REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejero Ponente (e): CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001032500020180155400 (5104-2018) Medio de control: Nulidad Demandante: Osman Hipólito Roa Sarmiento Demandados: Nación / Ministerio de Educación Nacional (MEN) Decisión: Se ordena acumular a este expediente, el proceso de nulidad 4696-2018 En el proceso de nulidad de la referencia el Despacho procede a resolver sobre la posibilidad de acumular otro de la misma naturaleza, en tanto tienen el mismo propósito: cuestionar la legalidad de los oficios 2017-EE-111678 y 2017-EE111652, ambos de 7 de julio de 2017, expedidos por la «Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial» y la «Subdirección de Monitoreo y Control», del MEN, para señalar, que con fundamento en el Concepto 2302 de 28 de febrero de 2017, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, las entidades territoriales, especialmente los municipios de Rionegro e Itagüí: (i) no pueden reconocer ni pagar a los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos del sector oficial, primas o prestaciones «extralegales» creadas por las entidades territoriales, luego de la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; y (ii) que deberán suspender el pago de las referidas primas o prestaciones «extralegales».
I.- EL PROCESO PRIMIGENIO Este Despacho sustancia el proceso de nulidad 11001032500020180155400 (5104-2018), donde funge como demandante el señor Osman Hipólito Roa Sarmiento, promovido para obtener la anulación del oficio 2017-EE-111678 de 7 de julio de 2017, expedido por la «Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial» y la «Subdirección de Monitoreo y Control» del MEN, con fundamento en los siguientes argumentos o cargos: Expedición sin competencia. Para el demandate, el oficio 2017-EE-111678 de 7 de julio de 2017 demandado, fue proferido por el MEN sin tener competencia para ello, puesto que «en el momento en que se expidió, [ ] el proceso para definir la legalidad o no de las primas extralegales, ya se encontraba sometido a la jurisdicción contenciosa administrativa, [por lo que] el MEN debía esperar la sentencia definitiva» y en cambio, seguir pagando las prestaciones hasta que hubiese quedado ejecutoriada y en firme la sentencia de 12 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en los expedientes acumulados de radicación interna 1231-2014 y 0091-2012, que ordenó: «Primero: Revóquense los numerales primero y segundo de la sentencia del 17 de agosto de 2011, por la cual la Sala Séptima de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, negó la nulidad de las Ordenanzas 31 del 30 de noviembre de 1975, 34 del 28 de noviembre de 1973 y 33 del 30 de noviembre de 1974, del artículo 1 de la Ordenanza 17 del 17 de noviembre de 1981 expedidas por la Asamblea de Antioquia y de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del Decreto 001Bis de 1981, dentro del proceso de nulidad instaurado por el Ministerio de Educación en contra del Departamento de Antioquia, Asamblea Departamental de Antioquia.
Segundo. Revóquese el numeral primero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión del Sistema Escrito, el 9 de septiembre de 2013, que denegó las pretensiones de la demanda de simple nulidad instaurada por la Auditoría General de la República en contra de la Asamblea Departamental de Antioquia.
En su lugar, se dispone: Declárese la nulidad de las Ordenanzas 34 de 1973; 033 de 1974; 31 de 1975 y del artículo 1 de la Ordenanza 17 de 1981; todas ellas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia y de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del Decreto 001 Bis de 1981 proferido por el gobernador del Departamento de Antioquia». Desconocimiento del debido proceso.
En criterio del demandante, el MEN desconoció el derecho al debido proceso de los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos del sector oficial, de los mencionados municipios, titulares y/o beneficiarios de las prestaciones territoriales extralegales, puesto que -en su decir- la cartera ministerial no podía ordenar la suspensión del pago de esos beneficios, sin primero permitir a los afectados ejercer su derecho de defensa y contradicción, en el marco de un procedimiento administrativo.
Trasgresión de los principios de «buena fe», «seguridad jurídica», «confianza legítima» y «respeto por el acto propio», puesto que varios años antes de la expedición del oficio demandado, el MEN impartió instrucciones a los entes territoriales en general, sobre los trámites y procedimientos a seguir para certificar, reconocer y pagar las deudas salariales y prestaciones por concepto de prestaciones extralegales creadas por los entes territoriales antes y después de la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968.
Falsa motivación, puesto que el oficio 2017-EE-111678 de 7 de julio de 2017 demandado, se sustenta en el Concepto 2302 de 28 de febrero de 2017, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, providencia que no tiene carácter vinculante ni obligatorio. II.- TRÁMITE DE LA DEMANDA PRIMIGENIA La demanda primigenia fue admitida mediante auto del 11 de diciembre de 2018 y, luego de las notificaciones de rigor, el MEN y el Municipio de Rionegro acudieron al proceso a defender la legalidad del acto administrativo demandado.
III.- PROCESO REMITIDO A ESTE DESPACHO PARA ESTUDIAR SU POSIBLE ACUMULACIÓN El proceso de nulidad remitida por el Despacho del señor Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, por solicitud del MEN, con la indicación del estado en que se encuentra, es el siguiente: Al revisar el proceso de nulidad 4696-2018 que nos fue remitido para su eventual acumulación, el Despacho encuentra: Que la demana que originó el proceso de nulidad 4696-2018, fue admitida por el Consejo de Estado mediante providencia de 5 de junio de 2019;
Que las partes del proceso de nulidad 4696-2018, se corresponden con los extremos procesales del proceso de nulidad 5104-2018; Que en la demanda que dio inicio al proceso de nulidad 4696-2018, se formularon pretensiones similares a las planteadas en la demanda que originó el proceso de la referencia, ya que, si bien no se demanda el mismo acto administrativo, esto es, el oficio 2017-EE-111678, expedido por la «Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial» y la «Subdirección de Monitoreo y Control» del MEN, el cual se encuentra dirigido al Secretario de Educación Municipal de Rionegro, lo cierto es que se demanda el oficio 2017-EE11165, emanado de esa misma autoridad y cuyo contenido es idéntico, salvo porque está dirigido al Secretario de Educación Municipal de Itagüí;
Que la revisión y comparación de los oficios demandados, 2017-EE-111678 y 2017-EE111652 de 2017 del MEN, muestra al Despacho que estos tienen por finalidad, con fundamento en el Concepto 2302 de 28 de febrero de 2017, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, impartir las siguientes orientaciones a las entidades territoriales: (a) que no pueden reconocer ni pagar a los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos del sector oficial, primas o prestaciones «extralegales» creadas por las entidades territoriales, luego de la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; y (b) que deberán suspender el pago de las referidas primas o prestaciones «extralegales»; y Que en lo relacionado con el concepto de la violación, el Despacho encuentra que existe plena identidad entre los cargos, reparos o inconformidades formuladas por el señor ROA SARMIENTO, contra los oficios 2017-EE-111678 y 2017-EE111652 de 2017 del MEN, en las demandas de nulidad que dan lugar a los procesos 4696-2018 y 5104-2018.
Expuesto lo anterior, procede entonces el Despacho a resolver sobre la posibilidad de acumular los procesos de nulidad 4696-2018 y 5104-2018, teniendo en cuenta las siguientes IV.- CONSIDERACIONES 1.- LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS Y DEMANDAS La acumulación de procesos y de demandas busca que las decisiones judiciales brinden seguridad jurídica, evitando con ello, pronunciamientos contradictorias en casos similares, simplificando el procedimiento, reduciendo gastos procesales y privilegiando los principios de economía y celeridad.
La Ley 1437 de 2011 no prevé disposición alguna que regule lo concerniente a la acumulación de procesos y de demandas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ello, autorizado por el artículo 306 ibidem, el Despacho acude al Código General del Proceso, artículo 148, cuyo tenor literal indica: «Artículo 148. Procedencia de la acumulación en los procesos declarativos.
Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas: 1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse 2 o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando las pretensiones formuladas abrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. 2.
Acumulación de demandas. Aun antes de haber sido notificado el auto admisorio de la demanda, podrán formularse nuevas demandas declarativas en los mismos eventos en que hubiese sido procedente la acumulación de pretensiones. 3. Disposiciones comunes. Las acumulaciones en los procesos declarativos procederán hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial.
Si en alguno de los procesos ya se hubiere notificado al demandado el auto admisorio de la demanda, al decretarse la acumulación de procesos se dispondrá la notificación por estado del auto admisorio que estuviere pendiente de notificación. De la misma manera se notificará el auto admisorio de la nueva demanda acumulada, cuando el demandado ya esté notificado en el proceso donde se presenta la acumulación. En estos casos el demandado podrá solicitar en la secretaría que se le suministre la reproducción de la demanda y de sus anexos dentro de los 3 días siguientes, vencidos los cuales comenzará a correr el término de ejecutoria y el de traslado de la demanda que estaba pendiente de notificación al momento de la acumulación. Cuando un demandado no se hubiere notificado personalmente en ninguno de los procesos, se aplicarán las reglas generales.
La acumulación de demandas y de procesos ejecutivos se regirá por lo dispuesto en los artículos 463 y 464 de este código». De acuerdo con el artículo 148 del Código General del Proceso atrás trascrito, además de los requisitos formales y materiales, que luego se precisarán, para proceder a la acumulación de demandas y de procesos debe verificarse en primer lugar, el cumplimiento de un requisito de naturaleza temporal, según el cual, la acumulación sólo puede ordenarse «hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial».
Adicionalmente, el artículo 148 del Código General del Proceso señala, que de oficio o a petición de parte, podrán acumularse dos o más procesos -aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda-, siempre que: (i) encuentren en la misma instancia, (ii) deban tramitarse por el mismo procedimiento, y (iii) se presenten cualquiera de los siguientes eventos: (a) cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda, (b) cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos, o (c) cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de fondo se fundamenten en los mismos hechos.
Ahora bien, respecto de la acumulación de demandas, el artículo 148 del Código General del Proceso aclara además, que resulta procedente «en los mismos eventos en que hubiese sido procedente la acumulación de pretensiones», definidos en el artículo 88 ibídem de la siguiente manera: «Artículo 88. Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas, sin tener en cuenta la cuantía. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. En la demanda sobre prestaciones periódicas podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquella y el cumplimiento de la sentencia definitiva.
También podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando provengan de la misma causa. b) Cuando versen sobre el mismo objeto. c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia. d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas.
En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, los mismos bienes del demandado». Entonces, para la acumulación de pretensiones, aunque no sean conexas, el artículo 88 del Código General del Proceso exige que concurran los siguientes requisitos: (i) que el juez sea competente para conocer de todas ellas, sin tener en cuenta la cuantía;
(ii) que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; y (iii) que las pretensiones puedan tramitarse por el mismo proceso. El artículo 88 del Código General del Proceso, también permite que se acumulen pretensiones de varios accionantes o contra varios demandados, cuando (a) las pretensiones provengan de la misma causa, (b) versen sobre el mismo objeto, (c) se hallen en relación de dependencia, o (d) cuando deban servirse de las mismas pruebas.
Precisa el Despacho finalmente, que el artículo 149 del Código General del Proceso, dispone que de los procesos acumulados conocerá el Despacho que adelante el más antiguo, tomando como referente la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda. 2.- VERIFICACIÓN, EN EL CASO CONCRETO, DEL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA ACUMULAR PROCESOS 2.1.- Verificación, en el caso concreto, del requisito temporal Al respecto se tiene, que en el proceso de la referencia, 5104-2018, aún no se ha señalado fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, así como tampoco se ha hecho en el proceso 4696-2018, remitido para resolver sobre su posible acumulación, por lo que es oportuno y procedente adelantar el estudio correspondiente. 2.2.- Verificación, en el caso concreto, de los requisitos para acumular procesos Recuerda el Despacho, que el artículo 148 del Código General del Proceso señala, que de oficio o a petición de parte, podrán acumularse dos o más procesos -aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda-, siempre que: (i) encuentren en la misma instancia, (ii) deban tramitarse por el mismo procedimiento, y (iii) se presenten cualquiera de los siguientes eventos: (a) cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda, (b) cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos, o (c) cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de fondo se fundamenten en los mismos hechos.
