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50001233300020170031901Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección B)Sentencia2022-12-14

Radicación interna: 6632-2022 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Actor: Maria Del Pilar Buitrago Torres·Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones-Colpensiones

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Tema: reliquidación pensión de vejez−Decreto 546 de 1971.

Subtema 1: factores salariales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 1, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La demandante solicitó en diferentes oportunidades la pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971 y le fue negada por COLPENSIONES mediante las resoluciones 004010 del 30 de enero de 2006, 000620 del 28 de abril de 2006, 040763 del 02 de octubre de 2006 y 041521 del 05 de septiembre de 2007. Posteriormente, la administradora de pensiones a través de la Resolución 0016521 del 24 de abril de 2008, le reconoce la pensión de jubilación a la parte actora con el IBL establecido en la Ley 100 de 1993 y por medio de la Resolución 005742 del 30 de septiembre de 2009, resolvió negativamente el recurso de apelación contra el anterior acto administrativo.

Luego hace nuevas solicitudes de reliquidación de pensión conforme a la Ley 33 de 1985, atendidas desfavorablemente por la entidad. Finalmente, obtiene algunas reliquidaciones mediante fallos de tutela. Inconforme con los actos administrativos mencionados interpone demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se le reconozca la pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. María del Pilar Buitrago Torres, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se expresan. 1 Según el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.

La demanda fue presentada el 22 de junio de 2017, conforme al «acta individual de reparto» visible en el índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 1. ActaReparto. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.

Pretensiones 2. Solicitó2 que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por ISS hoy COLPENSIONES: i) Resolución 004010 del 30 de enero de 2006, por medio de la cual se negó la pensión de vejez a la demandante; ii) Resolución 000620 del 28 de abril de 2006, a través de la cual se resolvió negativamente el recurso de apelación contra el acto administrativo anterior; iii) Resolución 040763 del 02 de octubre de 2006, mediante la cual se negó nuevamente el reconocimiento pensional por no cumplir el tiempo de servicios; iv) Resolución 041521 del 05 de septiembre de 2007 por la cual se negó la pensión de vejez a la demandante por no cumplir con los 20 años de servicios; v) Resolución 0016521 del 24 de abril de 2008, a través de la cual se le reconoció la pensión de jubilación a la parte actora con el IBL establecido en la Ley 100 de 1993; vi) Resolución 005742 del 30 de septiembre de 2009, mediante la cual se resolvió negativamente el recurso de apelación contra el anterior acto administrativo; vii) Resolución 010437 del 27 de abril de 2010, por la cual se modificó el acto de reconocimiento, aumentando la mesada pensional; viii) Resolución 07483 del 18 de marzo de 2010, a través de la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela transitorio proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal, que ordenó reliquidar e ingresar a nómina de manera transitoria la pensión de jubilación de la demandante; ix) Resolución GNR 338495 del 28 de octubre de 2015, mediante la cual se niega la reliquidación de la pensión, conforme a la Ley 33 de 1985; x) Resolución VPB 575 del 06 de enero de 2016, mediante la cual se confirma el anterior acto administrativo; y xi) Resolución GNR 97878 del 07 de abril de 2016, por la cual se resuelve dar cumplimiento al fallo de tutela transitorio proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal del 15 de febrero de 2010, el cual se ordenó reliquidar la pensión en los valores allí consignados. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a COLPENSIONES a: i) reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la demandante conforme al Decreto 546 de 1971, esto es con el 75% de la asignación mensual más elevada que le corresponda durante el último año de servicios, con la inclusión de la asignación básica, gastos de representación, bonificación de gestión judicial, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad; ii) cancelar las diferencias pensionales que resulten a su favor, junto con la indexación; iii) pagar intereses a que haya lugar; y iv) pagar costas. 2.1.2.

Hechos 4. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera: 1) María del Pilar Buitrago Torres nació el 11 de septiembre de 1954 y para el reconocimiento de pensión se tuvo en cuenta que prestó sus servicios por un tiempo mayor a 26 años, de los cuales un poco más de 20 años fueron en el sector oficial (Rama Judicial y Procuraduría General de la Nación), retirándose del servicio el 31 de marzo de 2010. 2) COLPENSIONES le negó en varias oportunidades la pensión de jubilación porque no tenía la totalidad de semanas cotizadas ni la edad para acceder a su reconocimiento.

Posteriormente, a través de la Resolución 0016521 de 24 de abril de 2008 se reconoció la pensión de jubilación a favor de la accionante, pero no en la cuantía esperada por la actora, toda vez que tuvo en cuenta el promedio de lo devengado durante el tiempo 2 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 1. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que le hacía falta para tener derecho a la pensión y con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994. 3) Inconforme con el reconocimiento, solicitó varias veces la reliquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, pero fueron resueltas desfavorablemente por la entidad demandada. 4) La actora presentó acción de tutela, la cual prosperó mediante sentencia del 15 de febrero de 2010 proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, en la que se ordenó de forma transitoria el reconocimiento pensional con el 75% de la asignación mensual más elevada que le corresponda durante el último año de servicios, incluyendo la asignación básica, gastos de representación, bonificación de gestión judicial, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, aplicando íntegramente el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. 5) La Resolución 07483 del 18 de marzo de 2010, dio cumplimiento al fallo anteriormente citado y ordenó la reliquidación transitoria de la pensión, teniendo en cuenta la asignación más elevada durante el último año, a partir del 1 de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2009, con un IBL de $15.341.582, al cual se le aplicó un 75%, arrojando una mesada de $11.506.186.50, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, bonificación de gestión judicial, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones. 6) Nuevamente interpuso acción de tutela por no habérsele dado respuesta a su solicitud de reliquidación de la pensión, obteniendo fallo favorable en el que se ordenó resolver sobre la pretensión pensional. 7) Acudió a la jurisdicción de lo contencioso–administrativa para obtener la nulidad de las resoluciones 04010 de 2006, 0629 de 2006 y 040763 de 2006, solicitando la reliquidación de la pensión con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios, sin embargo, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Descongestión del Meta mediante sentencia del 28 de febrero de 2013 se declaró inhibido para conocer de fondo al presentarse una carencia actual de objeto respecto a las pretensiones incoadas, confirmada mediante sentencia del 11 de febrero de 2014 del Tribunal Administrativo del Meta. 8) En el año 2015, COLPENSIONES por medio de la Resolución GNR 338495 del 28 de octubre de 2015 negó nuevamente la reliquidación de la pensión, por cuanto la norma que acepta el sistema era la Ley 33 de 1985, «pues una vez verificada las cotizaciones éstas no tuvieron variación alguna teniendo en cuenta que se tomó el IBL de los últimos diez (10) años por favorabilidad, arrojando la suma de $9.691330 mesada inferior a la que la petente se encuentra percibiendo». 9) Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución VPB 575 del 6 de enero de 2016, por considerar que al efectuar la liquidación con base en el Decreto 546 de 1971 la cuantía resultaba inferior a lo que devenga actualmente la actora. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 5. La entidad demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 9, 13, 25, 29, 48, 48, 53, 58, 83, 93, 150.19, 229, y 280; el Decreto 546 de 1971, artículo 6; el Decreto 717 de 1978, artículo 12; y la Ley 100 de 1993 artículos 36 y 150. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6.

En el concepto de violación expuso lo siguiente: a) Sostuvo que conforme con lo establecido en el inciso segundo del artículo 36 y artículo 150 de la Ley 100 de 1993, artículo 6 del Decreto 546 de 1971, artículo 53 de la Constitución política, Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 12 del Decreto 717 de 1978, que establecen los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto mensual de la pensión del régimen especial de la Rama Judicial y la Procuraduría, la demandante es beneficiaria, pues al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1994, contaba con 39 años de edad y más 14 años de prestación de servicios a la Rama Judicial y el Ministerio Público. b) Indicó que la pensión debe liquidarse conforme al artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y no como lo hizo la entidad, pues lo que corresponde es liquidar con el «75% de la asignación mensual más elevada que devengó en el Ministerio Público como Procuradora Judicial II Agraria de Villavicencio, es decir, entre el último día del mes de marzo del año 2009 y el 1 de abril de 2010», con la inclusión de todos los factores salariales devengados. c) Por último, precisó que la liquidación de su pensión se realizó con el promedio de los últimos 10 años al servicio del Estado, lo que no le aplicaba dado que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandante contaba con más de 35 años de edad y más de 20 años de servicio. 2.2.

Contestación de la demanda 7. COLPENSIONES3, se opuso a las pretensiones, y citó la sentencia SU-230 de 2015, para indicar que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo comprende la edad, monto y semanas de cotización, excluyendo el promedio de liquidación, el cual obedece a los 10 últimos años. 8. Finalmente, propuso las excepciones denominadas «inexistencia del derecho reclamado o cobro de lo debido», «prescripción», «no hay lugar al cobro de intereses moratorios», y «no hay lugar a indexación». 2.3.

Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión 1, mediante sentencia del 25 de agosto de 20224 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Argumentó lo siguiente: a) Realizó un recuento de los actos administrativos en relación al reconocimiento pensional y precisó que se tiene claro que la demandante tiene reconocida su pensión de jubilación desde el 24 de abril de 2008, bajo las normas del Decreto 546 de 1971 en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, no obstante, el periodo y los factores se aplicaron conforme a la Ley 100 de 1993 y Decreto 1158 de 1994. b) Argumentó que para solucionar definitivamente la situación jurídica de la pensión de vejez de la demandante conforme al problema jurídico planteado, lo primero que debe establecerse es si la actora es beneficiara del régimen de transición establecido en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que le permite acceder al derecho pensional conforme «al régimen anterior al cual se encuentren afiliados», para lo cual debe acreditarse al 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del régimen general) 35 años de edad (por ser mujer) o, 15 o más años de servicios, los 3 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 315. 4 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. SENTENCIADEPRIMERA. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuales cumple la actora, como quiera que para esa fecha contaba con 39 años de edad, dado que nació el 11 de septiembre de 1954. c) Precisó que en el caso concreto, conforme a la relación probatoria se tiene que la demandante al haber nacido el 11 de septiembre de 1954 cumplió 50 años el 11 de septiembre de 2004 y que laboró 22.80 años al servicio del sector público, de los cuales 17.3 años, lo fueron en la Rama Judicial y Procuraduría General de la Nación, como quiera que el segundo requisito (20 años de servicio) se cumplió el 10 de junio de 2007, fecha posterior a los 50 años de edad, es esa la fecha en que la demandante adquirió el derecho pensional por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder al derecho pensional. d) Aclaró que la demandante al ser beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por tener más de 35 años al 1 de abril de 1994, tiene derecho a que su pensión sea liquidada conforme al régimen anterior, que para su caso particular es el previsto en el Decreto 546 de 1994, que exige 50 años de edad, 20 años de servicios de los cuales 10 años han debido ser en la Rama Judicial y Ministerio Público, sin embargo, el IBL no es el que pide la demandante, sino el contenido en la Ley 100 de 1993, por ende, la liquidación se efectúa con los últimos diez (10) años y los factores base para calcular la liquidación son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, como en efecto lo realizó la demandada en el acto de reconocimiento pensional. e) Señaló que le asiste razón a la demandada en el reconocimiento pensional efectuado en la Resolución 16521 de 24 de abril de 2008, al haber atendiendo los requisitos establecidos en el Decreto 546 de 1971 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 los cuales exigen que «para el derecho a la pensión acreditar mínimo 20 años de servicios al Estado, de los cuales mínimo 10 deben haberse prestado en la Rama Judicial, y 50 años de edad para la mujer, 55 para el hombre, y un 75% como monto de pensión», atendiendo al «promedio de lo devengado o cotizado durante el tiempo que le hacía falta para tener derecho a la pensión a la entrada en vigencia el Sistema General de Pensiones, actualizado con el I.P.C», y «los factores salariales a tener en cuenta son los señalados en el Decreto 1158 de 1994». f) Asimismo, que conforme a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 proferida con posterioridad al reconocimiento, a estos factores deben agregarse los descritos «por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 37 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas», máxime cuando posteriormente se dio el retiro del servicio. g) Argumentó que, según las certificaciones obrantes en el expediente digital, la actora en este periodo devengó: salario básico mensual, gastos de representación mensual, prima de nivelación mensual, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios, prima especial de servicios mensual, prima de vacaciones, bonificación por compensación mensual y bonificación judicial mensual percibida desde el año 2004. h) Finalmente, dispuso el reconocimiento de la pensión de la demandante desde el 11 de junio de 2007 supeditando el pago al retiro efectivo que ocurrió el 30 de marzo de 2010, por ende, la entidad demandada deberá reliquidar la prestación desde el 1º de abril de 2010, conforme al artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado la afiliada durante los diez (10) años anteriores al retiro del servicio (1º de abril de 2000 al 30 de marzo de 2010), teniendo en cuenta para la liquidación los Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 factores salariales correspondientes a la asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios, bonificación por compensación, prima especial de servicios mensual y bonificación de gestión judicial. 2.4.

Recurso de apelación 10. María del Pilar Buitrago Torres, a través de apoderado interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia5, y reiteró los argumentos de la demanda, además señaló que en este proceso se discuten derechos laborales fundamentales de la demandante, los cuales son de aplicación inmediata y permanente, tal como acontece con la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 1998, la que no se le liquidó como factor salarial para efectos de determinar su pensión, y la existencia de otros factores salariales adicionales pensionales para que la justicia deseche lo rogado, como sucede con la prima de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, motivo idóneo para recurrir en apelación la decisión adoptada por la corporación de primera instancia con el fin de que se ordene considerar los factores no estimados en la actuación demandada para incrementar el valor de la mesada pensional de la actora. 11.

Por último, precisó que al no tenerse en cuenta ciertos factores salariales a la accionante para determinarle su pensión se le ha dado aplicación a un sistema regresivo laboral y se le han conculcado situaciones legítimas pretextando expectativas que, si bien es cierto no se encontraban descritas estas prestaciones laborales en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 en cuanto ocasionaron la negación de la reliquidación de la pensión para que la demandante tuviera oportunidad de devengar la asignación más elevada, no respetó el régimen de transición de la actora, como instrumento de derechos humanos atinentes al reconocimiento de la seguridad social y protección a la vejez tal como acontece con los factores laborales relacionados con la bonificación por compensación, bonificación por gestión judicial, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de Ley 4 de 1992, entre otros. 2.5.

Trámite de segunda instancia 12. El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 27 de abril de 20236 y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20217, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas. 2.6.

El Ministerio Público 13. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 5 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 13.

RECURSO APELACIÓN. 6 Índice 4 del expediente electrónico de Samai. 7 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.2.

Problema jurídico y metodología de su resolución 15. De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir del siguiente problema jurídico: ¿la reliquidación de la pensión de vejez de María del Pilar Buitrago Torres conforme al régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971 debe incluir todos los factores salariales solicitados? 16.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala reseñará, en primer lugar, los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación y/o reliquidación de una pensión reconocida con fundamento en el Decreto 546 de 1971; en segundo lugar, estudiará el caso en concreto. 3.4. Régimen pensional del Decreto 546 de 1971 17. A pesar de que en este proceso no es objeto de discusión la aplicación de dicha normativa al demandado, pues así lo han aceptado las partes, es ineludible para la Sala establecer los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar o reliquidar la pensión contenida en el Decreto 546 de 19718, que en su artículo 6°, señala: «Artículo 6°.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas».

De lo anterior deviene que los requisitos para beneficiarse de la pensión mensual vitalicia de jubilación de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, son haber servido 20 años continuos o discontinuos, de los cuales 10 hayan sido en tal condición y llegar a la edad de 55 años (hombres) o 50 años (mujeres).

Igualmente, determina que la cuantía será del 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio en actividades de la Rama Judicial y/o del Ministerio Público. Ahora bien, respecto al ingreso base de liquidación, en adelante IBL, aplicable a los destinatarios de este régimen pensional especial, en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta Sección profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 20209, en la que indicó: «Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante 8 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 9 Expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)10.

Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público».[Subraya la Sala] En razón a lo anterior, los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público que les resulta aplicable el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, tienen salvaguardados elementos del régimen anterior, Decreto 546 de 1971; no obstante, el ingreso base de liquidación de esas prestaciones es el indicado en la Ley 100 de 1993, por lo que debe ser igual, a la suma del período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, artículos 21 y 36 (inciso 3°), según el caso; y los factores previstos como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, son los previstos por las siguientes normas: (i) Artículo 1 del Decreto 1158 de 1994: asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica, cuando sea factor de salario; primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; remuneración por trabajo dominical o festivo, remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna y bonificación por servicios prestados;

(ii) Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prima especial; (iii) Artículo 1 del Decreto 610 de 1998: bonificación por compensación; (iv) Artículo 1 del Decreto 1102 de 2012: bonificación por compensación; (v) Artículo 1 del Decreto 2460 de 2006: prima de productividad; (vi) Artículo 1 del Decreto 3900 de 2008: bonificación por actividad judicial y;

(vii) Artículo 1 del Decreto 383 de 2013: bonificación judicial; según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial. 3.5. Estudio del caso concreto 3.5.1. Hechos probados 18. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se puede establecer lo siguiente: a) María del Pilar Buitrago Torres nació el 11 de septiembre de 195410, de conformidad con la cédula de ciudadanía, por lo que cumplió 50 años de edad el 11 de septiembre de 2004. b) Que la demandante laboró los siguientes tiempos de servicios: - Desde el 01 de mayo de 1974 al 30 de noviembre de 1974 (213 días), en el Colegio Teresiano, según consta en la Resolución GNR 97878 del 7 de abril de 201611. - Desde el 7 de julio de 1979 hasta el 27 de enero de 1981, en la Rama Judicial de acuerdo con el «CERTIFICADO LABORAL Y SALARIAL» del 29 de marzo de 200512, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 10 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 5. 11 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 99. 12 Documento denominado «GRM-EMI-201368003726-20130125603» ubicado en el link del documento «incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4», registrada en la fecha 02/06/2021. del aplicativo SAMAI.

Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Desde el 8 de octubre de 1980 hasta el 10 de marzo de 1984 en la Policía Nacional, como se desprende de la certificación del 5 de marzo de 200513. - Desde el 6 de julio de 1984 hasta el 14 de noviembre de 1986, en el Ministerio de Justicia, según se advierte en el «CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL» del 29 de julio de 201014, proferido por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. - Del 31 de mayo de 1994 al 12 de febrero de 1997, en la Rama Judicial como se observa en la «CONSTANCIA SALARIAL 0295» del 23 de marzo de 200415, expedida por la Sala Administrativa de la Dirección Ejecutiva Seccional Villavicencio. - Desde el 11 de marzo de 1997 hasta el 31 de marzo de 2010, en la Procuraduría General de la Nación, cuyo último cargo fue como procuradora 14 judicial II agraria de Villavicencio, de conformidad con la certificación del 8 de abril de 201516. c) El ISS mediante la Resolución 0016521 del 24 de abril de 200817, le reconoció la pensión de jubilación a la parte actora con el 75% del promedio de lo devengado o cotizado durante el tiempo que le hacía falta para tener derecho a la pensión a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y el IBL establecido en la Ley 100 de 1993, condicionando el ingreso a nómina al retiro del servicio d) A través de la Resolución 005742 del 30 de septiembre de 200918, el ISS resolvió negativamente el recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, por considerar «conforme a las normas establecidas anteriormente se deduce que la asegurada al primero de abril de 1994 no tenía 15 años de servicio, igualmente se trasladó a un fondo privado y aunque volvió nuevamente al ISS en febrero de 2004 no cumple con el requisito establecido en el literal a) del Decreto 3800 de 2003, es decir no conserva el Régimen de transición», no obstante, por favorabilidad no se modificaba la decisión. c) Por medio de la Resolución 07483 de 18 de marzo de 201019, se dio cumplimiento al fallo de tutela del 15 de febrero de 2010 proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal y ordenó la reliquidación transitoria de la pensión teniendo en cuenta la asignación más elevada durante el último año, partir del 1 de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2009, con un IBL de $15.341582, al cual se aplicó un 75%, arrojando una mesada de $11.506.186.50, con la inclusión de todos los factores salariales devengados. d) A través de la Resolución 010437 del 27 de abril de 201020, se modificó el monto de la pensión, toda vez que se había presentado una «INCONSISTENCIA EN BONO TRAMITE» al no haberse dado el trámite correspondiente para la expedición del bono pensional, quedando la cuantía de la pensión en $11.391.124. 13Documento denominado “00033554000000021237307010101A” ubicado en el link del documento “incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4”, registrada en la fecha 02/06/2021, archivo GRP-HPE-EV-CC-212-37307_5, fl. del aplicativo SAMAI. 14 Documento denominado «GEN-CSA-F1-2015_4832544-20170808101555» ubicado en el link del documento «incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4», registrada en la fecha 02/06/2021. del aplicativo SAMAI. 15 Documento denominado «CC-21237307» ubicado en el link del documento «incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4», registrada en la fecha 02/06/2021. del aplicativo SAMAI. 16 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 13. 17 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 43. 18 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 45. 19 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 54. 20 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 51. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 e) COLPENSIONES mediante la Resolución GNR 338495 del 28 de octubre de 201521, negó la reliquidación de la pensión de la demandante, consideró que mediante providencia del 11 de febrero de 2014 el Tribunal Administrativo del Meta confirmó el fallo inhibitorio de primera instancia del 28 de febrero de 2013, además indicó que «la situación pensional no se ha resuelto de manera definitiva razón por la cual de acuerdo con lo dispuesto en el fallo de tutela que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación aplicando el decreto 546 de 1976 no se puede suspender el pago de la misma» y que «una vez verificadas las cotizaciones estas no presentaron variación alguna teniendo en cuenta que se tomó el IBL de los 10 últimos años por favorabilidad arrojando una mesada pensional de $9.691.338 mesada inferior a la que la petente se encuentra percibiendo […] dado que para la liquidación de la anterior prestación se tomaron todas las asignaciones básicas reportadas por su empleador siendo traídas al valor presente no generando una variación significativas en su mesada pensional». f) Por medio de la Resolución VPB 575 de 6 de enero de 201622, se confirmó la decisión anterior y argumentó que el estudio de la prestación debía hacerse bajo la normativa del Decreto 546 de 1971 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

También se observa que, una vez estudiada la prestación bajo esas normas, la demandante adquirió su estatus pensional el 14 de febrero de 2008, con una cuantía de $9.691.337, «la cual resulta evidentemente inferior a la mesada pensional reliquidada que para el año 2015 corresponde a $13.329.523.00». g) Mediante la Resolución GNR 97878 de 7 de abril de 201623, se reliquidó la pensión de la accionante en virtud del fallo del 15 de febrero de 2010 proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, por cuanto en esa ocasión se tuvo como último año de servicios desde el 1 de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2009, no obstante, lo procedente era liquidarlo con el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2009 al 30 de marzo de 2010, que corresponde al último año de servicios efectivamente laborado con los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, bonificación gestión judicial, prima especial servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios. h) Obra en el expediente, la sentencia del 15 de febrero de 201024, por la cual el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá resolvió en segunda instancia la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Juzgado 41 Penal del Circuito de Bogotá que negó el amparo de la demandante y ordenó «AMPARAR DE MANERA TRANSITORIA en favor de MARÍA DEL PILAR BUITRAGO TORRES, los derechos respecto de los cuales reclamó protección, desconocidos por el Instituto de Seguro Social». i) Igualmente, se encuentra en el plenario la sentencia del 11 de febrero de 201425, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, la cual confirmó la sentencia inhibitoria por no haberse demandado todos los actos administrativos emitidos por la demandada en cuanto a la reliquidación de la pensión, sin embargo, en esa fecha se advirtió que «la situación pensional de la demandante no se ha resuelto en forma definitiva, razón por la cual, de acuerdo con lo dispuesto en el fallo de tutela que ordenó la reliquidación de la pensión aplicando el Decreto 546 de 1971, no se puede suspender el pago de la misma». 21 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 59. 22 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 87. 23 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 99. 24 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 107. 25 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2. INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 148. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.5.2.

Análisis sustancial de la Sala 19. Para resolver el problema jurídico inicial la Sala considera que a pesar de que no se discute en el presente proceso la aplicación a la demandante del régimen de transición y en consecuencia, si es beneficiaria del régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público establecido en el Decreto 546 de 1971, sí se ha planteado en la demanda la nulidad de varios actos administrativos, por lo que es necesario analizar el cumplimiento de los requisitos para la aplicación del régimen de transición y del Decreto 546 de 1971, y posterior a ello, proceder a verificar el IBL que debió tenerse en cuenta al reliquidar la pensión de vejez atacada judicialmente. 20.

Según el material probatorio aportado al proceso por las partes, María del Pilar Buitrago Torres es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley a nivel nacional, tenía 39 años de edad, pues nació 11 de septiembre de 195426. 21.

Analizado lo anterior, se tiene en cuenta que la accionante laboró para la Rama Judicial por más de 17 años27, por lo que el régimen de transición le resulta aplicable para su reconocimiento pensional, así como el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Dicha norma establece como requisitos para acceder a la pensión 50 años de edad, en el caso de las mujeres, y 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a su vigencia, de los cuales por lo menos 10 años hayan sido a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o en ambas.

Exigencias que cumplió María del Pilar Buitrago Torres porque cumplió los 50 años de edad el 11 de septiembre de 2004 y laboró como empleada y funcionaria de la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación por más de 17 años, del 7 de julio de 1979 hasta el 27 de enero de 198128, del 31 de mayo de 1994 al 12 de febrero de 199729 y del 11 de marzo de 1997 hasta el 31 de marzo de 201030, acumulando un tiempo total de labores de más de 22 años. 22.

Se advierte que la demandante consolidó su estatus de pensionada por el régimen especial del Decreto 546 de 1971 al cumplir los 20 años de servicio, esto es el 24 de abril de 2008. 23. También se resalta que, al iniciar su labor desde el 1 de mayo de 1974, para el 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2005, contaba con más de 20 años de servicio, es decir que tenía más de 750 semanas cotizadas, por lo que conservó el régimen de transición. 24.

Queda claro entonces para la Sala que, tal como se determinó en los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional, a María del Pilar Buitrago Torres le es aplicable el régimen especial del Decreto 546 de 1971. 25. Ahora bien, se toma en consideración que esta corporación ha unificado los parámetros que se deben atender al momento de determinar el IBL de las pensiones reconocidas a través del régimen de transición de que trata la Ley 100 de 1993, como lo son las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 11 de junio de 2020. 26 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 5. 27 Índice 53 del expediente electrónico de Samai del Tribunal «4_04ANEXOS1PRUEBADOCUMENTAL(.PDF) NroActua 53», fl. 75. 28 Documento denominado «GRM-EMI-201368003726-20130125603» ubicado en el link del documento «incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4», registrada en la fecha 02/06/2021. del aplicativo SAMAI. 29 Documento denominado «CC-21237307» ubicado en el link del documento «incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4», registrada en la fecha 02/06/2021. del aplicativo SAMAI. 30 Índice 2 del expediente electrónico de Samai, carpeta «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo 2.

INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO, fl 13. Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 26. En la primera sentencia estableció la Sala Plena que tendría efectos retrospectivos a todos aquellos asuntos pendientes de solución en vía administrativa y judicial, excepto en los casos donde operara la cosa juzgada, los cuales son inmodificables.

La regla de unificación fijada se refirió a que «[e]l Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

A su vez, fijó dos subreglas jurisprudenciales referentes a (i) el IBL para los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y (ii) solo se incluirán en el IBL aquellos factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema. 27.

Esta línea interpretativa se replicó en sentencia de unificación del 11 de junio de 202031 donde se definió que quienes a través del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 cumplieran los requisitos del Decreto 546 de 1971 quedaban cobijados con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo del 75%, con exclusión del IBL, pues en tal sentido se aplicarían los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, así como los factores fijados en los decretos 1158 de 1994, 610 de 1998, 1102 de 2012, 2460 de 2006, 3900 de 2008 y 383 de 2013 y la Ley 4 de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996, según el caso. 28.

Analizado lo anterior, debe la Sala sostener, tal como lo ha expresado en oportunidades anteriores en asuntos que guardan similitud al presente, que los citados fallos de unificación: «[…] hacen hincapié en que no puede considerarse que toda pensión reconocida con la tesis rectificada es contraria al ordenamiento jurídico, en vista que debe verificarse si hubo mala fe o abuso del derecho.

Es así, que, en la sentencia del 28 de agosto de 2018, al establecer sus efectos se resaltó que: “117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.” Y en el fallo del 11 de junio de 2020, se dijo lo siguiente: “No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.” Para luego establecer en la parte resolutiva de esa misma providencia la siguiente regla: 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 15001-23-33-000-2016-00630-01(4083-17) CE-SUJ-S2-021-20, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20.

Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 “SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.

Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.” Este recorrido jurisprudencial sirve para evidenciar que, aunque la tesis que permitía el reconocimiento pensional con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fue revisada por esta Corporación a partir del fallo del 28 de agosto de 2018, esto no conduce inexorablemente a calificar como contrarios al ordenamiento jurídico aquellas prestaciones periódicas concedidas con aquella postura, luego que esta hipótesis solo sería admisible en casos en que exista abuso del derecho o fraude a la Ley.[…]» 32. 29.

Así las cosas, al momento de la expedición de la sentencia de primera instancia del 25 de agosto de 2022, en esta jurisdicción hay una posición jurisprudencial respecto de los factores salariales que deben integrar el IBL, establecidas por las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020. 30. Respecto al principio de la confianza legítima la Corte Constitucional33 ha expresado que «[d]el principio de la buena fe se desprende el de confianza legítima, que pretende que la Administración se abstenga de modificar «situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho34.

Sobre el particular, la sentencia T-453 de 2018 precisó: 32. El principio de confianza legítima funciona entonces como un límite a las actividades de las autoridades, que pretende hacerle frente a eventuales modificaciones intempestivas en su manera tradicional de proceder, situación que además puede poner en riesgo el principio de seguridad jurídica.

Se trata pues, de un ideal ético que es jurídicamente exigible. Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos tienen frente a la estabilidad que se espera de los entes estatales, debe ser respetada y protegida por el juez constitucional. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2024, radicado: 76001-23-33-000-2017- 01426-01 (4599-2023), demandante Colpensiones, demandado: Esteban Manrique Galindo y Coomeva EPS en liquidación. 33 Corte Constitucional, sentencia T- 453 del 22 de noviembre de 2018, expediente T- 6.593.422. 34 Sentencia T-180 A de 2010.

Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 33. En suma, para la Corte la confianza legítima protege las razones objetivas con las que cuenta un ciudadano que le permiten inferir la consolidación de un derecho que no ha adquirido.

Por ello, no resulta constitucionalmente admisible que la administración quebrante de manera intempestiva la confianza que había creado con su conducta en los ciudadanos, más aún, cuando con ello puede afectar derechos fundamentales». 31. El a quo, en la sentencia proferida en primera instancia, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y dejó sin efectos otras resoluciones y, como consecuencia, ordenó a la demandada reconocer y reliquidar y pagar una pensión de vejez a favor de María del Pilar Buitrago Torres, teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado la afiliada durante los diez (10) años anteriores al retiro del servicio (1º de abril de 2000 al 30 de marzo de 2010), teniendo en cuenta para la liquidación los factores salariales correspondientes a la asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios, bonificación por compensación, prima especial de servicios mensual y bonificación de gestión judicial. 32.

Sin embargo, la demandante, en el recurso de apelación insistió en que su pensión no fue reconocida con todos los factores salariales que devengó y manifestó su inconformismo con la sentencia, en la medida en que la bonificación por compensación, bonificación por gestión judicial, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de Ley 4 de 1992 y la existencia de otros factores salariales como la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad no se tuvieron en cuenta. 33.

Por lo tanto, la Sala, a continuación, verificará si en el acto administrativo acusado no se incluyó algún factor salarial establecido en la referida normativa y si en la sentencia proferida en primera instancia se tuvo en cuenta algún factor adicional que, según el criterio jurisprudencial vigente, debe ser excluido: Artículo 14 de la Ley 4 de 1992 Decreto 1102 de 2012 Artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, artículo 1° del Decreto 2460 de 2006 y artículo 1 del Decreto 383 de 2013 Factores devengados entre 11 de marzo de 1997 y 31 de marzo de 2010 Factores objeto de reliquidación en la sentencia proferida en primera instancia Asignación básica mensual Sueldo Asignación básica Gastos de representación Gastos de representación Gastos de representación Prima técnica, cuando sea factor de salario Primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario Remuneración por trabajo dominical o festivo Remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna Bonificación por servicios prestados Bonificación por servicios prestados Bonificación por servicios prestados Prima anual para mejorar la productividad Bonificación judicial Bonificación judicial Bonificación judicial Sueldo de vacaciones Prima de navidad Prima de servicios Prima de vacaciones Prima Especial de servicios Prima Especial de servicios Prima especial de servicios Bonificación por compensación Bonificación por compensación Bonificación por compensación Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 34.

Respecto a los factores salariales, el Decreto 1158 de 1994 incluye la asignación básica, gastos de representación y bonificación por servicios, en el Decreto 1102 de 2012 se encuentra la bonificación por compensación, y en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996 está incluida la prima especial de servicios mensual y en el Decreto 4040 de 2004 la bonificación judicial mensual o bonificación de gestión judicial, los cuales ya fueron reconocidos por el a quo en la sentencia de primera instancia. 35.

Finalmente, es preciso aclarar que la prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, no constituyen factor salarial para efectos pensionales conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. 3.6. Conclusión 36. Con fundamento en lo expuesto, la respuesta al problema jurídico planteado es que la Resolución 041521 del 05 de septiembre de 2007 no conserva la presunción de legalidad, pues al momento de su expedición la administradora de pensiones no aplicó las normas vigentes y la interpretación jurisprudencial.

Por lo tanto, la demandante tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los diez (10) años anteriores al retiro del servicio, esto es 1 de abril de 2000 al 30 de marzo de 2010, teniendo en cuenta para la liquidación los factores salariales correspondientes a la asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios, bonificación por compensación, prima especial de servicios mensual y bonificación de gestión judicial.

En consecuencia, se confirmará el fallo apelado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 37. Asimismo, respecto de los demás actos administrativos demandados, esta Sala comparte la posición del a quo en cuanto a no declarar su nulidad y dejar sin efectos los actos que reliquidaron la pensión de vejez de la actora, toda vez que fueron producto de la orden judicial contenida en la tutela del 15 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá que ordenó la reliquidación pensional aplicando íntegramente el Decreto 546 de 1971, extendiendo sus efectos «hasta cuando la jurisdicción contencioso administrativa decida en forma definitiva». 3.7.

Costas 38. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario35 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.

Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas. 35 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 50001-23-33-000-2017-00319-01 (6632-2022) Demandante: María del Pilar Buitrago Torres Demandado: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida 25 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Tercero: No condenar en costas en esta instancia. Cuarto: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx