CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 18 de agosto de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 23001-23-33-000-2022-04105-00 Actor: Nerio Alexander Bastidas Padilla Accionado: Consejo Superior de la Judicatura. Tema Derecho de Petición – Decisión que resuelve conflicto negativo administrativo de competencia Decisión: Accede a solicitud de amparo.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, contra el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de la falta de respuesta al derecho de petición del 21 de abril de 2020, cuya competencia para decidir fue, previamente, definida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en decisión del 19 de octubre de 2021; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora: Informó el accionante que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante decisión del 19 de octubre de 2021, proferida en el radicado N°. 11001-03-06-000-2021-00087-00, resolvió el conflicto de competencia administrativa suscitado entre la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta - Norte de Santander, el Consejo Superior de la Judicatura y el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Cúcuta, para resolver el derecho de petición por él elevado el día 21 de abril de 2020, ante el referido despacho judicial, en el cual solicitó el aplazamiento de sus vacaciones colectivas (diciembre de 2019 – enero 2020), teniendo en cuenta que no pudo disfrutar de las colectivas por encontrase en incapacidad.
Señaló que en dicha decisión se declaró competente al Consejo Superior de la Judicatura para resolver la referida petición, sin que a la fecha se hubiere otorgado respuesta a su pedimento. 1.1.1. Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el actor solicitó que en amparo de sus derechos fundamentales «[s] que se ordene a la Nación – Rama Judicial Consejo Superior de la Judicatura que, proceda a dar cumplimiento a lo ordenado por la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado, tal como se dispone en el Numeral 1° de la Providencia 11001-03-06-000-2021-00087-00, por medio de la cual se declaró competente a la autoridad accionada. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 29 de julio de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de accionado, y, a la Dirección Seccional de la Administración Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) y al Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Cúcuta, como terceros con interés en el asunto.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Consejo Superior de la Judicatura. La presidencia de la Corporación, mediante oficio PCSJO22-456 del 3 de agosto de 2022, solicitó la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva respecto de los pretendido por el acto, toda vez que, «las acciones u omisiones que atribuye la accionante como vulneradoras, recaen exclusivamente sobre la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, entidad que actúa como ordenador del gasto de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996 y que tiene a cargo expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para designar los reemplazos de los empleados judiciales que pretenden el disfrute de sus vacaciones. […]». 1.3.2.
Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca. La presidenta de la Corporación, mediante oficio CSJNSOP22-1056 del 8 de agosto de 2022, solicitó que se le «desvincule […] por cuanto las mismas recaen a la solicitud de unas vacaciones elevadas por el accionante, siendo lo anterior fuera del objeto de competencia atribuido mediante artículo 101 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia. […]». 1.3.3.
Dirección Seccional de la Administración Judicial de Cúcuta. La entidad solicitó ser desvinculada del asunto y/o que se desestimen las pretensiones de amparo en lo que a esta se refiere, toda vez que las mismas se dirigen contra el Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con lo narrado en el escrito petitorio. 1.3.4. Juzgado Segundo de Familia de Oralidad de Cúcuta.
La Jueza del despacho, a través de escrito del 5 de agosto de 2022, luego de informar el trámite otorgado a la petición objeto de amparo y que el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla ya no es empleado allí, solicitó la desvinculación del asunto toda vez que, de conformidad con la decisión del Consejo de Estado, es el Consejo Superior de la Judicatura el competente para decidir el requerimiento del actor.
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva, iii) determinación del problema jurídico, iv) el derecho de petición y la procedencia de la acción de tutela para su protección, y, v) solución del caso concreto 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 8 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura […] serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia y a prevención, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado […]», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Consejo Superior de la Judicatura. 2.2.
CUESTIÓN PREVIA. DE LA FALTA DE LEGITMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto.
Así mismo, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispuso que la acción de tutela se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-1015 de 2006, señaló: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» Por su parte, en lo relacionado con la legitimación en la causa por activa o pasiva, esta Corporación ha expresado lo siguiente: «[…] La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo.
En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio. […] la legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia. […] la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho o acto jurídico que origina la presentación de la demanda, independientemente de que éstas no hayan demandado o que hayan sido demandadas (…) la legitimación en la causa no se identifica con la titularidad del derecho sustancial sino con ser la persona que por activa o por pasiva es la llamada a discutir la misma en el proceso […]».
De acuerdo con los informes rendidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, la Dirección Seccional de la Administración Judicial de Cúcuta y el Juzgado Segundo de Familia de Oralidad de Cúcuta, se observa que solicitan, de forma unísona, la desvinculación del asunto por carecer de legitimación en la causa por pasiva respecto de la pretensión de amparo elevada por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla.
Al respecto, considera la Sala que, si bien es cierto el llamado a responder frente a las pretensiones de amparo es el Consejo Superior de la Judicatura, como bien lo identificó el actor en su escrito petitorio, también lo es, que la vinculación de las demás entidades al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, teniendo en cuenta su participación en el trámite del conflicto negativo de competencias administrativas suscitado respecto del derecho de petición cuyo amparo se invoca; razón por la cual, no hay lugar a ordenar su desvinculación. 2.3.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá determinar si: ¿El Consejo Superior de la Judicatura vulneró el derecho fundamental de petición del señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, con ocasión de la falta de respuesta otorgada a la petición de fecha 18 de diciembre de 2020, pese a la decisión de la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado que definió su competencia para ello?
2.4. DEL CONTENIDO Y ALCANCE DEL DERECHO DE PETICIÓN. El artículo 23 de la Constitución Política estableció que toda persona tiene derecho a presentar peticiones ante la autoridad competente y a obtener dentro del término legal una solución a ellas debiendo ser estas suficientes, efectivas y congruentes, tal como se establece aquí: « […]
ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales […]». En ese mismo sentido, según lo establecido en la Constitución Política, el derecho de petición comprende varios elementos así: (1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas;
(2) el derecho a obtener una respuesta oportuna; (3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión. De otro lado, cabe mencionar que la entidad competente para dar respuesta al derecho de petición deberá efectuarla en el término legal, pero en caso de no poder hacerlo por algo excepcional o porque simplemente exista un procedimiento especial para ello, deberá informar al interesado las circunstancias de la demora e indicarle la fecha en que recibirá la respuesta al problema, de manera que, no se presente vulneración del derecho fundamental de petición. Así pues, de conformidad con el artículo 14 del C.P.A.C.A., y la jurisprudencia de la Corte Constitucional -la cual es perfectamente aplicable dentro del nuevo marco sustancial del derecho de petición-, cuando a la entidad no le sea posible resolver de fondo la solicitud dentro del término estipulado en la Ley, ya sea por una situación excepcional o porque esté previsto un procedimiento especial para ello, es necesario que la autoridad competente, dentro del término establecido en la ley, ponga en conocimiento del interesado las circunstancias, explicándole los motivos de la demora e indicándole la fecha de la respuesta, lo cual debe corresponder a un plazo razonable que le permita satisfacer a tiempo su inquietud y definir la conducta que asumirá frente a la administración. En tratándose, de peticiones que no estén reguladas en norma especial y del plazo para decidir sobre aquellas, el artículo 14 del C.P.A.C.A. establece que transcurridos quince (15) días desde su recepción deben resolverse, de manera que, en caso contrario, se entiende vulnerado el derecho fundamental de petición.
2.5. DEL CASO CONCRETO. Previo a decidir, es imprescindible establecer las actuaciones que dieron origen a la acción de tutela de la referencia y que resultan relevantes para la resolución del caso, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, así: - El 21 de abril de 2020, el accionante radicó ante el Juzgado Segundo de Familia de Oralidad de Cúcuta, a través del correo electrónico institucional jfamcu2@cendoj.ramajudicial.gov.co, Aplazamiento de disfrute de vacaciones colectivas. - El Despacho judicial mediante Resolución No. 042 del 5 de junio de 2020, al respecto, dispuso: «[…]
PRIMERO. DECLARAR la incompetencia de la suscrita y remitir al competente la solicitud, esto es, al CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE NORTE DE SANTANDER Y ARAUCA, con copia al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. COMUNÌCAR la decisión adoptada al interesado.
TERCERO. REMITIR fotocopia de esta resolución a los que a continuación se enlistarán para lo que se dijo en la parte motiva y en general para que desde sus competencias adopten las medidas que sean del caso. Oficina o Unidad de Auditoria de la Rama Judicial Bienestar Social de la Dirección de Administración Judicial Norte de Santander y Arauca 4 Coordinador de Talento Humano - Administración Judicial Norte de Santander y Arauca.
Responsable del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo –SGSST- de Seccional Norte de Santander y Arauca. […]». - El Consejo Seccional de la Judicatura de Cúcuta - Norte de Santander, el 10 de junio de 2020, respondió al Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Cúcuta que no era la autoridad competente para pronunciarse sobre la solicitud del señor Bastidas, motivo por el cual, la remitió a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), en los siguientes términos: «[…] La entidad vinculada CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE NORTE DE SANTANDER, Informa (sic) al Despacho que, el 10 de junio de 2020, respondió a la titular del Juzgado Segundo de Familia, Dra. SAIDA BEATRIZ DE LUQUE FIGUEROA, indicándole que: “este Consejo Seccional, carece de competencia para resolver sobre el particular, por esta razón dio traslado a la DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, competente para pronunciarse sobre el tema.
En consecuencia, solicita DESVINCULAR a este CONSEJO SECCIONAL de la acción de tutela, toda vez que no ha vulnerado el derecho fundamental de petición, aludido por el accionante […]» - En cumplimiento de un fallo de tutela, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta - Norte de Santander) formuló ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander conflicto negativo de competencias administrativas.
Asunto que, el 2 de julio de 2021, fue remitido a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. - El asunto, bajo radicado 11001-03-06-000-2021-00087-00, fue asignado al consejero Édgar González López que, a través de auto del 23 de septiembre de 2021, resolvió «[…] Primero: Vincular al Consejo Superior de la Judicatura al conflicto negativo de competencias administrativas que se tramita, para que, en el término de cinco (5) días hábiles, contados desde el día siguiente al recibo de la comunicación respectiva, presente sus alegatos o consideraciones sobre la competencia para conocer y resolver la solicitud del 21 de abril de 2020, formulada por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, para que se aplacen sus vacaciones debido a que no pudo disfrutar de las vacaciones colectivas por una incapacidad médica.
Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). Para tales efectos, remítase, por Secretaría, copia de este auto y del expediente respectivo, a la autoridad señalada. Segundo: Por Secretaría, ofíciese al Consejo Superior de la Judicatura, para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación correspondiente, informe a este despacho lo siguiente: i) Si ha emitido, dentro del marco de sus funciones, pronunciamiento alguno relacionado con la solicitud formulada por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.127.912.973 de fecha 21 de abril de 2020 para que se aplacen sus vacaciones, toda vez que nopudo disfrutar de las vacaciones colectivas debido a una incapacidad médica. ii) Si en atención a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 85 de la Ley 270 de 19961 ha delegado en alguno de sus órganos administrativos el ejercicio de sus funciones administrativas, en particular, aquellas previstas en los numerales 12 y 13 de dicho artículo, en relación con el trámite que debe surtirse o instancia a la que debe acudirse para el aplazamiento de vacaciones colectivas de los empleados de la Rama Judicial cuando se presenta alguna incapacidad. […]» Decisión notificada al Consejo Supreior de la Judictura mediante correo electrónico del 26 de septiembre de 2021. - Finalmente, el conflicto negativo de competencias admiistrativas fue resuelto a través de decisión del 19 de octubre de 2021, en los siguientes términos: «[…]
PRIMERO: DECLARAR competente al Consejo Superior de la Judicatura para resolver la solicitud del 21 de abril de 2020 de aplazamiento de vacaciones colectivas, presentada por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que continúe la actuación administrativa, con el fin señalado en el numeral anterior. […]
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión al Consejo Superior de la Judicatura, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), al Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Cúcuta, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras), al Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Cúcuta, al doctor César Augusto Contreras Suárez, como apoderado de la Nación–Rama Judicial, y al señor Nerio Alexander Bastidas Padilla.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). […]». - Decisión notificada al Consejo Superior de la Judicatura y demás involucrados a través de correo electronmico del 5 de noviembre de 2021: Como se observa, si bien es cierto que, en principio, el derecho de petición cuyo amparo se invoca fue radicado el 21 de abril de 2020, ante el Juzgado Segundo de Familia de Oralidad de Cúcuta, lo cierto es, que luego de adelantarse la actuación administrativa correspondiente para definir cual es la autoridad competente para otorgar respuesta, la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante decisión del 19 de octubre de 2021, definió que el derecho de petición cuyo amparo se invoca debe ser resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura.
En este punto, la Sala resalta que el conteo del término para que el Consejo Superior de la Judicatura emita respuesta al pluricitado derecho de petición inició el 8 de noviembre de 2021, esto es, una vez comunicada la decisión de la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado (5 de noviembre de 2021), tal como se refirió en el numeral sexto del acápite resolutivo de la misma: «[…]
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. […]». De acuerdo con lo expuesto, y sin que se acreditara respuesta por parte del Consejo Superior de la Judicatura al pedimento del señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, al encontrase ampliamente superado el término de ley para ello, la Sala accederá a la solicitud de amparo del derecho fundamental de petición del actor.
No sobra recordar al Consejo Superior de la Judicatura que, contrario a lo expuesto en el informe rendido, en esta instancia no se trata de definir si es competente o no para decidir el derecho de petición objeto de amparo; pues ello, fue resuelto, previamente, por la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado en decisión del 19 de octubre de 2021, tal como se expuso a lo largo de la presente providencia. Razón por la cual, se ORDENARÁ al Consejo Superior de la Judicatura que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, otorgue respuesta de fondo, clara, precisa y coherente respecto del derecho de petición elevado por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, el 21 de abril de 2020, en principio, ante el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Cúcuta; la cual le debe ser debidamente notificada.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, la Dirección Seccional de la Administración Judicial de Cúcuta y el Juzgado Segundo de Familia de Oralidad de Cúcuta; de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. AMPARAR el derecho fundamental de petición del señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, otorgue respuesta de fondo, clara, precisa y coherente respecto del derecho de petición elevado por el señor Nerio Alexander Bastidas Padilla, el 21 de abril de 2020, en principio, ante el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Cúcuta; la cual le debe ser debidamente notificada.
CUARTO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. QUNTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.