CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Demandante: Ovier Antonio Tapia Díaz Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por diez (10) años Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 27 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 185 a 193). El señor Ovier Antonio Tapia Díaz, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 2 de septiembre de 20131, proferida por el jefe del grupo de control disciplinario interno del departamento de policía del Tolima (Detol) dentro del expediente DETOL-2012-157, a través de la cual sancionó al accionante disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por diez (10) años; y (ii) el acto administrativo de segundo grado de 21 de enero de 2014, con el que el inspector delegado de la región de policía dos (2) de la Policía Nacional confirmó aquella determinación2. 1 Y no «2012», como lo anota el actor en las pretensiones de la demanda. 2 Cabe precisar que aunque la parte accionante también demandó la nulidad de la Resolución 882 de 6 de marzo de 2014 (f. 182), por cuyo conducto el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción, mediante auto de 3 de mayo de 2016, dictado dentro de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, el a quo declaró de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda respecto de ese acto administrativo, al concluir que «[…] no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna al disciplinado, por lo que no es susceptible de ser enjuiciado ante esta jurisdicción, y el único efecto que la 2 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) su reintegro «[…] al cargo que venía desempeñando en el nivel ejecutivo-Grado Patrullero o a otro equivalente, o de mayor jerarquía» (sic), sin solución de continuidad;
(ii) pagar los emolumentos dejados de devengar desde la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción hasta cuando sea reincorporado, debidamente indexados; (iii) sufragar intereses moratorios, (iv) cancelar los antecedentes disciplinarios y (v) dar cumplimiento al fallo en los términos del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que mientras se desempeñaba como patrullero (nivel ejecutivo) al servicio de la Policía Nacional, a la que ingresó el 13 de julio de 2010 (Resolución 2155), fue destituido e inhabilitado por diez (10) años, en atención al «[…] informe de novedad de fecha 2 de mayo de 2011 […] en la cual da cuenta de la presunta novedad generada […], en relación con [su] presentación […] en la base COR [comando de operaciones rurales] el día 2 de mayo de 2011, cuando […] debía presentarse el 28 de abril del mismo año».
Que en el trámite disciplinario se dictó decisión de primera instancia el 2 de septiembre de 2013, en el sentido de destituirlo e inhabilitarlo por diez (10) años, confirmada por el inspector delegado de la región de policía dos (2) de la Policía Nacional, quien no tuvo en cuenta las irregularidades acaecidas en dicha actuación ni su compartimiento ejemplar en el desempeño del cargo. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó con destitución e inhabilidad general por diez (10) años al actor, patrullero de esa institución, adscrito al departamento de policía del Valle del Cauca.
Lo anterior, por cuanto, luego de recibir la orden del comandante del referido departamento de policía de presentarse el 28 de abril de 2011, a las 7:00 a. m., en la escuela nacional de operaciones de la Policía Nacional, ubicada en el municipio de San Luis (Tolima), para recibir una capacitación, solo acudió el 2 de mayo del mismo año, es decir, luego de cuatro (4) días, sin justificar o acreditar las razones por las cuales ello ocurrió. jurisprudencia le ha otorgado a […] es el orientado a servir como punto de partida para la contabilización del término de caducidad» (ff. 311 a 315). 3 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional La accionada lo halló responsable de la falta gravísima, a título de dolo, prevista en el artículo 34 (numeral 23) de la Ley 1015 de 2006, esto es, «Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos acusados los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 13, 25, 29, 83, 85, 89, 95, 121, 209, 228, 230 y 237 de la Constitución Política; 4º, 6º, 9º, 14, 15, 17, 20, 28, 42, 48, 66, 92, 129 y 175 de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único (CDU); 27, 33, 34, 41, 42 y 58 de la Ley 1015 de 2006 y 57 y 58 de la Ley 1474 de 2011; y el CPACA.
Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones censuradas, las acusa de violatorias de la normativa superior en que debían fundarse. Dice que la Administración vulneró el debido proceso que le asiste y el principio de legalidad, pues, a pesar de que la normativa aplicable le imponía adelantar la investigación bajo los lineamientos del procedimiento verbal, lo hizo «[…] por las ritualidades del […] ordinario, que duró aproximadamente 21 meses […]».
