CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00605-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Corte Suprema de Justicia y Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá) Asunto: autoridad competente para investigar a un empleado judicial por una presunta falta disciplinaria de ejecución continuada que inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento y culminó después de esa fecha.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 10 de diciembre de 2020 fue repartida, en la Corte Suprema de Justicia, una solicitud de impugnación contra la sentencia de tutela proferida, el 30 de septiembre de 2020, por la Sala de Casación Laboral de la misma Corporación, mediante la cual se negó el amparo de algunos derechos fundamentales3. El asunto fue asignado por reparto al despacho del Magistrado Luis Antonio Hernández Barbosa. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La impugnación fue presentada por la señora Elizabeth Rojas Fonseca y los derechos fundamentales alegados fueron: al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, folios 1 a 8.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 2. Mediante el Auto del 14 de diciembre de 20204, el despacho del magistrado Hernández Barbosa ordenó lo siguiente5. Como quiera que mediante auto del 20 de octubre de 2020 al Magistrado Eugenio Fernández Carlier se le aceptó el impedimento manifestado dentro de la actuación 111998, en la cual fungía como ponente, en compensación remítase a ese despacho este expediente.
La Secretaría de la Sala efectuará las anotaciones y comunicaciones a que hubiere lugar. 3. Mediante el Auto del 31 de agosto de 2021, la Sala de Decisión de Tutelas núm. 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la decisión que resolvió la impugnación de tutela6, ordenó remitir, por la demora de la Secretaría en el trámite, las copias de la actuación al presidente de la Sala, para la respectiva averiguación disciplinaria a que hubiera lugar7. 4.
En cumplimiento de la decisión anterior, el 13 de septiembre de 20218, mediante el oficio núm. 36995, la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia le remitió al presidente de la Sala de Casación Penal9 las copias de la actuación para la respectiva averiguación disciplinaria10. 5. Mediante el Auto del 14 de diciembre de 202111, la secretaria de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ordenó remitir el asunto, por competencia, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y desde esta providencia le propuso a la Comisión Seccional, en caso de no aceptar la remisión, un conflicto negativo de competencias, entre jurisdicciones, ante la Corte Constitucional, según el numeral 11 del artículo 242 de la Constitución Política. 4 Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, archivo 114318, folios 1 a 2. 5 El 27 de agosto de 2021, la señora Gloria María Jarava Oñate, Auxiliar Judicial III, de la secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dejó constancia que fue requerida para suministrar información del trámite impartido al Auto del 14 de diciembre de 2020.
Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, archivo «constancia de Gloria hallazgo de proceso 114318, folio 1. 6 El radicado del expediente corresponde al núm. 114318 CUI 11001020500020200102802. 7 Según la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la orden de investigación disciplinaria se hizo referencia a que la actuación permaneció sin trámite en esa dependencia hasta el 27 de agosto de 2021, cuando se efectuó una revisión de los trámites enviados al correo de la servidora Gloria María Jarava Oñate, quien por el alto volumen de trabajo no la remitió al despacho del magistrado Fernández Carlier. 8 Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, archivo 114318, folio 1. 9 Doctor Gerson Chaverra Castro, presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. 10 Según el Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, archivo carátula 60202, folios 1, el número del proceso disciplinario es el 11001020400020210194500 y la fecha de reparto fue el 20 de septiembre de 2021. 11 El Auto señala que el número del proceso disciplinario se identifica con el núm. 60202.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 En dicha providencia, también se indica que, la presunta omisión se presentó desde el 14 de diciembre de 2020, prolongándose en el tiempo hasta el 27 de agosto del 2021, fecha en la que se determinó que no se gestionó el trámite ordenado de enviar el asunto al despacho del magistrado Fernández Carlier. 6.
El 15 de diciembre de 202112, la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante la comunicación núm. 47954, remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá el proceso disciplinario en contra de la señora Gloria María Jarava Oñate. 7. Mediante decisión del 30 de junio de 202213, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá resolvió no avocar el conocimiento del proceso disciplinario14 y ordenó remitir las diligencias a la Corte Constitucional15.
El 25 de julio de 2022, efectivamente, se remitió el asunto, a través de correo electrónico16. 8. Mediante el Auto 916 del 25 de mayo de 202317, la Sala Plena de la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse sobre la controversia suscitada entre la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. En consecuencia, ordenó remitir el expediente CJU-2571 a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, el 28 de agosto de 2023, se fijó el edicto núm. 586 en la Secretaría de la Sala18, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según el informe secretarial del 12 de septiembre de 202319, se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Corte Constitucional, a la Corte Suprema de Justicia, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogota y a la señora Gloria María Jarava Oñate. 12 Expediente digital, carpeta zip CJU0002571-11001250200020220078000, archivo 2, folio 1. 13 Expediente digital, carpeta zip CJU0002571-11001250200020220078000, archivo 5, folios 1 a 8. 14 El proceso disciplinario en la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá fue identificado con el núm. 1001250200020220078000. 15 El proceso disciplinario se remitió a la Corte Constitucional el 25 de julio de 2022, mediante correo electrónico.
Expediente digital, carpeta zip CJU0002571-11001250200020220078000, archivos 6 y 7, folios 1 a 2. 16 Expediente digital, archivo núm. 7. Folios 1 a 5. 17 Expediente digital, carpeta zip CJU0002571 C, archivo 04A-916-23_CJU-2571.pdf. Folios 1 a 8. 18 Expediente digital, archivo núm. 17. Folio 1. 19 Expediente digital, archivo núm. 12.
Folio 1 Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Según el informe secretarial del 28 de septiembre20, la Corte Suprema de Justicia presentó consideraciones, las demás entidades y los particulares involucrados guardaron silencio. Cambio de ponente Inicialmente el expediente fue repartido al despacho de la Dra. Ana María Charry Gaitán, quien presentó proyecto ante la Sala, el cual, no fue acogido por los demás magistrados que la integran.
Por lo anterior, se decidió el cambio de ponente, y el expediente pasó al despacho del Dr. Edgar González López, por ser el consejero que seguía en turno, de acuerdo con el orden alfabético. El mencionado despacho se encuentra en encargo del consejero Óscar Darío Amaya Navas desde el 7 de noviembre de 2023. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Penal)21 Esta Corporación indica que para dar inicio a las averiguaciones disciplinarias a que haya lugar, es necesario revisar si se dan los presupuestos que otorgan la competencia, en razón al tránsito legislativo que existía en el momento de ocurrir la omisión disciplinaria y al entrar en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales.
Señala que, la presunta falta disciplinaria correspondía a un incumplimiento de los deberes que consistían en realizar la entrega de los documentos de la impugnación de la acción de tutela al despacho correspondiente para su estudio y decisión, lo que solo ocurrió hasta el 27 de agosto de 2021, momento en el que, cesó la presunta omisión, al remitir dichos documentos al despacho correspondiente, conforme a la constancia emitida por la empleada judicial.
Afirma que, la presunta falta disciplinaria es de carácter permanente por lo que se tomó como fecha el 27 de agosto de 2021, fecha final en la que se realizó la entrega de los documentos al despacho que debía conocer la impugnación de la acción de tutela. Por lo anterior, considera que es la prolongación de la conducta en el tiempo la que permite advertir que la competencia para adelantar el asunto, no es de la Corte Suprema de Justicia, sino de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, por ser la falta posterior al 13 de enero de 2021, momento en el que entró en funcionamiento dicha Corporación. 20 Expediente digital, archivo núm. 15, folio 1. 21 Expediente digital, archivo núm. 13, folios 1 a 2.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá22 Esta entidad no presentó alegatos. Sin embargo, los argumentos en los cuales se apoyó para declarar su incompetencia se toman del Auto del 30 de junio de 2022, en el que esta Corporación indica que la competencia para tramitar los procesos contra los empleados de la Rama Judicial es a partir del 13 de enero de 2021, fecha en la que entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales.
Indica que, en el caso concreto, una vez examinada la información advirtieron que la conducta omisiva objeto de investigación disciplinaria, presuntamente realizada por la señora Gloria María Jarava Oñate, auxiliar judicial grado 03, adscrita a la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, tuvo lugar en el interregno del 14 de diciembre de 2020 al 27 de agosto de 2021.
Afirma que, conforme a los referentes jurisprudenciales establecieron que en este caso los hechos objeto de investigación se originaron con antelación al 13 de enero de 2021, por lo que, no avocaron el conocimiento del asunto y ordenaron remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencias. 3.
Corte Constitucional23 Mediante Auto 916 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió declararse inhibida para pronunciarse sobre la controversia suscitada en este asunto entre la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial. En el citado Auto, esta Corporación cita la Sentencia C-120 de 2021, mediante la cual se señala que la reforma introducida por el acto legislativo 02 de 2015, determinó que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial era la autoridad competente para ejercer la función disciplinaria en relación con todos los funcionarios y empleados de la rama judicial, con la salvedad de que dicha competencia solo se ejerce respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021.
Indica que, esta corporación determinó que aun cuando la competencia para conocer de una actuación disciplinaria en contra de un empleado de la Rama Judicial antes del 13 de enero de 2021 involucra a una autoridad judicial; dicha autoridad judicial actúa en ejercicio de funciones administrativas. En relación con este tema, menciona que, la Sala Plena se pronunció en los siguientes términos: 22 Expediente digital, carpeta zip, 11001250200020220078000, archivo 5, folios 1 a 8. 23 Expediente digital, archivo CJU0002571 CC, 04A-916-23_CJU-2571.pdf, núm. 13, folios 1 a 8.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 [e]n efecto, la facultad de los jueces para llevar a cabo actuaciones disciplinarias es de naturaleza administrativa. Por esta razón, ese tipo de diferendos no constituyen un conflicto entre jurisdicciones en sentido estricto y por ello la Corte Constitucional carece de la competencia para pronunciarse sobre aquellas controversias.
Manifiesta que, en anteriores oportunidades ha señalado que, inicialmente, según el artículo 82 de la Ley 734 de 2002 (a la fecha reemplazado por el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 vigente desde el 29 de marzo de 2022), los conflictos de competencia entre autoridades en un asunto disciplinario deben ser resueltos por su superior común. Sin embargo, también se ha advertido que los jueces y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no poseen superior en común, lo que impide la aplicación de dicha regla.
Frente al anterior escenario, señala que la Sala Plena ha concluido que cuando en el conflicto se halle involucrada al menos una autoridad administrativa o en ejercicio de facultades de esa naturaleza, deberá ser dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en virtud de los artículos 39 y 112.10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En relación con el caso concreto argumento que el presente caso, una de las dos autoridades que promueve el conflicto, esto es, la Corte Suprema de Justicia, actúa en ejercicio de funciones administrativas, por lo que ordenó remitir el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 4.1.1.
Vigencia de la Ley 1952 de 201924, reformada por la Ley 2094 de 202113 respecto del conflicto planteado. Reiteración Es ampliamente conocida la posición de la Sala25, en el sentido de que en aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, y dado que en el presente caso no se ha proferido pliego de cargos ni se ha instalado la audiencia prevista dentro del 24 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de noviembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00133-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de septiembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 31 de agosto de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00131-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de agosto de 2022, radicado núm 11001- 03-06-000-2022-00015-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 procedimiento verbal, resultan aplicables las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario. 4.1.2. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencias que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone lo siguiente: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala]. En el presente asunto, sin embargo, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, no tienen un superior común. En efecto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá pertenece a la Jurisdicción Disciplinaria, cuya cabeza, y superior de dicho organismo, es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la Jurisdicción Ordinaria. En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.3.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, que se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto discutido es particular y concreto, se trata de resolver la competencia para conocer de una actuación disciplinaria en contra de la señora Gloria María Jarava Oñate, quien, siendo empleada judicial, en calidad de auxiliar judicial grado 03, de la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, presuntamente, incurrió en mora injustificada en el envío de un expediente al despacho de un magistrado de dicha Corporación. Sobre la naturaleza del asunto, el conflicto negativo de competencias involucra a una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería función administrativa y a otra que ejercería función jurisdiccional.
En efecto: Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 - La Sala ha manifestado que la función disciplinaria que ejerce un juez o, como en este caso, la Corte Suprema de Justicia, sobre sus subalternos, empleados judiciales, es una función de naturaleza administrativa26, razón por la cual los actos definitivos que se dicten para concluir la respectiva actuación son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. - Por su parte, también ha dicho que, la función disciplinaria que ejerce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, por expreso mandato constitucional (Art. 257A C.P.), tiene naturaleza jurisdiccional, por lo que sus actos, que tienen el carácter de sentencias judiciales, no son demandables ni están sujetos a un pronunciamiento posterior de otra jurisdicción. Este cuerpo colegiado ha considerado, en decisiones previas27, que en aquellos conflictos de competencia en los que el asunto es de naturaleza administrativa, para una de las partes, y judicial, para la otra, la Sala mantiene la competencia para resolver la controversia, en ejercicio de su función legal.
Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]»; y, segundo, en este tipo de casos, solo hasta agotar el análisis de fondo puede identificarse aquella que es competente.
Sobre este último aspecto, la Sala ha puesto en consideración que: […] la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer28.
En el mismo sentido, ha señalado que: 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de agosto 13 de 2013. Rad. 110010306000201300020700. «Finalmente, el alto tribunal aclaró que, si bien la función disciplinaria del juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y los actos definitivos son demandables ante esta misma jurisdicción, esto no conduce a que el funcionario pierda su condición de juzgador o que tales eventos no puedan ser resueltos por su superior funcional». 27 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]29 Así las cosas, la Sala está llamada a estudiar el asunto para decidir la autoridad competente, la cual podrá ejercer funciones de naturaleza administrativa o, al contrario, de carácter jurisdiccional.
Esa indeterminación implica realizar un estudio integral del marco jurídico pertinente para dirimir el conflicto y, por ende, la conduce a resolver la controversia. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa en particular Tanto la Corte Suprema de Justicia como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá rechazaron, de forma expresa, su competencia para conocer de las diligencias disciplinarias. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Son parte en el presente conflicto negativo de competencias administrativas, la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Frente al primero, el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1° de la Ley 585 de 2000, prevé que, la Corte Suprema de Justicia pertenece a la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, como su órgano de cierre y tiene competencia en todo el territorio nacional.
En relación con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Constitución Política dispone que «[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial» y que «[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley».
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá hacen parte de la Rama Judicial, como autoridades de orden nacional y ejercen, la función que se les ha asignado. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver el conflicto negativo de competencias administrativas planteado.
Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»30.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3 Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto 30 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Corte Suprema de Justicia y Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá), para conocer de una actuación disciplinaria en contra de la empleada judicial Gloria María Jarava Oñate, respecto de hechos, presuntamente omisivos, originados el 14 de diciembre de 2020, frente a la impugnación de una acción de tutela.
Para la Corte Suprema de Justicia, la presunta falta disciplinaria es de carácter permanente por lo que se tomó como fecha el 27 de agosto de 2021, fecha final en la que se realizó la entrega de los documentos al despacho que debía conocer la impugnación de la acción de tutela. Para la Comisión Seccional, la presunta conducta omisiva objeto de investigación disciplinaria tuvo lugar en el interregno del 14 de diciembre de 2020 al 27 de agosto de 2021.
De esta manera, los hechos objeto de investigación se originaron con antelación al 13 de enero de 2021, razón por la cual no es competente, pues solo puede conocer de asuntos disciplinarios que tengan origen con posterioridad a esa fecha, cuando entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. Señalados los extremos del presente conflicto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para investigar a la empleada judicial Gloria María Jarava Oñate.
Para el efecto, hará referencia a los siguientes temas: i) La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho ii) La potestad disciplinaria del Estado: reiteración; iii) Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario: el factor subjetivo o personal; iv) Los servidores de la Rama Judicial: distinción entre funcionario y empleado judicial. v) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
Reiteración vi) El caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho Según lo visto supra31, el ejercicio de la potestad disciplinaria está sujeto, para el caso que ocupa la atención de la Sala, al Código General Disciplinario, Ley 1952 de 31 Ver capítulo 4.1.1.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 2019, norma que prevé, en su artículo 2° que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria. La norma establece, en su artículo 5°, que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía efectiva de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, la ley y los tratados internacionales.
Esto, por supuesto, integra finalidades asociadas a la prevalencia de la justicia, el debido proceso de los intervinientes, la búsqueda de la verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019). El artículo 25 de la norma señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos32 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley».
Por su parte, el artículo 2633 prevé que, constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta34 que signifique el incumplimiento de deberes o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, así como la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. A la vez, según el artículo 2735, puede incurrirse en esta por acción u omisión en el cumplimiento de deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos.
Bajo esas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca garantizar de forma efectiva los derechos y deberes consagrados en la Constitución y, en armonía, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública. 5.2. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración36 32 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido]. 33 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 34 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]». 35 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa37.
La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria38. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales39. 5.3.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6° del artículo 2° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente». 37 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 38 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 39 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios40 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular41. 5.4.
Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. 40 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Conforme a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional42 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, tiene asignada dicha función. 5.5.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único43, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].
En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. 42 Sentencia C-713 de 2008. 43 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en concordancia con las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201544 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […][Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigor de este acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso 44 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19. En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Así las cosas, jurisprudencialmente se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 202145, son conocidas por el que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico; y, las que tuvieran lugar luego esa fecha, por la Comisión de Disciplina Judicial. 5.6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Corte Suprema de Justicia es la autoridad competente para continuar con las diligencias disciplinarias que se han realizado, en contra de la empleada judicial Gloria María Jarava Oñate, respecto de hechos, presuntamente omisivos, originados el 14 de diciembre de 2020, frente a la impugnación de una acción de tutela.
Lo anterior puesto que los hechos de los que conoce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, en el caso de los empleados judiciales, son aquellos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. Para el caso, revisado el material probatorio allegado, la Sala encuentra que, mediante el Auto del 31 de agosto de 2021, la Sala de Decisión de Tutelas núm. 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la decisión que resolvió la impugnación de tutela46, ordenó remitir, por la demora de la Secretaría en el trámite, las copias de la actuación al presidente de la Sala, para la respectiva averiguación disciplinaria a que hubiera lugar47.
Según la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la orden de investigación disciplinaria se hizo referencia a que la actuación permaneció sin trámite en esa dependencia desde el Auto del 14 de diciembre de 45 En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente: «si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario». 46 El radicado del expediente corresponde al núm. 114318 CUI 11001020500020200102802. 47 Según la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la orden de investigación disciplinaria se hizo referencia a que la actuación permaneció sin trámite en esa dependencia hasta el 27 de agosto de 2021, cuando se efectuó una revisión de los trámites enviados al correo de la servidora Gloria María Jarava Oñate, quien por el alto volumen de trabajo no la remitió al despacho del magistrado Fernández Carlier.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 202048 hasta el 27 de agosto de 2021, cuando se efectuó una revisión de los trámites enviados al correo de la servidora Gloria María Jarava Oñate. En el mencionado Auto del 14 de diciembre de 2020, el despacho del magistrado Hernández Barbosa ordenó lo siguiente. Como quiera que mediante auto del 20 de octubre de 2020 al Magistrado Eugenio Fernández Carlier se le aceptó el impedimento manifestado dentro de la actuación 111998, en la cual fungía como ponente, en compensación remítase a ese despacho este expediente.
La Secretaría de la Sala efectuará las anotaciones y comunicaciones a que hubiere lugar. Tratándose de la impugnación de acciones de tutela, el Decreto 2591 de 199149, dispone lo siguiente:
ARTICULO 32. -Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. (Se subraya).
Como puede observarse, dentro de los dos días siguientes al auto del lunes 14 de diciembre de 2020, se debía efectuar la remisión del expediente de tutela para cumplir con el trámite de impugnación, esto es, a más tardar el miércoles 16 de diciembre de 2020, circunstancia que no ocurrió, pues el expediente permaneció en la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, hasta el 27 de agosto de 202150. 48 Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, archivo 114318, folios 1 a 2. 49 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 50 El 27 de agosto de 2021, la señora Gloria María Jarava Oñate, Auxiliar Judicial III, de la secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dejó constancia que fue requerida para suministrar información del trámite impartido al Auto del 14 de diciembre de 2020.
Expediente digital, carpeta zip, anexo 003, archivo «constancia de Gloria hallazgo de proceso 114318, folio 1». Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Como lo dispone el artículo 2651 del Código General Disciplinario constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta52 que signifique el incumplimiento de deberes o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones.
A la vez, según el artículo 2753, puede incurrirse en esta por acción u omisión en el cumplimiento de deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos. En este caso la conducta constitutiva de falta disciplinaria acaeció el 16 de diciembre de 2020, pues fue en ese momento en que incumplió el deber funcional previsto en la ley respecto del trámite de impugnación de la acción de tutela.
Según el Código General Disciplinario, las faltas disciplinarias pueden ser de comisión instantánea o de carácter permanente o continuado54 y pueden ser «por acción55 u omisión56 en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones»57 [Énfasis adicionado]. Respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, la Sección Segunda del Consejo de Estado58, ha sostenido que las faltas de ejecución instantánea se agotan «en un sólo momento».
Entre tanto, aquellas de carácter permanente o continuado se presentan cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo»59. 51 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 52 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]». 53 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 54 Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021. 55 Definición de la Real Academia Española: Resultado de hacer. https://dle.rae.es/acción. 56 Definición de la Real Academia Española: Abstención de hacer o decir, falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado. https://dle.rae.es/omisión. 57 Artículo 27 de la Ley 1952 de 2019. 58 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación núm. 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09).
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 Por su parte, la Corte Constitucional60, en la Sentencia T-282A de 2012, precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de: i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada61, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó. En los delitos instantáneos la lesión del derecho ajeno se agota cuando se consuman […].
En los delitos permanentes o crónicos la lesión del derecho ajeno se prolonga durante todo el tiempo que dura la consumación, como en el secuestro, la detención arbitraria, etc.62. (Se subraya). De lo anterior se colige que la conducta omisiva de no remitir el expediente de tutela para cumplir con el trámite de impugnación se materializó el 16 de diciembre de 2020, pues ese día venció el término otorgado en la ley para el efecto.
Un ejemplo ilustra lo dicho: el juez de primera instancia cuenta con diez días hábiles para decidir respecto de las acciones de tutela que se presenten. En el evento en que el juez decida la tutela en el día 21, ello no significa que la falta se prolongó en el tiempo, pues acaecido el día 11 sin decidir la tutela, el comportamiento omisivo se ejecutó, lo que da lugar al incumplimiento del deber funcional.
Así las cosas, la conducta omisiva de la empleada judicial se configuró el 16 de diciembre de 2020, fecha que resulta anterior a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. 60 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). 61 En decisión del 3 de julio de 2018, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sostuvo que «[…] tanto el artículo 30 original de la Ley 734 de 2002 como el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el precitado artículo 30, establecen los términos de prescripción diferenciando si la conducta es de ejecución instantánea o si es de carácter permanente.
En este último caso, se debe contabilizar el término teniendo en cuenta la realización del último acto, y para las faltas omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar». Decisión del 3 de julio de 2018, radicación núm. 161 – 6630 (IUS - 2013 – 92515 IUC-D-2013-812-596974). 62 Esta cita, según la sentencia de la Corte Constitucional, es un aparte de la decisión proferida, el 17 de julio de 2006, por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a una consulta PAD C-214-06.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00 En consecuencia, dado que según la Sentencia C-373 de 2016, citada en el numeral anterior, «[…] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento», lo que en concordancia con el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2 de la Ley 734 de 2002 significa que la falta disciplinaria es de conocimiento de respectivo superior jerárquico, que para el presente caso es la Corte Suprema de Justicia, puesto que la señora Gloria María Jarava Oñate es una empleada judicial al servicio de esa corporación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal- para conocer de la actuación disciplinaria contra la señora Gloria María Jarava Oñate, conforme a la remisión de copias ordenada por dicha Sala, en Auto del 14 de diciembre de 2021.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Suprema de Justicia para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Penal), a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, y a la señora Gloria María Jarava Oñate empleada judicial de la Secretaría de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00605-00
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado (Aclaración de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.