CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 13 de diciembre de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00257-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Alcaldía de Bucaramanga - Oficina de Control Interno Disciplinario, y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Asunto: Autoridad competente para continuar con actuación disciplinaria contra comisaria de familia. Excepción de inconstitucionalidad. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación que hace parte del expediente2, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al asunto en estudio: 1. El 4 de febrero de 2019, el señor Hernando Cordero Vásquez instauró queja ante la Personería municipal de Bucaramanga en contra de la comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, la señora Liliana Jimena Galvis Forero, por presuntamente, no haber dado trámite a un recurso de apelación interpuesto en curso de un proceso de violencia intrafamiliar. 2.
La Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Asuntos Disciplinarios en Instrucción de la Personería de Bucaramanga, mediante Auto del 28 de febrero de 2019 dispuso remitir la queja disciplinaria a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para los efectos de verificar la responsabilidad disciplinaria a que hubiere lugar3.
Dicha remisión se hizo efectiva el 8 de marzo de 2019. 3. El 15 de marzo de 2019, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga avocó conocimiento, ordenó dar inicio a la indagación preliminar en contra de funcionarios por determinar, y dispuso realizar la práctica de pruebas de oficio, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2° y 150 de la Ley 734 de 2022. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital Samai 3 4255-2019I. 3 Expediente digital Samai 3 4255-2019 folio 2.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 4. El 29 de octubre de 2020, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga resolvió abrir investigación disciplinaria contra de la servidora pública Liliana Jimena Galvis Forero, en su calidad de comisaria de familia para la época de los hechos. 5. El 14 de febrero de 2022, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga resolvió declarar cerrada la investigación disciplinaria, y posteriormente, mediante Auto 04 del 9 de marzo de 2022, formuló pliego de cargos en contra de la disciplinada Liliana Jimena Galvis Forero, en el marco del proceso identificado bajo el número 4255-2019. 6.
El 18 de abril de 2022, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga remitió a la Secretaría Jurídica de dicho despacho, la cual ejerce las funciones de juzgamiento4, el proceso disciplinario contra la señora Galvis Forero. Dicha Secretaría, avocó conocimiento del proceso mediante Auto del 29 de junio de 2022. 7.
El 19 de julio de 2022, la Secretaría Jurídica con Funciones de Juzgamiento Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga a través de auto declaró la nulidad de lo actuado en el expediente radicado núm. 4255-2019, a partir del auto de formulación de pliego de cargos del 9 de marzo de 2022, y devolvió el expediente a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para que procediese a formular el auto de pliego de cargos ajustándolo en los términos correspondientes.
Lo anterior, por cuanto, se identificaron irregularidades sustanciales que afectaron el debido proceso y el derecho de defensa por no haberse valorado probatoriamente un testimonio5. 8. El 17 de agosto de 2022, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga resolvió «remitir la queja disciplinaria instaurada por el señor Hernando Cordero Vásquez, en contra de los servidores públicos de la Comisaría Permanente de Familia Turno Uno de Bucaramanga, radicado núm. 4255-2019 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander».
Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019. 9. El 29 de agosto de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander decidió abstenerse de avocar conocimiento de la queja contra la comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, al considerar que, la función disciplinaria que le atribuye el artículo 257A de la Constitución Política, solo puede ser ejercida frente a servidores de la Rama Judicial y abogados.
En consecuencia, devolvió las diligencias a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, y planteó conflicto negativo de competencias con dicho despacho ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, en caso de que aquel no compartiese las motivaciones de la devolución. 10. El 21 de septiembre de 2022, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga dispuso remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que resuelva el conflicto negativo de competencias 4 Conforme Decreto 042 del 29 de marzo de 2022. 5 Expediente digital Samai 3 4255-2019I folios 352 al 357.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 suscitado con la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. El asunto fue recibido en la Secretaría de la Sala el 20 de octubre de 2022. I. ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala fijo edicto por el término de cinco días para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto6.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto7 a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la Personería Municipal de Bucaramanga, a la Comisaría de Familia de Bucaramanga, a la señora Liliana Jimena Galvis Forero y al señor Hernando Cordero Vásquez.
Según informe secretarial del 11 de noviembre de 2022, consta que, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga y la Personería de Bucaramanga presentaron consideraciones. Las demás autoridades intervinientes y particulares interesados guardaron silencio8. II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga Manifiesta que, de acuerdo con el escrito de queja, los hechos expuestos refieren presuntas irregularidades en el marco de un procedimiento de violencia intrafamiliar, e indica que, la Ley 2126 de 20219 que modificó la Ley 1098 de 200610, en lo que respecta al diseño institucional de las comisarías de familia, precisa la naturaleza jurídica de estas entidades, como dependencias de carácter administrativo con funciones jurisdiccionales.
Aduce que, el inciso 3° del artículo 116 de la Constitución Política faculta a algunas autoridades de naturaleza administrativa para dictar actos y conocer asuntos jurisdiccionales como excepción al principio de separación de poderes. Agrega, que en el marco de la Ley 2094 de 2021 que modificó la Ley 1952 de 201911, la titularidad de la potestad disciplinaria interna de la administración municipal de Bucaramanga está reglamentada en el Decreto 042 de 2022, por el cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de cargos del municipio. 6 Expediente digital SAMAI, Edicto PDF 9, folio 1. 7 Expediente digital SAMAI, PDF 11 Informe de comunicaciones, folio 1. 8 Expediente digital SAMAI, PDF 12 Informe de pase al despacho, folio 1. 9 Por la cual se regula creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones. 10 Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. 11 Por medio la cual se expide el Código General Disciplinario.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 Expresa que si bien, en principio, corresponde a la oficina de Control Interno Disciplinario de la alcaldía ejercer la potestad disciplinaria respecto de los servidores de municipio, debe tenerse en cuenta que, el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019 establece el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, entre otros, tratándose de autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, como ocurre con los comisarios de familia en asuntos de violencia intrafamiliar.
Concluye que, «pese a que la queja instaurada por el señor Hernando Cordero Vásquez, se dirige contra servidores públicos de la administración municipal de Bucaramanga, esta dependencia carece de competencia para conocer del asunto, toda vez que, adolece de la titularidad de la acción al tenor de la normatividad vigente en materia de derecho disciplinario, como quiera, que, los hechos que nos convocan en el escrito de queja, tratan de temas netamente de los Comisarios de Familia en función del poder jurisdiccional otorgado por la Constitución y la Ley». 2.
Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Asuntos Disciplinarios en Instrucción de la Personería de Bucaramanga Manifiesta que la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga es la autoridad competente para investigar las faltas en que incurran los empleados de esa entidad, como en el caso específico lo es la comisaria de familia de Bucaramanga, ya que es una funcionaria adscrita a la dicha Alcaldía. Agrega que, en caso de que fuera asignada la competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esta no podría conocer del asunto teniendo en cuenta que los hechos por los que se investiga a la comisaria de familia de Bucaramanga tuvieron ocasión en el año 2018, y la comisión entró en funcionamiento el 13 de enero de 2021, por lo cual la competencia recae en su «juez natural», esto es, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. 3.
Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander No presentó alegatos o consideraciones. Sus argumentos se toman de lo expuesto en proveído del 29 de agosto de 2022, por el cual se abstuvo de avocar conocimiento de la queja contra la comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, al considerar que carece de competencia para ello, en razón a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, y en el artículo 257A de la Constitución Política, toda vez que su función disciplinaria solo puede ser ejercida frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Concluye que, dada la calidad del sujeto disciplinable, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer de los hechos materia de queja. IV. CONSIDERACIONES Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios.
Reiteración12 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), que dispone: Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, al no existir un superior común inmediato, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA), particularmente, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Reiteración13 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», y en su capítulo I, de las «reglas generales»14 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y 12 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022 con radicado núm. 11-001-03-06- 000-2022-00055 M.P. Ana María Charry Gaitán; entre otras. 13 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de enero de 2022 con radicado núm. 11-001-03- 06-000-2021-00145 M.P. María del Pilar Bahamón Falla. 14 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto: la continuación del trámite de la queja presentada por el señor Hernando Cordero Vásquez contra la señora Liliana Jimena Galvis Forero, comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, por no haber tramitado un recurso de apelación en curso de proceso de violencia intrafamiliar. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;
Tanto la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, negaron tener la competencia para conocer del asunto. iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, esto es, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a través de la Seccional de Disciplina Judicial de Santander, y una autoridad del orden municipal, como lo es la Alcaldía de Bucaramanga (Oficina de Control Interno Disciplinario). Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 3.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»15. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las autoridades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Síntesis del conflicto y problemas jurídicos 15 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 El presente conflicto versa sobre una queja en contra de la comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, por la presunta falta con ocasión de no haber dado trámite a recurso de apelación en curso de un proceso de violencia intrafamiliar.
La oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, manifestaron no ser competentes para conocer del asunto. De conformidad con los antecedentes descritos en el presente asunto, le corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos, a saber: a). Si puede y debe ser aplicado lo dispuesto en los artículos 2° y 239 de la Ley 1952 de 2019, en cuanto a las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus respectivas comisiones seccionales, para investigar disciplinariamente a las autoridades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales de manera excepcional, ya sea en forma temporal o permanente, pese a que el artículo 257A de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, solo otorgó a dicho organismo, facultades para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los servidores de la Rama Judicial, y sobre los abogados en ejercicio de su profesión; o si, por el contrario, las mencionadas normas legales deben ser inaplicadas por la Sala, en el marco de la denominada excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4º de la Carta. b) Definir cuál es la autoridad competente para continuar la actuación disciplinaria contra la señora Liliana Jimena Galvis Forero, en su calidad de comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, por la conducta arriba mencionada, y presuntamente constitutiva de falta disciplinaria.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria de la administración. Reiteración; ii) Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales; iii) La función de control interno disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga; iv) La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación frente a normas de rango legal que amplían indebidamente las competencias establecidas en la Constitución Política; v) Las funciones jurisdiccionales asignadas a las comisarías de familia; y vi) el caso concreto. 6.
Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 6.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración16 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00026-00, decisión del 16 de mayo de 2018, radicación núm. 11001030600020170020000, y decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001030600020190006300.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»17. La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) en su artículo 23, dispuso que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta18, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados19.
Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige20: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General21.
Con la expedición de la Ley 200 de 199522, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores.
Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme lo establecido por el artículo 2° de dicha ley, correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 20 Constitución Política. Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00), citada. 22 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias. En la misma línea, la Ley 1952 de 2019 en el artículo 93 (modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021), dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] En consecuencia, actualmente, las oficinas de control interno disciplinario no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 6.2. Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. Reiteración23 La Sala ha señalado24 que, mediante la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 2 de 201525, se suprimió el Consejo Superior de la Judicatura, y se adoptó un nuevo modelo de disciplina de la Rama Judicial, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
La Corte Constitucional en Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, quedando incorporado a la Constitución Política como artículo 257A. Al respecto, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Se resalta].
En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 2021.
Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el artículo 257A de la Carta Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone, en lo pertinente: Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. [resalta la sala] 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2021, rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00104-00, decisión del 2 de junio de 2022, radicado núm. 11001-03- 06- 000-2022-00055-00 M.P. Ana María Charry Gaitán, decisión del 30 de junio de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00080 00 M.P. María del Pilar Bahamón Falla. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2440 del 21 de octubre de 2020, M.P. Álvaro Namén Vargas. 25 Acto Legislativo 2 de 2015, (julio 1) «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Ver artículos 15, 16, 17 y 19. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 […] Por virtud del artículo citado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, que empezó a operar el 13 de enero de 2021, sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios judiciales (excepto aquellos que gozan de fuero constitucional), y sobre los abogados, en ejercicio de su profesión, a menos que, en relación con estos últimos, la ley decida atribuir esta función a un colegio de abogados.
Adicionalmente, la norma citada le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, que antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 199626. Ahora bien, el artículo 111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispuso que, «[m]ediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional» [se resalta].
