tuviera abiertas la entidad ejecutada en diferentes entidades financieras, «de las poblaciones de Mompós, Bolívar y Magangué en el mismo departamento, que por transferencias nacionales, departamentales y territoriales perciba la ESE, es decir, del Sistema General de Participación en el tope permitido por la ley».
Según la accionante, el título ejecutivo objeto de recaudo, como está contenido en un fallo judicial que reconoce acreencias laborales, está inmerso en las excepciones legales y constitucionales al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Asimismo, indicó que en las providencias proferidas en los procesos ejecutivos con radicado 13001-004-2005-00705-00 y 13001-33-31-004-2015-00002-00, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, así como las providencias proferidas en los procesos con radicado 13001-33-33-005-2017-00030-02, 13001-23-033- 2018-00108-01 y 13001-33-33-000-2017-00040-01, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y la sentencia del 10 de junio de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y la providencia del 29 de marzo de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso con radicado interno 67517, «decretaron el embargo de recursos públicos argumentando el principio de excepcionalidad que consagra la ley y los varios pronunciamientos del honorable C. de Estado».
Visto lo anterior, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumplió con la carga argumentativa mínima, pues no explicó con la claridad suficiente exigida por la jurisprudencia constitucional en qué consistía la transgresión invocada. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 6 En efecto, más allá de la inconformidad con las decisiones cuestionadas que resultaron desfavorables a sus intereses, por cuanto negaron el decreto de la medida cautelar que pretendía, la parte actora no profundizó en las razones acerca de por qué el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrieron en el supuesto desconocimiento del precedente.
De hecho, tampoco se preocupó por elaborar una argumentación sólida para respaldar la afirmación de que, en su caso particular, resultaba procedente el embargo de las cuentas maestras que tiene la E.S.E. Hospital Local de Talaigua Nuevo, Bolívar. Cabe resaltar que, si bien la señora Rico Ferreira sostuvo que en diferentes pronunciamientos proferidos por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, del Tribunal Administrativo de Bolívar y por el Consejo de Estado se decretó el embargo de recursos públicos, basados en la excepción de inembargabilidad de los recursos públicos, lo cierto es que no precisó cuál o cuáles reglas de derecho consideraba debían ser aplicadas para la resolución de las medidas cautelares solicitadas.
De manera precaria se limitó a remitir copia de las referidas providencias, sin contrastarlas con su situación particular y sin argumentar las razones por las cuales las autoridades judiciales demandadas omitieron su aplicación. Por consiguiente, lo manifestado por la solicitante no basta para considerar que se cumpla con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional, puesto que resulta necesario que los señalamientos que se hagan en la demanda de tutela se sustenten razonablemente a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
Conviene recordar que esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 7 limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales2.
Es pertinente señalar que la Corte Constitucional ha sostenido que para que prospere el amparo por la ocurrencia de un defecto, este debe ser cualificado, es decir, ostensible, flagrante, manifiesto y, desde luego, tener una incidencia directa en la decisión. Sin el cumplimiento de esos requisitos esta acción constitucional se convertiría en una instancia adicional al otro proceso porque «( ) el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»3.
Adicionalmente, la Sala también observa que la señora Rico Ferreira pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del medio de control ejecutivo. En efecto, en el auto del 22 de marzo de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena negó el decreto de la medida cautelar de embargo, por considerar razonablemente que si bien se perseguía la ejecución de una obligación laboral reconocida en una sentencia judicial, no se había solicitado ni decretado medidas cautelares sobre los recursos de libre destinación de la entidad ejecutada, de ahí que la solicitud de embargo sobre los recursos del sistema general de participaciones resultaba improcedente y, además, por cuanto la cautela pretendida sobre los recursos destinados a demandas y conciliaciones también era improcedente, ya que esos rubros son expresamente inembargables según el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.
En el recurso de apelación la señora Rico Ferreira indicó que la decisión recurrida carecía de fundamento legal, constitucional y jurisprudencial, pues, en su criterio, el título ejecutivo se encontraba dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, al tratarse de una acreencia laboral. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 27 de junio de 2024, luego de realizar un recuento jurisprudencial4 y normativo sobre la 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 3 Sentencia T-871 de 2008, reiterada en la sentencia T-162 de 2009. 4 Sentencia C 546 de 1992, línea jurisprudencial reiterada en las Sentencias C-013 de 1993, C-107 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T-262 de 1997, C-354 de Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 8 inembargabilidad de los recursos públicos, confirmó la providencia de primera instancia, al sostener que las cuentas maestras, cuyo manejo corresponda a la ADRES, no están sujetas a las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, porque involucran aportes de los afiliados.
La anterior determinación fue adoptada con fundamento en las consideraciones adoptadas por la Corte Constitucional en la sentencia T-053 de 20225. Además, el Tribunal Administrativo de Bolívar citó la sentencia del 14 de julio de 2023, proferida por esta Subsección, en el proceso de tutela con radicado 11001- 03-15-000-2023-02762-006, en la cual se sostuvo que los recursos del sistema general de seguridad social en salud, especialmente aquellos que provienen de cotizaciones, no pueden ser embargados, y se precisó que los recursos de las cuentas maestras de la ADRES no se incluyen dentro de las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos.
Para la Sala, los argumentos expuestos por las autoridades judiciales accionadas son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 5 Allí la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad.
Antes bien, acerca de esta tipología de recursos que son los aportes que reciben las entidades promotoras de salud por parte de sus afiliados con capacidad económica, ha sostenido la Corte que (i) son parafiscales, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario; (ii) tienen una destinación específica, cual es la financiación de la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, previa su conversión a UPC mediante el proceso de compensación;
(iii) pertenecen al SGSSS y no al patrimonio de las EPS, por lo que deben manejarse en cuentas separadas de los dineros propios de dichas entidades –las cuales solo obran como delegatarias del Estado en lo que a su recaudo concierne–; (iv) están exentos de ser gravados con impuestos y otros tributos, pues ello desnaturalizaría su destinación específica;
(v) deben ser excluidos de la masa a liquidar de los entes financieros que, siendo sus depositarios, entren en proceso de liquidación; (vi) no pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos e infraestructura por parte de las EPS; (vii) no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta; y, (viii) el Legislador tiene prohibido modificar su destinación específica. 6 En esta providencia se concluyó que la Corte Constitucional, en la sentencia T-172 del 24 de mayo de 2022, sostuvo que las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables.
A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03775-00 Demandante: Katty Rossana Rico Ferreira Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Sentencia de tutela de primera instancia 9 de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
En suma, se concluye, que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con las providencias demandadas, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga. Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Katty Rossana Rico Ferreira por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Katty Rossana Rico Ferreira, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF