CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente (e): FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., tres (3) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: CONJUNTO RESIDENCIAL SENDEROS DEL BOSQUE Accionado: MUNICIPIO DE ARMENIA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA AUTO QUE ADMITE DEMANDA Y NIEGA MEDIDA PROVISIONAL ANTECEDENTES 1.
El Conjunto Residencial Senderos del Bosque, a través de su administradora Sandra Mónica Ruiz Navarro1, instauró acción de tutela2 contra el Municipio de Armenia y otros3, con el objeto de que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la igualdad, a la propiedad privada y a un ambiente sano. Formuló la siguiente medida provisional (transcripción literal, incluso con posibles errores): “Desde la solicitud de la presente acción preferente y sumaria, ruego al garante del proceso de ser posible y viable para proteger el derecho fundamental A LA VIDA, А LA VIDA EN RELACIÓN, A LA SALUD, A LA IGUALDAD, A LA PROPIEDAD PRIVADA CON SU FUNCIÓN SOCIAL Y UN AMBIENTE SANO entre otros aspectos que afectan a cada residente (Propietario - Arrendador - Promitente Comprador - Ocupante - Tenedor), Visitantes, Personal de Vigilancia y Seguridad, y suscrita servidora de confianza en la cotidianidad del diario vivir, ordenar medida provisional y/o cautelar sobre las declaraciones de los Tomadores de Decisiones Sustanciales -TDS (SIC), y Defensores Derechos Sociojurídicos - DDS (SIC), con radicaciones 630013333755 - [2014-00278-00] Juzgado Primero Administrativo de Armenia, Quindío; [2014-00278-01] Tribunal Administrativo del Quindío -TAQ; [2014-00278-02] Tribunal Administrativo del Quindío -TAQ; [2014-00278-03] Tribunal Administrativo del Quindío - TAQ; [2014-00278 -04] Tribunal Administrativo del Quindío -TAQ; una vez se comprenda los efectos de la reparación directa reconocida a la persona natural MARTHA CECILIA CALDERÓN CARMONA y a la persona jurídica AMBIENTE ECOLÓGICO S.A.S., para garantizar a la persona jurídica sin ánimo de lucro identificada con NIT 900.827.919-8 por habilitación del poder de policía administrativo con Expediente 748 del Departamento Administrativo Jurídico del Municipio de Armenia, Quindío., sometida por Ley 675 de 2001 al régimen de Propiedad Horizontal "CONJUNTO 1 De conformidad con la Resolución 234 de 2025, expedida por el Departamento Administrativo Jurídico del Municipio de Armenia.
Documento con certificado 17DFD6CCFC52C8A7 90ACAF54D07E21C7 788270D18AB2364B 52767DF1F28710D2, índice 8 de Samai. 2 Documento con certificado 0653D08042C39175 E2B75346250CB42C 319DF3FB2601764D C1E3868344AFFCAE, índice 2 de Samai. 3 Curaduría Urbana Segunda de Armenia, Personería Municipal de Armenia, Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia, Secretarías de Infraestructura, Gobierno y Salud de Armenia, Oficina Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres de Armenia, Procuraduría Provincial de Armenia, Amable E.I.C.E., Cámara de Comercio de Armenia y del Quindío, Defensoría del Pueblo – Regional Quindío, la empresa Ambiente Ecológico S.A.S. y la señora Martha Cecilia Calderón Carmona.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: Conjunto Residencial Senderos del Bosque Accionado: Municipio de Armenia y otros Referencia: Acción de tutela 2 RESIDENCIAL SENDEROS DEL BOSQUE”, solicitar medida cautelar sobre los montos dinerarios $222.059.592.00 y $411.619.586.00 para responder por intervenciones infraestructurales avistados en trámite OMGERD DP- POT-2051 DEL 6.4.2016 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN SUBDIRECCIÓN <>.
Obviamente el mecanismo debe estar anclado a los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 2591 de 1991, para reconocer la responsabilidad objetiva sustancial acción que debe entregar la persona natural MARTHA CECILIA CALDERÓN CARMONA y/o la persona jurídica AMBIENTE ECOLÓGICO S.A.S., por solidaridad social para proteger derechos fundamentales A LA VIDA, A LA VIDA EN RELACIÓN, A LA SALUD, A LA IGUALDAD, A LA PROPIEDAD PRIVADA CON SU FUNCIÓN SOCIAL Y UN AMBIENTE SANO entre otros”. 2.