La interpretación que la Sala ha hecho de dicha disposición, permitió concluir que los funcionarios administrativos que cumplían funciones judiciales, por disposición de la ley, no se hallaban comprendidos en el supuesto fáctico allí descrito. En efecto, la Sala explicó que el carácter transitorio u ocasional, a que dicha disposición alude, es exigido por la Constitución Política (artículo 116)27 frente a los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, pero no frente a las autoridades administrativas, a quienes solamente impone, como condiciones, que el ejercicio de tal función sea excepcional, y que no comprenda la instrucción y el juzgamiento de delitos.
A su vez, la referida nota de excepcionalidad significa, en su aspecto positivo, que la función judicial debe ser cumplida, de manera general y principal, por los funcionarios y órganos que integran la Rama Judicial; y en su faz negativa, que el objeto principal de las entidades y demás autoridades administrativas no puede consistir en el ejercicio de funciones jurisdiccionales. 26 A este respecto, es importante recordar que el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) estableció la clasificación de los servidores de la Rama Judicial, así: «Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales», y «[s]on empleados, las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y autoridades administrativas de la Rama Judicial». 27 Los incisos 3° y 4° del artículo 116 de la Constitución Política (modificado por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015) disponen: […] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 Sin embargo, con la entrada en vigencia de la mayor parte de las disposiciones del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), el 29 de marzo de 202228, se amplió la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus respectivas comisiones seccionales, para investigar disciplinariamente a las autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera excepcional, ya sea permanente o transitoriamente, y los particulares que ejerzan la función judicial de forma transitoria, así: Artículo 2.
(modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021). Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente [resalta la Sala]. […] Artículo 239.
(modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021). Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial. [resalta la sala] Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la Procuraduría General para conocer de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores, sin excepción alguna, salvo el caso del Procurador General de la Nación. Parágrafo 1o.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial es titular del ejercicio preferente del poder jurisdiccional disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, asumir o proseguir cualquier proceso, investigación o juzgamiento de competencia de las comisiones seccionales de disciplina judicial de oficio o a petición de parte en los siguientes casos: 1.
Violación del debido proceso; 28 Es importante aclarar que la entrada en vigencia del nuevo Código General Disciplinario no ocurre en un solo momento, sino de forma escalonada, al tenor de lo previsto en el artículo 265 ibidem, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094, así: i) Las disposiciones que establecen la naturaleza jurisdiccional de la función disciplinaria de la Procuraduría entraron a regir el 30 de junio de 2021, según lo dispuesto por los artículos 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021; ii) el artículo 7 de dicha Ley, que modificó el 33 de la Ley 1952 (sobre la prescripción de la acción disciplinaria), entrará a regir 30 meses después de promulgada la Ley 2094 de 2021, es decir, el 29 de diciembre de 2023, y iii) las demás disposiciones del Código entraron a regir el 29 de marzo de 2022.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 2. Que el asunto provoque o comprometa un impacto de orden social, político o institucional, o tenga una connotación especial en la opinión pública nacional o territorial. 3. Que se advierta razonadamente que, para la garantía de los principios que rigen el proceso disciplinario, la actuación la adelante directamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Parágrafo 2º (corregido por el artículo 7 del Decreto 1656 de 2021). La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial podrán dividirse internamente en salas o subsalas, para poder dar cumplimiento a las garantías que se implementan en esta ley. En todo caso el funcionario que investiga debe ser diferente al que juzga.
(Énfasis agregado) Artículo 240 (modificado por el artículo 62 de la Ley 2094 de 2021). Titularidad de la acción disciplinaria. La acción jurisdiccional disciplinaria corresponde al Estado y se ejerce por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Ahora bien, cabe recordar que, como lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil, el propósito del constituyente derivado, al adoptar un nuevo modelo de disciplina judicial en el artículo 257A de la Carta, fue el de crear «un nuevo órgano autónomo dentro de la Rama Judicial, en aras de mejorar el servicio público de la justicia»29.
No obstante que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como cabeza de la Jurisdicción Disciplinaria, tiene competencia en todo el territorio nacional, fue necesario establecer, dentro de dicha jurisdicción, una estructura desconcentrada territorialmente, en forma similar a como está previsto para las otras jurisdicciones, de manera tal que la función judicial-disciplinaria se cumpla eficiente y eficazmente, en toda la geografía nacional.
Por esta razón, el inciso cuarto del artículo 257A superior dispone que «[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley». 6.3. La función de control interno disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga La Ley 734 del 200230 en el numeral 32 del artículo 34, estableció como deber, el relativo a implementar el control interno disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia. Por su lado, el artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política establece que son los concejos municipales quienes determinan la estructura de la administración municipal las funciones de sus dependencias.
Bajo este contexto, el Concejo Municipal de Bucaramanga a través del Acuerdo 002 de 2005 creó la oficina asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. En el artículo 2° dicha norma establece: 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2378 del 18 de junio de 2018. 30 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 Será objeto de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga propender por la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, orientados por los principios del estado social y democrático de derecho, organizando el respeto a las garantías individuales, pero también a los fines del Estado.
Y en su artículo 3° dispone: Será función primordial de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga iniciar, adelantar las acciones disciplinarias de oficio o por informe proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado y que dicha acción incurra en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en la Ley 734 de 2002 o normas que la modifiquen o sustituyan.
Ahora bien, la Ley 1952 de 2019 (modificada a su vez por la Ley 2094 de 2021) en su artículo 12 estableció que: El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. Asimismo, el numeral 33 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019, establece como obligaciones de los servidores públicos la implementación de un control interno disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, con autonomía e independencia y el principio de segunda instancia. En la Circular 100-002 del 03 de marzo del 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública, se emitieron lineamientos organizacionales para la adecuación de la unidades u oficinas de instrucción y juzgamiento de control disciplinario interno en las entidades públicas, señalando que: Para que las entidades a las cuales va dirigida la presente circular puedan dar cumplimiento al plazo establecido en la Ley, deberán desarrollar y formalizar la alternativa que más se adecúe a su capacidad institucional, a través de los medios formales existentes.
(…) De conformidad con lo anterior, y para la implementación del sistema de control interno disciplinario, se hizo necesario por parte de la Alcaldía de Bucaramanga, modificar las funciones de los empleos de la planta de personal, para lo cual se expidió el Decreto 0042 de 2022, puntualmente en relación con los empleos de jefe de oficina de control interno y de secretario jurídico del despacho.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 Dicho decreto, establece como propósito principal del empleo de jefe de la oficina de control interno disciplinario, gestionar el sistema de control interno disciplinario, desde la etapa de prevención hasta la etapa de instrucción, que se adelante en contra de los servidores y ex servidores de la entidad, de acuerdo con la Constitución, la Iey y los reglamentos, los objetivos, políticas y estrategias administrativas que orienten el accionar de la Administración municipal.
Y frente a la etapa de juzgamiento, el decreto en mención asigna su conocimiento al secretario jurídico del despacho del alcalde, previendo que, en ejercicio de tal función, este funcionario debe, entre otros, proferir los autos interlocutorios y de sustanciación dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por el proceso ordinario y/o verbal durante la etapa del juicio. 6.4.
La excepción de inconstitucionalidad. Reiteración31 La Constitución Política consagra, en el artículo 4º, el principio de supremacía constitucional, en los siguientes términos: La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. [ ].
La anterior disposición contempla la figura que se ha denominado excepción de inconstitucionalidad, que impone la aplicación del mandato constitucional, en caso de presentarse un conflicto o incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica. Así, la excepción de inconstitucionalidad se deriva del principio de supremacía constitucional que rige el Estado de Derecho y sus instituciones, a fin de respetar el orden jurídico establecido.
Se fundamenta igualmente en la jerarquía del ordenamiento jurídico, y en su coherencia interna, que reconoce a la Constitución Política como la primera de las normas o lex superior. La Sala ha señalado: «Es menester garantizar en todo momento que el contenido y fuerza obligatoria de la Constitución no sean alterados por normas de inferior categoría»32.
La Corte Constitucional ha definido la excepción de inconstitucionalidad como una herramienta mediante la cual «la autoridad judicial y administrativa, a petición de las partes o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior jerarquía e inaplica la norma prefiriendo la Constitución solo para el caso en cuestión»33 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de junio de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00 M.P. Ana María Charry Gaitán y decisión del 30 de junio de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00080 00 M.P. María del Pilar Bahamón Falla. 32 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2193 de 2014. Ver en igual sentido: conceptos 2302 de 2017 y 2379 de 2018 33 Corte Constitucional. Sentencia C-806 de 2003. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 Sobre esta figura, la Sala sostuvo: [ ] es consecuencia inevitable de la aplicación directa de la Constitución como norma de normas la hipótesis prevista en el artículo 4 Superior, en el sentido de que ante la existencia de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es la denominada excepción de inconstitucionalidad34. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que un elemento esencial para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad es la existencia de una incompatibilidad entre las normas así35: La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales.
Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar. Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquella es la contraria: no darle aplicación. Al respecto, esta Corte ha señalado: El artículo 4o de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica.
Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a estos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí́ no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular. [ ].
Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. [ ]. En el sentido jurídico que aquí busca relevarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del interprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. 34 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009, M.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 35 Corte Constitucional.
Sentencia C- 600 de 1998 Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 De lo cual se concluye que, en tales casos, si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá́ de estarse a lo que resuelva con efectos erga omnes el juez de constitucionalidad según las reglas expuestas. Fluye de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º.
C.N.) [ ]. [resalta la Sala] De acuerdo con el máximo tribunal constitucional, la excepción de inconstitucionalidad procede en el evento en que se evidencie una oposición flagrante entre la disposición de inferior jerarquía y el mandato constitucional, de tal manera que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Es decir, no puede tratarse de cualquier oposición entre las normas, sino que debe ser «tan grave» que no sea posible que rijan simultáneamente.
Es ese el requisito para que proceda la inaplicación de la disposición de menor rango y se aplique directamente el precepto constitucional. De no existir tal oposición, no se puede argumentar la inconstitucionalidad de la disposición inferior para evadir su cumplimiento. Conforme a este ha sostenido la Sala que «la excepción de inconstitucionalidad requiere que la incompatibilidad entre la norma jurídica inferior y las disposiciones constitucionales sea palmaria, evidente, protuberante, flagrante, ya que, en caso contrario, es decir, si el precepto genera dudas o discusión, o supone un razonamiento plausible sobre su constitucionalidad, no hay más remedio que aplicar la norma inferior, aunque se muestre contraria a los fundamentos del orden jurídico, a la espera de que el juez constitucional decida en los términos del artículo 241 de la C. P.»36 [se resalta].
La necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad justifica la abstención de la autoridad en la aplicación de la norma incompatible con la Carta, así como el sacrificio de los principios constitucionales citados, en aras de preservar el principio de supremacía constitucional y el orden jurídico del Estado de Derecho. No obstante, y en aras de mantener ese orden jurídico, la aplicación se encuentra limitada a resolver únicamente casos o situaciones concretas, como bien lo ha sostenido esta corporación37: La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que solo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o Inter partes. 36 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009 y Concepto 2243 de 2015. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010. Rad. 66001-23-31-000-2007-00070-01. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 [ ]: Es así como, entre los numerosos y repetidos pronunciamientos que en ese sentido ha proferido esta jurisdicción, la Sala tiene señalado que la excepción de inconstitucionalidad consiste en dejar de aplicar en un caso concreto una norma jurídica por ser contraria a la Constitución Política, y que Ello supone necesariamente que la norma en cuestión sea la aplicable al caso controvertido y se busca precisamente a través de tal excepción que la autoridad judicial o administrativa deje de aplicarla, en aras de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico.
De acuerdo con lo anterior, se observa que la excepción de inconstitucionalidad procede únicamente en casos concretos, y sus efectos se refieren sólo a éstos (efectos subjetivos e interpartes), de tal forma que quien la aplica es la autoridad que conoce del proceso, la actuación o el caso particular. Sobre la obligatoriedad de la aplicación de esta figura, ha dicho la Sala que, evidenciada la incompatibilidad, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad se convierte en un deber, y deja de ser una simple facultad o posibilidad discrecional del operador jurídico38.
En virtud de lo expuesto, se observa que las nuevas competencias disciplinarias asignadas por los artículos 2° y 239 de la Ley 1952 de 2019 (modificada por la Ley 2094 de 2021) a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales de disciplina judicial, frente a las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales, ya sea de forma permanente o transitoria, resultan incompatibles con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo de 2015.
Lo anterior porque, las citadas normas constitucionales, establecen un mandato superior que determina, puntualmente, que dichas comisiones ejercerán la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y los abogados en ejercicio de su profesión, salvo que esa función se atribuya por ley a un Colegios de Abogados, y que, además, no faculta al Congreso de la República para atribuir funciones adicionales a dichos organismos de la Rama Judicial.
La incompatibilidad entre las citadas disposiciones radica en este caso concreto, en que, si la Sala tuviera que aplicar las referidas normas legales, tendría que declarar competente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por conducto de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. Por el contrario, si aplica el mandato constitucional, no podría declarar competente a dicho organismo, y tendría que atribuir la competencia a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga.
En este mismo sentido se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil, al aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad en un caso relacionado con el 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1999 de 2010, M.P. William Zambrano Cetina. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 ámbito de competencia de la Comisión de Disciplina Judicial, a raíz de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario39.
En esa oportunidad, la coordinadora del Grupo de Trabajo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Industria y Comercio propuso un conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en contra de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial Seccional Bogotá, al considerar que el asunto objeto de estudio no era de su competencia, por tratarse de la presunta conducta irregular de un funcionario que actuó en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Para emitir la respectiva decisión, la Sala analizó lo dispuesto por el artículo 257A de la Constitución Política modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015, que señala, en forma expresa e inequívoca, las competencias asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y los empleados de la Rama Judicial, y sobre los abogados en ejercicio de su profesión, lo cual resulta incompatible con los artículos 2° y 239 de la Ley 1952 de 2019, y por ende, aplicó excepción de inconstitucionalidad.
Por las razones indicadas, se procederá a comunicar la decisión que se adopte en este caso a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al presidente del Congreso de la República y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a efectos de que evalúen la posibilidad de modificar las normas de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario).
De la misma manera, se deberá publicar en la página web del Consejo de Estado, para que tenga amplia divulgación. 6.5. Las funciones jurisdiccionales asignadas a las comisarías de familia. El ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas encuentra fundamento en el artículo 116 de la Constitución Política, en el cual se establece lo siguiente: Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Las comisarías de familia en Colombia fueron creadas por el entonces Código del Menor (Decreto 2737 de 1989) en su artículo 295, con la función de brindar protección a los menores en situación irregular, e intervenir en casos de conflicto familiar.
A partir de la expedición de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), las funciones de las comisarías fueron establecidas en el artículo 83 de dicha norma, e incorporadas al Sistema Nacional de Bienestar Familiar que tiene como propósito la prevención, garantía, restablecimiento y reparación de los derechos de todos los miembros del grupo familiar. 39 Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto radicado con el núm. 11001-03-06-000-2022-00055- 00, del 25 de mayo de 2020.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 Más adelante, la Ley 2126 de 202140 deroga el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006, y en su artículo 3° define la naturaleza jurídica de las comisarías de familia, manteniendo las funciones jurisdiccionales de estas, funciones que se activan tratándose de asuntos de violencia intrafamiliar, en el marco de lo previsto en el artículo 17 de la misma norma, así: Artículo 3.
Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley. [negrilla de la Sala] En su artículo 12, esta ley establece las funciones las comisarías, entre las cuales, se encuentra la de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de quienes estén en riesgo o hayan sido víctimas de violencia en el contexto familiar.
El artículo 1741 de la norma en cita establece las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar, la cuales se derivan del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las comisarías de familia: Medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. Si la autoridad competente determina que el solicitante o un miembro del núcleo familiar ha sido víctima de violencia, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona ofendida u otro miembro del núcleo familiar. [resalta la Sala] En relación con la naturaleza de las comisarías de familia que en su momento previó la Ley 1098 de 2006, y que se mantiene en la Ley 2126 de 2021, la Corte Constitucional42 reconoció que, si bien son autoridades de carácter administrativo, en los casos de violencia intrafamiliar actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales: 2.5.1.