Es importante resaltar, que el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, tanto en su versión original, como en la versión reformada por la Ley 2080 de 2021 establece que «el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia», entre otros asunto, de «la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden […]».
Y que de acuerdo con el Reglamento del Consejo de Estado, artículo 13, «para efectos de repartimiento» atendiendo «un criterio de especialización y de volumen de trabajo», la Sección Segunda conoce, entre otros, de «los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales», como lo es la Convocatoria 437 de 2017 de la CNSC, que aquí se demanda.
En consecuencia, el Despacho encuentra satisfechos los mencionados requisitos señalados en el artículo 148 del Código General del Proceso, para acumular procesos, puesto que: Los procesos de nulidad 4696-2018 y 5104-2018, a acumular están en la misma instancia, puesto que en el presente caso, todos los procesos en estudio son de única instancia, de acuerdo con el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, en la medida que se trata de demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional, como lo es el MEN;
Los procesos a acumular se tienen que tramitar por el mismo procedimiento, ya que corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado conocer las demandas en estudio, en única instancia, bajo la cuerda del proceso ordinario contencioso, regulado por el artículo 179 y siguientes de la mencionada Ley 1437 de 2011; y Es evidente que las pretensiones formuladas en las demandas que dan origen a los procesos de nulidad 4696-2018 y 5104-2018, pudieron haberse solicitado en una misma demanda, pues, aún cuando en el expediente de radicado 4696-2018 que se remite para el estudio de su eventual acumulación, el demandante censura un acto administrativo distinto a aquél que se demanda en el proceso primigenio (5104-2018), es claro que existe identidad en las causas judiciales.
Ello por cuanto, el concepto de la violación y el objeto principal de análisis que se propone en ambos procesos, provienen de una misma causa, esto es, la presunta ilegalidad de las orientaciones dadas por el MEN a las entidades territoriales -particularmente a Rionegro e Itagüi-, respecto de la aplicación del Concepto 2302 de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En este punto se anota, que el artículo 149 del Código General del Proceso, dispone que de los procesos acumulados conocerá el Despacho que adelante el más antiguo, tomando como referente la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda. Para el efecto se tiene, que en el proceso 11001032500020180142500 (4696-2018) el proceso fue admitido mediante auto de 5 de junio de 2019, el cual fue notificado a las partes por estado el 5 de julio de 2019, según constancia secretarial.
Mientras que en el expediente 11001032500020180155400 (5104-2018), el auto admisorio de la demanda fue notificado a la parte demandada el 1 de marzo de 2019, siendo así el proceso más antiguo, por lo que la acumulación se ordenará a éste y su trámite asignado al suscrito Consejero, por ser el encargado de su sustanciación. En consecuencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá adelantar las diligencias respectivas para la necesaria compensación con el Despacho que remitió la demanda a acumular.
Así las cosas, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará acumular, al proceso de nulidad de la referencia 11001032500020180155400 (5104-2018), el siguiente proceso que también es de nulidad: 11001032500020180142500 (4696-2018). En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO. - ACUMULAR al proceso de nulidad 11001032500020180155400 (5104-2018), donde funge como demandante el señor Osman Hipólito Roa Sarmiento, que cursa en este Despacho, el siguiente prceso también de nulidad: SEGUNDO.- Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda ACTUALIZAR los datos del proceso de la referencia en las diferentes plataformas, aplicaticos o sistemas de gestión judicial, tales como, «Justicia Siglo XXI» y SAMAI, y en los demás a que hubiere lugar, donde deberá registrarse la acumulación que se ordena en esta providencia. Así mismo, la Secretaría tramitará la respectiva compensación con el Despacho del Consejero de Estado doctor Rafael Francisco Suárez Vargas.
TERCERO. - Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda NOTIFICAR por estado este auto a las partes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021. CUARTO.- Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda REMITIR copia de esta providencia, al Despacho del Consejero de Estado Rafael Francisco Suárez Vargas.
Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero de Estado (e)