La solicitud de amparo fue asignada por reparto al Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Armenia, el que, mediante auto del 11 de diciembre de 20254, citó a la señora Ruiz Navarro, a efectos de que aclarara la demanda de tutela. Ello, debido al carácter «gaseoso y confuso» de los hechos y las pretensiones allí contenidos. 3.
El 12 de diciembre siguiente5, de acuerdo con la constancia expedida en esa misma fecha por la secretaria del mencionado juzgado, la señora Ruiz Navarro manifestó verbalmente que su demanda de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo del Quindío, así: 4. Por lo anterior, mediante auto del 15 de diciembre de 20256, el referido juzgado ordenó remitir el expediente a esta corporación. 4 Documento con certificado 38CD59632DDE0EA3 A629C913A0D2A2CA 4A64385606780D00 8C19EE1429E4E1A4, índice 2 de Samai. 5 Documento con certificado 368E5EA9ED3D3731 AFA51D57555BE6C6 F3C293D79B5A0B14 A63B3D94B8C5862D, índice 2 de Samai. 6 Documento con certificado 428B26A31496A8E6 550E084A92CFAF2D 131FB91B990D74E3 88314E590B30DED6, índice 2 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: Conjunto Residencial Senderos del Bosque Accionado: Municipio de Armenia y otros Referencia: Acción de tutela 3 5. En auto del 19 de diciembre de 20257, el despacho sustanciador requirió a la actora, a fin de que corrigiera la demanda en los siguientes términos:
PRIMERO: REQUERIR a la señora Sandra Mónica Ruiz Navarro para que, en el término de tres (3) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, corrija la demanda de tutela, en el siguiente sentido: (i) relate claramente los hechos en virtud de los cuales considera vulnerados los derechos fundamentales que invocó; (ii) especifique si actúa en nombre propio o en el del Conjunto Residencial Senderos del Bosque;
(iii) formule comprensiblemente sus pretensiones, de modo que se entienda cuál es su objeto y contra quién se dirigen; y (iv) redacte con claridad la solicitud de adopción de medidas provisionales, de manera que se entienda cuál es su objeto.
SEGUNDO: REQUERIR a la señora Sandra Mónica Ruiz Navarro para que, en el mismo término señalado en el ordinal anterior, aporte los documentos que acrediten su calidad de representante legal del Conjunto Residencial Senderos del Bosque. 6. En memorial del 14 de enero de 20268, la señora Sandra Mónica Ruiz Navarro, en calidad de administradora del Conjunto Residencial Senderos del Bosque, presentó memorial con subsanación. 7.
El 27 de enero de 20269, la Secretaría General del Consejo de Estado ingresó el expediente al despacho del magistrado sustanciador, a efectos de que se adoptara una decisión sobre la admisibilidad de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 8. En primer lugar, se advierte que esta Subsección es competente para conocer y resolver la demanda de tutela presentada por el Conjunto Residencial Senderos del Bosque, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política10, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9.
Así mismo, el despacho encuentra cumplidos los requisitos de forma establecidos en el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991 y procede a admitir la acción de tutela de la referencia. 10. Ahora bien, para resolver la solicitud de medida provisional contenida en dicha demanda, es importante indicar que, según el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 199111, los jueces de tutela pueden decretar medidas provisionales cuando se 7 Ver índice 4 de Samai. 8 Ver índice 8 de Samai. 9 Ver índice 11 de Samai. 10 «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que [e]stos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública». 11 «Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.
Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá Radicación: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: Conjunto Residencial Senderos del Bosque Accionado: Municipio de Armenia y otros Referencia: Acción de tutela 4 advierta la urgencia y la necesidad de intervenir transitoriamente, con el fin de evitar (i) la violación de derechos fundamentales de manera irreversible, o (ii) la configuración de graves e irreparables daños en estos. 11.
También debe señalarse que, inicialmente, la Corte Constitucional12 estableció cinco requisitos para la aplicación del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 por parte del juez de tutela. No obstante, la Sala Plena de esa corporación los reinterpretó y los sintetizó en tres exigencias básicas para que la adopción de las medidas provisionales prospere13: (i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris);
(ii) [q]ue exista un riesgo probable de que la protección constitucional pretendida pueda verse afectada considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); y (iii) [q]ue la medida provisional solicitada no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente. 12.
Expuesto lo anterior, cabe indicar que, para justificar el decreto de la medida cautelar, la parte demandante señaló que esta recaía «sobre las declaraciones de los Tomadores de Decisiones Sustanciales – TDS (SIC), y Defensores Derechos Sociojurídicos – DDS (SIC), con radicaciones 630013333755 – [2014-00278-00] Juzgado Primero Administrativo de Armenia, Quindío; [2014-00278-02] Tribunal Administrativo del Quindío – TAQ; [2014-00278-03] Tribunal Administrativo del Quindío – TAQ; [2014-00278-04] Tribunal Administrativo del Quindío – TAQ;
(…) y sobre los montos dinerarios $222.059.592 y $411.619.586 para responder por intervenciones infraestructurales avistados en trámite OMGERD DP-POT-2051 DEL 6.4.2016 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN SUBDIRECCIÓN “GAVIÓN ZONA ADYACENTE A LA CASA 20 QUE PRESENTA UN ASENTAMIENTO DIFERENCIAL”». ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso (énfasis añadido)». 12 En el Auto 241 de 2010, la Corte explicó que, para dictar medidas provisionales, debía verificarse lo siguiente: «(i) Que estén encaminadas a proteger un derecho fundamental, evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, con el fin de garantizar que la decisión definitiva no resulte inocua o superflua por la consumación de un daño. (…).
(ii) Que se esté en presencia de un perjuicio irremediable por su gravedad e inminencia, de manera que se requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo. (…). (iii) Que exista certeza respecto de la existencia de la amenaza del perjuicio irremediable. (…). (iv) Que exista conexidad entre la medida provisional y la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
(…). (v) Que la medida provisional se adopte solamente para el caso concreto objeto de revisión. Si bien es cierto que en el trámite de revisión de tutela la Corte ha suspendido excepcionalmente los efectos de fallos de jueces de instancia, también lo es que lo ha ordenado sólo frente a las particularidades de cada asunto». 13 Autos 554 de 2025 y 846 de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: Conjunto Residencial Senderos del Bosque Accionado: Municipio de Armenia y otros Referencia: Acción de tutela 5 13. Además de lo anterior, la parte accionante no expuso ningún argumento dirigido a demostrar el cumplimiento de los requisitos para el decreto de medidas provisionales en el trámite de tutela. 14.
De hecho, en cumplimiento del requerimiento efectuado por el Despacho con el fin de que redactara con claridad la solicitud de medidas provisionales, la señora Ruiz Navarro expresó lo siguiente: “[E]ntiendo que su activismo judicial con las potestades del Decreto Ley 2591 de 1991, son suficientes para que mediante despacho comisorio a autoridad competente que verifique la situación y la realidad de la cartografía, DETERMINE Y FIJE, alcance de riesgo o daño inminente a los derechos fundamentales antes narrados para los asentamientos colindantes y en avecindamiento”. 10.
A pesar de la falta de carga argumentativa, y de que en los dos escritos previamente reseñados se realizan solicitudes distintas, el despacho evaluará si se cumplen los requisitos para decretar medidas provisionales en este caso, de conformidad con lo establecido al respecto por la Corte Constitucional. 11. En cuanto a la primera de dichas exigencias, como no se indicó por qué resulta necesario oficiar a «la autoridad competente» para que determine el riesgo inminente con los asentamientos colindantes del referido Conjunto Residencial, en principio, el Despacho no advierte de qué manera las autoridades demandadas están vulnerando o amenazando los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.
En esas condiciones, no puede considerarse que exista una apariencia de buen derecho ni, por ende, que la solicitud de amparo constitucional posea una vocación aparente de viabilidad. 12. Igualmente, se constata que no existe un riesgo probable de afectación de derechos fundamentales derivado del tiempo que pueda tomar la culminación del presente trámite (periculum in mora).
Esto, en razón a que no obran en la demanda y sus anexos elementos de prueba para considerar que durante el trámite de esta acción de tutela los derechos fundamentales invocados puedan sufrir un daño mayor al alegado. De hecho, se reitera que, en la solicitud de medida provisional, la parte actora se limitó a reclamar de manera genérica la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la igualdad, a la propiedad privada y a un «ambiente sano», sin exponer de forma concreta cómo podrían verse amenazados, ni precisar las actuaciones u omisiones atribuibles a las entidades demandadas que pondrían en riesgo dichas garantías. 13.
De otra parte, no existe certeza acerca de cuáles son esas «declaraciones de los Tomadores de Decisiones Sustanciales» que se deben suspender ni mucho menos a cuáles montos dinerarios hace referencia la parte actora y respecto de los cuales debería recaer una eventual medida provisional. Tampoco se indicó con claridad cuál sería la finalidad de comisionar a la «autoridad competente» para verificar el presunto riesgo inminente respecto de los asentamientos colindantes.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: Conjunto Residencial Senderos del Bosque Accionado: Municipio de Armenia y otros Referencia: Acción de tutela 6 14. Justamente, la notoria falta de claridad de la parte actora respecto del riesgo probable de afectación de los derechos fundamentales invocados, sumada a la ausencia de vocación aparente de viabilidad, tornan desproporcionada cualquier medida provisional en este caso, pues ello no solo implicaría intervenir de manera injustificada en el normal desarrollo de las funciones de las autoridades demandadas, sino, de cara al presente trámite constitucional, desconocer flagrantemente las garantías de defensa y contradicción que integran el debido proceso. 15.
Así las cosas, el hecho de no estar acreditados la apariencia de buen derecho, ni la existencia de riesgo probable de afectación de los derechos invocados durante el trámite de la acción de tutela, ni la proporcionalidad de la medida, impide que el despacho emita una orden de medida provisional. 16. Finalmente, en relación con la solicitud consistente en ordenar la visita al plano predial 63001010300000114002790000000 por parte de «OMGERD y AMABLE EICE»14, no se decretará toda vez que, en principio, los elementos probatorios aportados con la demanda son suficientes para decidir la controversia. 17.
Por lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de tutela presentada por la señora Sandra Mónica Ruiz Navarro, en calidad de administradora del Conjunto Residencial Senderos del Bosque, contra el Municipio de Armenia, la Curaduría Urbana Segunda de Armenia, la Personería Municipal de Armenia, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia, las Secretarías de Infraestructura, Gobierno y Salud de Armenia, la Oficina Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres de Armenia, Procuraduría Provincial de Armenia, Amable E.I.C.E., la Cámara de Comercio de Armenia y del Quindío, la Defensoría del Pueblo – Regional Quindío, a la empresa Ambiente Ecológico S.A.S. y a la señora Martha Cecilia Calderón Carmona.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los demandados mediante oficio, a fin de que, dentro de los dos (2) días contados a partir del recibo de este, ejerzan su derecho de defensa y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer, especialmente aquellas relacionadas con cualquier actuación adelantada por la aquí demandante. De no ser posible la notificación, PUBLÍQUESE esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tienen, intervengan.
Asimismo, NOTIFICAR a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
TERCERO: NEGAR la medida provisional solicitada, por las razones expuestas. 14 Obrante en la página 22 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2025-07964-00 Accionantes: Conjunto Residencial Senderos del Bosque Accionado: Municipio de Armenia y otros Referencia: Acción de tutela 7 CUARTO: VINCULAR, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, como terceros con interés en las resultas del proceso, al Tribunal Administrativo del Quindío; a los Juzgados Primero y Tercero Administrativos de Armenia; a los Juzgados Primero y Tercero Civiles del Circuito de Armenia, y al Juzgado Séptimo Civil Municipal de Armenia.
En consecuencia, se dispone NOTIFICAR a dichos intervinientes mediante oficio, a fin de que, dentro del término de dos (2) días contados a partir de su recibo, se pronuncien sobre la demanda de tutela. De no ser posible la notificación, PUBLÍQUESE esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si así lo deciden, dichos terceros con interés intervengan.
QUINTO: SUSPENDER los términos del presente asunto desde el tres (3) de febrero de 2026, inclusive, hasta que reingrese el expediente al despacho.
SEXTO: TENER como pruebas las allegadas con la solicitud de amparo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Consejero de Estado (e) Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, a través del enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente, puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.