Así las cosas, es preciso señalar que las Comisarías de Familia, son autoridades administrativas que, en casos de violencia intrafamiliar, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo cual tienen competencia para imponer medidas de protección a favor de las víctimas de actos de violencia intrafamiliar43. 2.5.2. Pues bien, la ley 294 de 1996, que fue modificada por la ley 575 de 2000, y sus decretos reglamentarios 652 de 2001 y 4799 de 2011, indican el procedimiento que deben observar las autoridades competentes en los casos de violencia intrafamiliar.
En ese sentido, el inciso 2 del artículo 18 de la Ley 294 de 1996, que fue modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, establece que la decisión final del comisario o del juez, según el caso, que imponga una medida de protección 40 Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones. 41 Modificatorio del artículo 5° de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2° de la Ley 575 de 2000, antes modificado por el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008. 42 Sentencia T-642 de 2013. 43 La funciones jurisdiccionales de las Comisarías de Familia, se fundamentan en la Ley 575 de 2000, que está en concordancia con el artículo 116 de la Constitución, que al respecto dispone: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 definitiva, será recurrible ante el juez de familia, mediante el recurso de apelación, el cual se otorgará en el efecto devolutivo. 6.6. Caso concreto En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para continuar con la actuación disciplinaria contra la señora Liliana Jimena Galvis Forero, por presuntas irregularidades en el ejercicio de sus funciones como comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, al no tramitar un recurso de apelación en curso de un proceso de violencia intrafamiliar, según la queja presentada por el señor Hernando Cordero Vásquez.
Respecto del conflicto, la Sala considera que la autoridad competente para seguir conociendo la actuación disciplinaria es la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, con fundamento en los argumentos expuestos en esta decisión, que se sintetizan así: i) Liliana Jimena Galvis Forero en su calidad de comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga, es servidora pública de la Alcaldía de Bucaramanga, quien en el proceso de violencia intrafamiliar en curso del cual cometió presunta falta disciplinaria, actuó en ejercicio de funciones jurisdiccionales. ii) Conforme lo dispuesto en el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), el legislador estableció en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus respectivas seccionales, la competencia para investigar disciplinariamente a las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera excepcional, ya sea de forma permanente o transitoria (artículos 2° y 239). iii) Las disposiciones mencionadas resultan incompatibles con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, el cual solamente otorga a dicha comisión, la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y sobre los abogados en ejercicio de su profesión, mientras que esta última competencia no sea atribuida por la ley a un colegio de abogados.
En consecuencia, en este caso particular, conforme lo explicado, la Sala dará aplicación a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, puntualmente frente a lo dispuesto, parcialmente, en los artículos 2° y 239 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019). iv) En virtud de lo anterior, debe acudirse a la regla de competencia general establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conforme la cual, las oficinas de control interno disciplinario que forman parte de la estructura de las entidades, como dependencias del más alto nivel, deben conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de la respectiva entidad, en este caso, de la Alcaldía de Bucaramanga.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00 v) Dado que en la actuación disciplinaria materia del presente asunto no se ha notificado el pliego de cargos44 ni se ha instalado la audiencia del proceso verbal, el trámite deberá continuarse bajo las reglas de la Ley 1952 de 2019, de acuerdo con lo previsto en el artículo 263 de dicho cuerpo normativo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: NO APLICAR, parcialmente, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, lo dispuesto en los artículos 2° y 239 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021), en relación con la competencia asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales para investigar disciplinariamente a las autoridades administrativas que ejerzan funciones judiciales, por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR COMPETENTE a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para continuar actuación disciplinaria identificada con el número 214255-2019, con ocasión de la queja presentada por el señor Hernando Cordero Vásquez en contra de la señora Liliana Jimena Galvis Forero, en su condición de comisaria de familia (turno uno) de Bucaramanga.
TERCERO: REMITIR el expediente a la la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para el fin señalado en el numeral anterior.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Asuntos Disciplinarios en Instrucción de la Personería de Bucaramanga, a la Comisaría de Familia de Bucaramanga, al señor Hernando Cordero Vásquez y a la señora Liliana Jimena Galvis Forero.
De igual forma se deberá comunicar a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al presidente del Congreso de la República y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y publicar en la página web del Consejo de Estado.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. 44 El pliego de cargo fue declarado nulo como consta en los antecedentes, y, por tanto, su notificación también. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00257 00
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.