www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2014-00481-01 (1995-2018) Demandante: Efraín Pérez Trujillo Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructor del SENA – revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia dictada el 29 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Se anuncia que se revocará dicha providencia. II.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2-2014-007067 del 3 de julio de 2014 expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 21 de octubre de 2004 hasta el 30 de noviembre de 2013 y el pago de las acreencias laborales y prestacionales consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructor. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor los salarios, prestaciones sociales y viáticos que devengaba un empleado de planta, más los aportes a seguridad social, la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, la indemnización por despido injustificado y la «indemnización por el retraso en el pago»; ii) reembolsar las sumas que le fueron descontadas por concepto de retención en la fuente «y Ley Cuarta»; iii) indexar los valores que se reconozcan; y iv) condenar en costas a la parte demandada. 3.

Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió normas constitucionales1 porque suscribió contratos de prestación de servicios 1 Artículos 1, 2, 6, 11, 12, 13, 16, 20, 25, 29, 37, 38, 53, 90, 93, 95, 122 a 125, 365 y 366 de la Constitución Política; 17 de la Ley 6.ª de 1945; 15 de la Ley 70 de 1988; 10, 27, 74, 127, 143 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo; 1 del Decreto 2767 de 1945, 61 del Decreto 1469 de 1978 y 2 del Decreto 1775 de 1990; las Leyes 21 de 1982, 29 de 1989, 91 de 1989 y 80 de 1993; los Decretos 1950 de 1973, 2277 de 1979, 898 de 1981, 1978 de 1989, 1902 de 1994, 707 de 1996, 1381 de 1997 y 0343 de 1998; la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; los Convenios 87, 98, 100 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo; y la Resolución 5600 de 1997.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2014-00481-01 (1995-2018) Demandante: Efraín Pérez Trujillo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 con la demandada para realizar actividades propias de su misión institucional, de manera personal, bajo continuada subordinación, a cambio de unos honorarios y en igualdad de condiciones a los empleados de planta.

Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones por los siguientes motivos: i) el oficio enjuiciado no es un acto administrativo; ii) no existió una relación de trabajo porque los contratos de prestación de servicios se celebraron conforme con la Ley 80 de 1993, teniendo en cuenta que el personal de planta resultaba insuficiente para realizar actividades que requerían conocimientos especializados; iii) el actor no desarrolló las tareas bajo subordinación, ya que cumplió las obligaciones contractuales con independencia y autonomía administrativa, técnica y financiera; iv) el cumplimiento de horarios y de ciertas actividades orientadas por la entidad no genera automáticamente una subordinación; v) los honorarios tienen naturaleza jurídica diferente a los salarios percibidos en una relación laboral; y vi) el accionante no es empleado público ni trabajador oficial. 5.

En ese contexto, propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido y la genérica. Sentencia apelada 6. Mediante sentencia del 29 de septiembre de 2017, el Tribunal declaró la nulidad del acto acusado y la existencia de una relación laboral entre el actor y la entidad accionada desde el 26 de junio de 2007 hasta el 25 de enero de 20132, por encontrar demostrados sus elementos. 7.

En consecuencia, ordenó pagar las prestaciones sociales calculadas con base en los honorarios, computar el lapso mencionado para efectos pensionales y efectuar las respectivas cotizaciones con destino al sistema de seguridad social. Asimismo, condenó en costas a la parte vencida y negó las demás pretensiones. 8. El Tribunal consideró que la continuada subordinación se demostró porque el actor impartía formación profesional como lo hacían los instructores de planta, según la programación y los parámetros indicados por el supervisor de los contratos y entregaba reportes de sus actividades, de lo cual dependía el pago de los honorarios, labores que no eran transitorias puesto que el vínculo contractual se extendió por más de cinco (5) años. 9.

Por otra parte, sostuvo que no se configuró la prescripción porque la ejecución del último contrato terminó el 25 de enero de 2013 y la reclamación administrativa se presentó el 18 de junio de 2014. 2 El Tribunal limitó el reconocimiento hasta esta fecha porque así lo solicitó el actor en la reclamación administrativa. Puntualmente, en la sentencia de primera instancia indicó que «[d]icho cambio en la fijación del litigio obedece a que a la administración no puede sorprenderse con una petición en sede judicial, mayor a la elevada en sede administrativa».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2014-00481-01 (1995-2018) Demandante: Efraín Pérez Trujillo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Recurso de apelación 10. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación porque las pruebas no demuestran la subordinación, sino la existencia de un vínculo contractual con el actor, por corto tiempo, el cual estuvo justificado por la insuficiencia de personal de planta para atender a la población desplazada. 11.

Manifestó que contrataba un número mínimo de horas, pero no le imponía un pénsum y una jornada de trabajo al actor, sino que este concertaba con la comunidad los horarios en que impartía las capacitaciones; y que los instructores de planta y los contratistas tienen cargas horarias diferentes debido a que aquellos imparten capacitaciones largas y tituladas, mientras que los últimos ofrecen cursos cortos en programas especiales. 12.

Indicó que los objetos contractuales fueron diferentes y que no existe prueba de llamados de atención, memorandos o imposiciones que desvirtuaran la autonomía del contratista. Intervención en segunda instancia 13. En sus alegatos, el actor reiteró los argumentos de la demanda y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y aplicar la tesis desarrollada en la Sentencia CE-SUJ2 N.º 5 de 2016. 14.

La entidad demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 15. La Sala debe definir si la providencia objeto de reproche incurrió en los yerros que le endilgó la parte demandada. En ese sentido, se deberá establecer si el actor demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio.

El caso concreto 16. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, el accionante suscribió los siguientes contratos de prestación de servicio con la entidad accionada: Contrato u orden de servicios Duración Objeto 299 del 26 de junio de 2007 26/6//2007 al 24/8/2007 Impartir módulos de gestión empresarial en el curso Gestión Básica en Procesamiento de Frutas y Hortalizas del programa Jóvenes Rurales 382 del 25 de septiembre de 2007 25/9/2007 al 30/12/2007 Acompañar y asesorar en la parte empresarial a los aprendices del programa Jóvenes Rurales con acciones de supervisión y seguimiento 52 del 7 de febrero de 2008 7/2/2008 al 12/4/2008 Impartir el curso del programa de Formación Titulada en el Curso Técnico Profesional en Administración de Empresas Agropecuarias, Técnico Profesional en Administración de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2014-00481-01 (1995-2018) Demandante: Efraín Pérez Trujillo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Empresas Agropecuarias y Técnico Profesional en Procesamientos de Alimentos 000179 del 28 de mayo de 2008 28/5/2008 al 20/12/2008 Asesor tutor para desarrollar el programa de Técnico en Promoción para el Desarrollo Empresarial Rural 196 del 14 de mayo de 2009 14/5/2009 al 18/12/2009 Asesor tutor para impartir formación profesional en el curso Técnico en Comercialización de Alimentos 81 del 22 de enero de 2010 y otrosí del 3 de marzo de 20103 22/1/2010 al 30/12/2010 Asesor tutor para impartir formación profesional en el Área de Emprendimiento y Gestión Empresarial, en cursos y módulos 000095 del 16 de febrero de 2011 22/2/2011 al 2/7/2011 Instructor en programas de formación titulados y/o complementarios, elaboración /o actualización de diseños curriculares y asesorías 000511 del 15 de julio de 2011 18/7/2011 al 16/12/2011 Instructor en programas de formación titulados y/o complementarios, elaboración /o actualización de diseños curriculares y asesorías 000030 del 20 de enero de 2012 23/1/2012 al 4/7/2012 Servicios profesionales para desarrollar competencias en el programa de formación titulada en el área empresarial 000711 del 3 de septiembre de 2012 5/9/2012 al 14/12/2012 Servicios personales para desarrollar acciones de formación profesional integral en el área de gestión empresarial 000302 del 25 de enero de 2013 25/1/2013 al 15/12/2013 Servicios personales para desarrollar acciones de formación profesional integral en el área de gestión empresarial 17.

Quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales y testimonial), la Sala concluye que el accionante no acreditó dicho elemento por las siguientes razones: 18.

En primer lugar, es necesario aclarar que en el proceso solo se recibió la declaración de un testigo4, pero este únicamente pudo dar cuenta del período en que se desempeñó como supervisor del actor5 (contratos 196 de 2009 y 81 de 2010)6. Frente al tiempo restante invocado en la demanda no pudo conocer las razones de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos objeto de controversia. 19.

Es pertinente señalar que la entidad accionada contrataba al demandante por un número concreto de horas para que impartiera cursos de formación a poblaciones rurales y desplazadas, a excepción del período en que realizó actividades de supervisión y seguimiento en tales programas (contrato 382 de 2007). 20. Ahora bien, de las obligaciones pactadas no es posible deducir la inserción del accionante en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones indiciarias de subordinación como la emisión de órdenes o la 3 «CLÁUSULA PRIMERA: Modificar el sitio de ejecución y el programa o curso del contrato que inicialmente estaba pactado en los Municipios de: San Cristóbal y San Pablo Cabecera para desarrollar el curso Tecnológico en administración de Empresas Agropecuarias y el curso Tecnólogo en Producción Agrícola respectivamente y a partir de la fecha se ejecutará en el Municipio de: Cartagena para seguir desarrollando el curso Tecnólogo en Formulación y Evaluación de Proyectos plan 250,000». 4 Señor Óscar Redondo Bermúdez. 5 Así lo aclaró el testigo en su declaración. 6 Ver hechos 1.4., y 1.5., de la demanda.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2014-00481-01 (1995-2018) Demandante: Efraín Pérez Trujillo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 demostración de llamados de atención que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc7. 21.

Aunque el accionante aportó una circular expedida por la secretaria regional de la entidad demandada a través de la cual se requirió a los funcionarios y contratistas para que cumplieran el horario de trabajo, dicho documento fue emitido el 18 de diciembre de 1997, es decir, diez (10) años antes de que las partes suscribieran el primer contrato de prestación de servicios, de suerte que ese llamado de atención no iba dirigido a aquel. 22.

Por otra parte, las pruebas documentales y el testimonio dan cuenta de que el demandante rendía informes sobre la ejecución de las actividades y ello le permitía solicitar el pago de los honorarios, circunstancia que tampoco demuestra la continuada subordinación, sino la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, la cual propende al cumplimiento eficiente y eficaz de las tareas pactadas8. 23.

En consonancia con lo anterior, el testigo manifestó que el demandante no cumplía un horario determinado, sino que concertaba con las comunidades beneficiarias los momentos en que realizaba los cursos de formación y tenía tal grado de flexibilidad que entre ellos podían definir si las actividades se desarrollaban en las mañanas o en las tardes, según la disponibilidad de los aprendices, quienes residían en zonas rurales y tenían sus propias rutinas de trabajo. 24.

Adicionalmente, el testigo indicó que la entidad demandada no le pagaba viáticos al actor, pues solo le reconocía un valor por los desplazamientos (ida y regreso) que a veces demandaban las actividades convenidas y este último asumía los gastos en que incurría por su estancia en esos lugares. 25. Asimismo, el testigo señaló que las labores de los instructores de planta diferían de las que ejecutaban los contratistas, pues aquellos cumplían un horario, se les reconocían horas de alistamiento e impartían programas más largos que conllevaban titulación, mientras que estos últimos no tenían horarios y realizaban cursos cortos dirigidos a determinadas poblaciones, como jóvenes rurales, víctimas en condición de desplazamiento, etc. 26.

Al analizar el testimonio practicado en el trámite del proceso, se considera que las manifestaciones que fueron realizadas no permiten llegar a la conclusión de que verdaderamente se presentó una relación laboral encubierta, porque de estas no es posible advertir la imposición de órdenes en cualquier momento en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, así como de reglamentos. 27.

Por lo anterior, prospera el recurso de apelación porque el demandante no demostró que la entidad accionada hubiera ejercido una continuada 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-001143-01 (1317- 2016). 8 Así lo ha decidido esta Subsección en casos similares: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, i) sentencia del 5 de octubre de 2023, expediente 13001- 23-33-000-2014-00541-01 (1611-2020); y ii) sentencia del 11 de marzo de 2021, expediente 18001-23-33- 000-2016-00214-01 (0008-2019).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2014-00481-01 (1995-2018) Demandante: Efraín Pérez Trujillo consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 subordinación sobre él durante el desarrollo de las actividades convenidas, motivo por el cual se revocará la sentencia de primera instancia (incluida la condena en costas) y se negarán las pretensiones.

Condena en costas 28. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que en todo caso la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 29.

Al revisar el caso concreto se considera que los fundamentos expuestos por ambas partes procesales, en la demanda y el recurso de apelación, no carecen de fundamento legal, sino que comportan argumentaciones válidas y coherentes dirigidas a defender sus intereses, lo que lleva a no imponer condena en costas en primera y segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En su lugar, SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO. Sin condena en costas en primera y segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.