Que no se le concedió el tiempo prudencial para conocer las razones que dieron lugar a la apertura de la indagación preliminar y preparar sus argumentos de defensa en la versión libre a la que fue citado, que por demás se surtió a las 10:00 p. m. del 25 de octubre de 2012, amén de que no se le notificó el auto de apertura de la investigación. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 228 a 244 vuelto).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no. Asevera que en el trámite disciplinario el accionante contó con todas las prerrogativas procesales y sustanciales que la normativa le ofrece, sin que sea dable ahora, en sede judicial, cuestionar su validez, por cuanto este medio no puede convertirse en un nuevo examen de las pruebas, como si se tratara de una tercera instancia. 4 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Que (i) el demandante, una vez se le informó de los derechos que le asistían en su condición de investigado, solicitó se le escuchara en versión libre, la cual se recibió a altas horas de la noche, toda vez que «[…] previamente analizo lo que militaba en el libelo, así mismo pudo determinar si nombraba o no un apoderado […] o si ejercia su defensa de manera directa […]» (sic);
(ii) le fueron notificadas todas las actuaciones emitidas, (iii) contó con la posibilidad de solicitar pruebas y controvertirlas y (iv) los medios de convicción fueron valorados en forma adecuada y bajo las reglas de la sana crítica. 1.6 La providencia apelada (ff. 329 a 341). El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 27 de junio de 2017, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que (i) aunque la demandada le explicó al actor que podía rendir versión libre en cualquier momento precedente a la decisión administrativa de primera instancia, este hizo uso libre y voluntario de tal derecho, luego de conocer los pormenores de las diligencias iniciadas en su contra;
(ii) se le permitió controvertir las pruebas e intervenir en su práctica; (iii) «[…] el procedimiento verbal contemplado en el C.D.U., es aplicable entre otros casos, cuando se trate de algunas faltas gravísimas expresamente consagradas por el Legislador, dentro de las cuales no se encuentra […] la que fue reprochada al [accionante], ni se aprecia que la misma conducta se encuentre regulada en dicha codificación»;
(iv) de haberse impartido un trámite errado (el ordinario y no el verbal), no da lugar a anular los actos atacados, dado que no fue un asunto cuestionado ni analizado en sede administrativa, además de que, en todo caso, se respetaron las garantías del disciplinado; y (v) el demandante conocía que su comportamiento era típico. 1.7 El recurso de apelación (ff. 350 a 357).
Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que la sanción disciplinaria se fundó en un informe, que según la normativa procesal no constituye medio de prueba; asimismo, no se le permitió intervenir en la práctica de las pruebas, habida cuenta de que no se le notificaron los autos que las decretaron.
Que el patrullero Gilberto García Correa, al ratificar el mencionado informe, expresa «[…] que no le consta si llego tarde o no a su presentación, debido a que no reposa prueba por el cual le otorgaron el permiso y por ende orden de llegada del disciplinado, solo hace algunas conjeturas no tiene el convencimiento total o integral […]» (sic), sin que obre evidencia, «[…] como la orden administrativa emitida por el superior competente que concede 5 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional permiso y por ende la hora de llegada, que demuestre si […] incurrió o no en una conducta disciplinaria contemplada en la Ley 1015 de 2006» (sic).
Aduce que el a quo cometió un «[…] error craso […]», al no observar que fue «[…] sancionado e inhabilitado, con fundamento al art 34 numeral 23, falta clasificada como gravísima […] en la Ley 1015 de 2006, ahora bien dicha tipificación también se encuentra en la Ley 734 de 2002 art 48 numeral 55, discusión que se centra en la naturaleza del procedimiento que debió ser el verbal, con fundameto y conforme a la constitución y la ley y no al capricho […] del operador disciplinario […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 27 de julio de 2017 (f. 391) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 25 de septiembre de 2019 (f. 396), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 15 de febrero de 2021 (f. 402), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio (f. 403).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 2 de septiembre de 2013, proferida por el jefe del grupo de control disciplinario interno del departamento de policía del Tolima dentro del expediente DETOL-2012-157, a través de la cual sancionó disciplinariamente al accionante con destitución e inhabilidad general por diez (10) años (ff. 3 a 15). 6 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 21 de enero de 2014, con el que el inspector delegado de la región de policía dos (2) de la Policía Nacional confirmó la determinación atrás anotada (ff. 16 a 18). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe establecer si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos a través de un procedimiento que no correspondía, sin medios de convicción suficientes para imponer la sanción y con violación del debido proceso, conforme a las acusaciones de la demanda, o si fueron legales, como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco normativo – régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Carta Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el CDU o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.5 Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: i) Oficio 929 COMAN-ARTAH 29 de 25 de abril de 2011, por el que el comandante del departamento de policía del Valle del Cauca hace 7 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional «Presentación Personal» ante el director de la escuela nacional de operaciones de la accionada de un grupo de uniformados, entre ellos el demandante, «[…] quienes asistirán a las capacitaciones programadas por la dirección nacional de carabineros a partir del día 27042011 […]» (sic) y deben acudir a esas instalaciones el «[…] 28 04 2011 a las 07:00 horas» (sic; ff. 26 y 27). ii) Oficio de 2 de mayo de 2011 (f. 25), mediante el cual el patrullero Gilberto García Correa, adscrito al grupo de instructores COR, reporta al oficial de coordinación del grupo de operaciones especiales rurales del centro nacional de entrenamiento y operaciones policiales una novedad, así: […] me permito informar a mi Capitán, la novedad ocurrida el día 02-05- 2011, cuando me encontraba de régimen interno de la base C.O.R. donde siendo aproximadamente las 09:05 horas del día 02-05-2011 hace presentación a la base COR el señor patrullero TAPIA DIAZ OVIER ANTONIO […], quien debía presentarse el día 28-04-2011 a las 07:00 horas, para asistir a las capacitaciones programadas por la DIRECCIÓN NACIONAL DE CARABINEROS Y SEGURIDAD RURAL, por lo que manifestó a mi capitán […] que las vías de acceso se encontraban cerradas por tal motivo se hizo llamar al comandante encargado para conocer la veracidad de la información suministrada por patrullero el cual nos informo que a los patrulleros se les habían dado unos días demás para evitar estos contratiempos, se realiza la anotación en el libro de régimen interno en el folio 496.
Que lleva el grupo de instructores COR en el momento en que el señor patrullero antes mencionado hace su presentación. De igual forma no proporciono el oficio de presentación correspondiente [sic para toda la cita]. iii) Dentro de la actuación disciplinaria se decretaron y practicaron las siguientes pruebas con antelación al pliego de cargos: Prueba decretada Auto que ordenó la prueba Fecha de práctica Ampliación y ratificación de informe por el patrullero Gilberto García Correa Auto de apertura de indagación preliminar de 30 de abril de 2012 (ff. 29 a 31).
Notificado al disciplinado el 25 de octubre siguiente, a las 9:00 a. m. (ff. 46 y 48) 25/10/2012 a las 15:00 horas (3:00 p. m.) [ff. 51 y 52] «[…] todas las pruebas testimoniales a que haya lugar y en general quienes pudieren tener conocimiento de los mismos» Versión libre del actor Auto de 5 de septiembre de 2012 (f. 34).
Notificado al investigado el 25 de octubre siguiente (f. 46) 25/10/2012 a las 22:00 horas (10:00 p. m.) [f. 47] Documental: informe sobre Auto de apertura de investigación 06/06/2013 (ff. 70 a 8 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional los beneficiarios del actor de 29 de octubre de 2012 (ff. 58 a 60).
Notificado al disciplinado el 18 de abril de 2013 (ff. 47 y 48 archivo «DETOL-2012-157 PARTE 1» del expediente administrativo, contenido en CD obrante en el folio 256) 74) «Todas las testimoniales que para el desarrollo de la presente investigación sean necesarias» iv) Reposa en el expediente copia de la actuación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional contra el actor, desde la apertura de indagación preliminar hasta la expedición de los actos censurados.
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes3: 3 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco 9 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias4: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 5. 3.7 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de las causales de anulación invocadas en la demanda.
De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA6, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 4 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 5 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 6 «Presunción de legalidad del acto administrativo.
Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]». 10 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. 3.7.1 No se configura violación al debido proceso cuando la actuación disciplinaria se tramita por el procedimiento ordinario, si al momento de valorar la apertura de la investigación no estuvieren dados los requisitos sustanciales para adelantarlo por el verbal.
El accionante considera que la investigación disciplinaria debió adelantarse por el procedimiento verbal y no el ordinario, en razón a que la conducta por la cual se le sancionó, descrita en el numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, es análoga a la prevista en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que según el artículo 175 ibidem debe adelantarse bajo los lineamientos del primero de los mencionados trámites, por consiguiente, dice, se desconoció esa normativa, en detrimento del derecho de defensa y de los principios de legalidad y presunción de inocencia, que vicia de nulidad los actos demandados.
Cabe recordar que el procedimiento disciplinario debe ceñirse inexorablemente al principio constitucional del debido proceso administrativo, en virtud del cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante jueces o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio» (artículo 29 de la Carta Política), garantía reiterada en el artículo 6º del CDU, al consignar que «El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público».
En este Código el Congreso de la República, en su libertad de configuración legislativa, concibió tres procedimientos disciplinarios: (i) ordinario, (ii) verbal y (iii) mixto o ecléctico. El primero se encuentra estructurado en el título IX, capítulos primero a cuarto (artículos 150 a 171); el segundo (citación a audiencia), regulado en el título XI, capítulo primero; y el mixto, de que trata el último párrafo del artículo 175, que permite la posibilidad de que aquel iniciado como ordinario pueda mutar al verbal si se cumplen los supuestos de 11 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional hecho y de derecho allí establecidos (requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos), sin desconocer, claro está, las demás garantías del debido proceso y los derechos contradicción y defensa del investigado.
El artículo 175 de la Ley 734 de 2002, cuya infracción alega el demandante, preceptúa: APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. <Artículo modificado por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011>. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia [se destaca]. De la norma trascrita se extrae que el procedimiento verbal se aplica no solo contra los servidores públicos sorprendidos en el momento de la comisión de la falta, o con elementos o efectos que den cuenta de la ejecución de la conducta, o cuando hayan confesado o se trate de faltas leves y los demás casos allí previstos, sino que estableció, además, una cláusula general de procedimiento, en virtud de la cual, en todo caso, se citará a audiencia (propia del verbal) si al valorar sobre la apertura de investigación disciplinaria, iniciada o no por el procedimiento ordinario, se dan los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, cualquiera que fuere el sujeto disciplinable.
En el caso que ahora nos ocupa, el actor alega que la falta gravísima por la que fue sancionado, consistente en «Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna» (numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006), «[…] también 12 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional se encuentra […]» tipificada en el artículo 48 (numeral 55) del CDU, referente al «[…] abandono injustificado del cargo, función o servicio».
En tal sentido, la subsección advierte, como ya se explicó, que de conformidad con el artículo 23 de la citada Ley 1015 de 2006, «Son [sus] destinatarios […] el personal uniformado escalafonado […] en la Policía Nacional […]», al paso que la Ley 734 de 2002 aplica a «[…] los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código» (artículo 25).
La primera de dichas disposiciones, como se observa, prevé el régimen disciplinario especial dirigido a los miembros de la Policía Nacional7, por lo que, de acuerdo con el artículo 5º de la Ley 57 de 15 de abril de 18878, se «[…] prefiere a la que tenga carácter general», esto es, a la Ley 734, cuyas normas, en todo caso, pueden ser aplicadas de manera supletoria en aquellos aspectos no regulados en la Ley 1015 de 2006.
Al respecto, esta última normativa dispone:
ARTÍCULO
20. APLICACIÓN DE PRINCIPIOS E INTEGRACIÓN NORMATIVA. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley, se aplicarán los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los Códigos Disciplinario Unico, Contencioso Administrativo, Penal, Penal Militar, Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza del derecho disciplinario. […]
ARTÍCULO 32. Las Causales de Extinción de la Acción Disciplinaria, al igual que la Prescripción de la Acción y de la sanción, se regularán, por lo contemplado en la Ley 734 de 2002 “Código Disciplinario Unico”. […]
ARTÍCULO 58. PROCEDIMIENTO. El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en el Código Disciplinario Unico, o normas que lo modifiquen o adicionen [se subraya]. 7 Recuérdese que, conforme al artículo 218 de la Carta Política, «[…] la ley determinará [el] régimen de carrera, prestacional y disciplinario» de los integrantes de la Policía Nacional. 8 «Sobre adopción de Códigos y unificación de la legislación nacional». 13 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En tal virtud, comoquiera que el artículo 34 de la Ley 1015 de 2006 incluye el catálogo de faltas disciplinarias gravísimas susceptibles de ser cometidas por los uniformados al servicio de la Policía Nacional, diferenciación que resulta razonable dada su especialísima y reservada labor orientada a asegurar la paz y convivencia social9, con una disciplina propia10, no es dable contrastarla, en principio, con aquellas conductas dirigidas a los demás servidores públicos.
En conclusión, en la medida en que la falta gravísima por la que fue investigado y sancionado el accionante no es de aquellas mencionadas en el artículo 175 del CDU, no resulta acertado aseverar, como lo hace él, que el respectivo trámite debió adelantarse con los lineamientos del procedimiento verbal de que trata la Ley 734 de 2002, reparo que, por demás, no fue planteado en sede administrativa y, por tanto, no se le dio oportunidad a la demandada de dilucidar.
Agrégase a lo anotado que, en gracia de discusión11, tampoco se configura el supuesto del inciso 4º del artículo 175 del CDU, puesto que, a juzgar por lo dicho en el auto de apertura de la investigación disciplinaria12, para entonces no estaban dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos13, motivo por el cual no había lugar a convocar a la audiencia propia del trámite verbal.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, en últimas, haber adelantado la investigación por la cuerda ordinaria ofreció al disciplinado mayores garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa, pues, entre otras 9 Inciso 2º del artículo 218 de la Constitución Política: «La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz». 10 Artículo 25 de la Ley 1015 de 2006: «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional».
Artículo 27 ibidem: «Medios para encauzarla. Los medios para encauzar la disciplina son preventivos y correctivos. […] Los medios correctivos hacen referencia a la aplicación del procedimiento disciplinario en caso de ocurrencia de falta definida como tal en la presente ley» (se subraya). 11 Si bien no constituye argumento de la apelación, se anota a guisa de pedagogía judicial. 12 Expedido el 29 de octubre de 2012: «ARTÍCULO CUARTO: Para el esclarecimiento de los hechos puestos en conocimiento se practicarán las siguientes pruebas y diligencias […] con el fin de dar total claridad al comportamiento desplegado por los policiales investigados» (sic; ff. 58 a 60). 13 Artículo 162 del CDU: «Procedencia de la decisión de cargos.
El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno». 14 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional diferencias, cuenta con plazos superiores para la práctica pruebas14 y presentar alegaciones15, entre otras.
En suma, son las particulares circunstancias relacionadas con el caso en estudio las que llevan a esta Corporación a colegir que no existe mérito suficiente para anular la actuación disciplinaria. Como se observó, no comportó para la parte demandante violación material o sustancial de los derechos de defensa y debido proceso, presupuestos de fondo que exige el artículo 143 (numerales 2 y 3) de la Ley 734 de 2002 para adoptar una determinación anulatoria de tal trascendencia. Esta normativa también hace remisión a los principios que orientan la nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), en cuyo artículo 457 reitera que «Es causal de nulidad la violación del derecho de defensa o del debido proceso en aspectos sustanciales» (negrilla de la Sala), es decir, que se afecten gravemente los derechos del disciplinado, supuestos que en el asunto sub examine no acontecieron, máxime cuando no se pretermitió la segunda instancia. 3.7.2 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la demandada en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae en el contenido de los actos acusados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron. 14 Para el procedimiento ordinario, según el artículo 168 del CDU, «[…] Las pruebas ordenadas se practicarán en un término no mayor de noventa días».
Por su parte, el artículo 177 ibidem preceptúa que «Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al posible responsable», en la cual «[…] podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres (3) días.
Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes». 15 Artículo 169 idem.: «Término para fallar. Si no hubiere pruebas que practicar o habiéndose practicado las señaladas en la etapa de juicio disciplinario, el funcionario de conocimiento mediante auto de sustanciación notificable ordenará traslado común de diez (10) días para que los sujetos procesales puedan presentar alegatos de conclusión» (procedimiento ordinario).
Artículo 177 ib.: «[…] El director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida.
Contra esta decisión no cabe ningún recurso». 15 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa:
ARTÍCULO 141. APRECIACIÓN INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta.
ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. En el asunto sub judice, el accionante alega que el a quo no se percató de que (i) el informe presentado por el patrullero Gilberto García Correa no constituye un medio probatorio (invoca el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y la sentencia C-1315 de 2000 de la Corte Constitucional16), (ii) no se le notificaron los autos que decretaron pruebas para ejercer su derecho de contradicción, (iii) rindió versión libre el 25 de octubre de 2012, a las 10:00 p. m., «[…] viol[á]ndole el debido proceso, ya que no son horas hábiles […]»; y (iv) ese día, pero a las 3:00 p. m., el aludido policial «[…] amplio o ratifico lo que esta contemplado en el informe, diligencia que no [le] fue informado o notificado […]» (sic).
En lo atinente al primero de los citados reparos, carece de asidero, toda vez que la acción disciplinaria cuestionada en el sub lite se inició17 con fundamento en el oficio (informe) que el patrullero García Correa presentó ante su superior18 (en el que daba cuenta de la posible conducta indebida por parte del disciplinado), quien a su vez le dio traslado a los comandantes dentro de la respectiva línea jerárquica y funcional19, por así exigirlo los artículos 3420, 69 y 7021 del CDU, atinentes a los deberes de todo servidor público de 16 C. P. Álvaro Tafur Galvis. 17 Artículo 69 de la Ley 734 de 2002: «OFICIOSIDAD Y PREFERENCIA. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona […]» (subraya la Sala). 18 Coordinador del grupo de operaciones especiales rurales del centro nacional de entrenamiento y operaciones policiales (f. 25). 19 Coordinador de escuadrones móviles de carabineros y subcomandante del departamento de policía del Valle del Cauca (Deval), y jefe de control disciplinario interno del departamento de policía del Tolima (ff. 21 a 24). 20 «DEBERES.
Son deberes de todo servidor público: […] 24. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley. 16 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional reportar situaciones que puedan afectar el buen servicio o los intereses del Estado, sin que se denote algún interés o beneficio en las resultas de la actuación. En consecuencia, dicho reporte no constituye prueba dentro de las diligencias administrativas, sino que es el medio por el cual se activó la función disciplinaria a cargo de la demandada, momento a partir del cual le correspondía, ahí sí, adelantar las diligencias tendientes a verificar la ocurrencia de las conductas reprochadas, desde luego, con la aducción de las pruebas conducentes, pertinentes y necesarias para establecer la «[…] verdad real.
Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio» (artículo 129 del CDU). Por otra parte, el demandante asegura que no fue notificado de los autos que decretaron pruebas dentro de la actuación disciplinaria.
Sin embargo, como se registró en líneas precedentes, esa afirmación deviene errada, dado que el disciplinado fue enterado de todas las decisiones emitidas por las autoridades disciplinarias, en las cuales se le indicaron los derechos que le asistían en su condición de investigado. De igual modo, en lo que atañe a la versión libre rendida por el actor el 25 de octubre de 2012, a las 10:00 p. m., cabe advertir que, aunque en efecto, no es una hora que se entienda apropiada para una diligencia de tal naturaleza, lo cierto es que aquel omitió demostrar que fuera fundada en el capricho o negligencia de la Administración o que fuera coaccionado u obligado a su práctica.
Recuérdese que el servicio de policía está sujeto a horarios que permiten su disponibilidad permanente e ininterrumpida (24 horas al día y 7 días a la semana), de manera que no sería irrazonable entender que dicha diligencia se 25. Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración y proponer las iniciativas que estime útiles para el mejoramiento del servicio. […]». 21 «OBLIGATORIEDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA.
El servidor público que tenga conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta disciplinaria, si fuere competente, iniciará inmediatamente la acción correspondiente. Si no lo fuere, pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, adjuntando las pruebas que tuviere» (subraya la subsección). 17 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional practicó mientras el accionante se encontraba activo y en desarrollo del denominado «cuarto turno» (entre las 7:00 p. m. y la 1 a. m.) en la estación de policía de Tumaco, donde se encontraba en comisión para esa fecha (f. 45), tiempo que resultaba suficiente para preparar las explicaciones o argumentos de defensa, dado que ese día fue notificado del auto de apertura de la indagación preliminar (a las 9:00 a. m.), por lo que tuvo poco más de doce (12) horas para ese fin.
Además, al rendir la versión libre, cuya práctica solicitó el demandante expresamente, no hizo alusión a su inconformidad o malestar por la hora en que se realizó, ni mucho menos hizo referencia a esa circunstancia en las actuaciones posteriores, en las que, por demás, fue asistido por un profesional del derecho. Frente a la presunta imposibilidad a la que quedó sometido de asistir a la diligencia de ratificación del informe por parte del patrullero García Correa, que dio pábulo a la investigación, rendida en la ciudad de Ibagué (Tolima) el 25 de octubre de 2012, a las 3:00 p. m., si bien no cabe duda de que no era posible que en cinco (5) horas pudiera gestionar los permisos y desplazarse desde Tumaco (dado que tuvo conocimiento a las 9:50 a. m.)22, tampoco pidió de las autoridades disciplinarias su cancelación, aplazamiento o adelantarla por algún medio tecnológico (de ser posible) o gestionó el envío de algún cuestionario para que fuera respondido por tal uniformado23.
Asimismo, el actor arguye que no se aportó al expediente administrativo prueba en cuanto a que su arribo al centro nacional de entrenamiento y operaciones policiales fue extemporáneo, al paso que el informe y declaración rendidos por el patrullero García Correa se basan en conjeturas que no generan certeza de la conducta enrostrada, pues «[…] debería de existir […] la orden […] emitida por el superior competente que concede el permiso y la hora de llegada […]» (f. 353).
No obstante, la Sala encuentra desacertada e, incluso, sorprendente tal apreciación, comoquiera que en las diligencias disciplinarias figura el oficio 929 COMAN-ARTAH 29 de 25 de abril de 2011, por el que el comandante 22 Si se tiene en cuenta que la distancia entre Tumaco e Ibagué es de 490 kilómetros y no hay vuelos directos. 23 Artículo 219 del Código General del Proceso: «REQUISITOS DEL INTERROGATORIO.
Las preguntas se formularán oralmente en la audiencia. Sin embargo, si la prueba se practica por comisionado las partes podrán entregar cuestionario escrito antes del inicio de la audiencia. […]». 18 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional del departamento de policía del Valle del Cauca informa al director de la escuela nacional de operaciones que el accionante, entre otros patrulleros bajo su mando, se presentarían el 28 de abril de 2011, a las 7:00 a. m., con el propósito de recibir capacitaciones por parte de la dirección nacional de carabineros, lo que revela que como el demandante solo acató la orden el 2 de mayo siguiente, a las 9:05 a. m., cometió la falta gravísima prevista en el numeral 23 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, consistente en «Dejar de asistir al servicio o ausentarse durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna».
En tal virtud, no encuentra la subsección evidencia de que en la etapa probatoria de la investigación disciplinaria se haya incurrido en yerros con la entidad suficiente para dar al traste con las decisiones demandadas, máxime cuando de la revisión integral del expediente no observa que el disciplinado haya negado su ausencia por más de tres (3) del lugar al que fue enviado, sino que lo intenta justificar al invocar razones de salud de su progenitora, que, en últimas, no demostró, por lo menos para fecha de ocurrencia de los hechos.
Sobre el particular, el inspector delegado de la región de policía dos (2) de la Policía Nacional, en la decisión disciplinaria de segunda instancia acusada, coligió: Misma forma se tiene que contrario a lo plasmado por el recurrente obra copia del oficio No. 0929 COMAN-ARTAH29 del 25/04/2011 signado por el […] comandante departamento de policía Valle […], documento público que no adolece de tacha alguna y en el que se relaciona al patrullero TAPIA DIAZ OVIER ANTONIO para que realice presentación el día 28/04/2011 a las 07:00 horas en las instalaciones de la escuela nacional de operaciones de la Policía Nacional ubicado en la vereda la laguna, hacienda pijaos de San Luis Tolima.
Disposición […] y actividad que conocía claramente el patrullero […], lo que involucro que dejara de asistir al servicio por un término de cuatro (04) días. Sobre la exculpación que se dio por tal inasistencia se presenta una dicotomía, ya que en un inicio el patrullero GILBERTO GARCIA CORREA en documento público (ver folio 04) y diligencia jurada (ver folio 29 al 30) cito que TAPIA DIAZ menciono que no había podido hacer presentación por que las vías se encontraban cerradas, 19 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional diligencia que se practicó con su conocimiento […] y no controvirtió, ulteriormente se tiene que ya en la injurada (ver folio 25) cambio la exculpación y en remplazo de la primera adujo haber atendido unas dolencias de su progenitura, pero cuando el a-quo le cuestiona por los documentos que certifiquen sus dichos, este cito no tener tales escritos y menos haber enterado a sus superiores de la contingencia que alego haber padecido.
Por la futilidad de las exculpaciones y ante su disonancia no se puede llamar a prosperar las pretensiones del recurrente, al no mostrar credibilidad alguna y menos soporte probatorio que nos conduzca a establecer la existencia de causal de justificación frente a la inasistencia al servicio por más de tres días, por lo que el recurso se torna exiguo, meramente subjetivo y especulativo, ausente de objetividad alguna, siendo claro para esta instancia que fue voluntad de TAPIA DIAZ dejar de asistir al servicio por más de tres días sin que mediara autorización legal y por tal conocía que ello comprometía una responsabilidad disciplinaria […] (sic para toda la cita).
Por consiguiente, los medios probatorios que se recibieron durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, es decir, que la finalidad de este procedimiento «[…] es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «[…] tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
Sobre las pruebas, «La Corte Constitucional ha establecido como regla inicial que la simple transgresión de las normas procesales que regulan la inclusión de pruebas en las diligencias no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional» (sentencia T-233 de 200724); también señaló en la misma providencia que «Valorar una prueba no necesariamente implica admitir su contenido.
La valoración de la 24 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 20 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional prueba es, precisamente, el procedimiento previo que permite establecer si el contenido de lo que se prueba puede ser admitido como elemento de convicción y sustento de la consecuencia jurídica».
Así las cosas, se evidencia que la accionada efectuó en las decisiones un amplio análisis y examen integral de los medios probatorios recaudados; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso o que no existieran razones suficientes para sancionar.
En fin, para la Sala, la Administración articuló la apreciación de los medios de convicción frente a todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados, y desconocerlos equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que no existió prueba para sancionar.
De modo que la sanción impuesta al accionante no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue colmado a cabalidad, por consiguiente, el cargo de indebida valoración probatoria carece de fundamento jurídico.
Destaca la Sala que la demandada utilizó adecuadamente sus atribuciones legales para retirar del servicio a un miembro de la institución que, con su comportamiento, desconoció que los integrantes de la fuerza pública tienen el deber de observar mayor disciplina y pulcritud en el cumplimiento de sus funciones, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (artículo 218 superior).
En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo consagra la Ley 1015 de 2006 (artículo 25), «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el 21 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional»; «Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los servidores de la Institución. La disciplina se mantiene mediante el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, coadyuvando con los demás a conservarla» (artículo 25).
Reitera esta Corporación que los servidores públicos, en general, y los integrantes de la fuerza pública, en particular, son los representantes inmediatos del Estado; expresan su imagen y a la vez su realidad ante el conglomerado social, por consiguiente, deben actuar con mayor pulcritud y respeto en el desenvolvimiento de su vida pública y privada.
Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular enrostrada al demandante tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y que corresponde a la descripción típica de carácter gravísima y dolosa, como se concluyó en las dos instancias. En cuanto a los derechos del investigado, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, desde la apertura de indagación y durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales, cuanto más si contó con un profesional derecho de confianza, quien conoció y se notificó de todas las actuaciones adelantadas en aras de ejercer la defensa técnica.
Por último, dado que la parte actora en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este 22 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201625, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; 25 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 23 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta subsección considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Sin más consideraciones y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará parcialmente la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda; y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 27 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte actora. 24 Expediente: 73001-23-33-000-2015-00424-01 (3776-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ovier Antonio Tapia Díaz contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS