CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00149-00(64853) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB- Demandado: FREDDY ANTONIO ANAYA MARTÍNEZ Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011 Temas: REPETICIÓN - presupuestos de procedencia / Análisis del daño – condena patrimonial no se demostró / no existe afectación patrimonial.

Procede la Sala a resolver, en única instancia, el medio de control de repetición presentado por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- en contra del señor Freddy Antonio Anaya Martínez. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia de 9 de marzo de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la nulidad de las resoluciones 640 de 2003, así como la 460 y 807 de 2007, decretada en primera instancia. En dichas decisiones administrativas se había impuesto, sin competencia, una contribución por concepto de valorización. Como consecuencia de lo anterior, el ente público tuvo que reembolsar los valores pagados por el particular, debidamente indexados.

Por esta razón, la CDMB inició un proceso de repetición en contra del señor Freddy Antonio Anaya Martínez pues fue él, en su condición de Director General, quien impuso y liquidó dicha contribución. II. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda Mediante demanda presentada el 20 de octubre de 2017 (fls. 1-16 c. ppal), la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 2 CDMB-, por conducto de apoderado judicial (fol. 17 c. ppal), presentó demanda de repetición en contra del señor Freddy Antonio Anaya Martínez, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable a título de culpa grave, por la suma de dinero que la entidad pagó con ocasión de la condena impuesta en la sentencia de 9 de marzo de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que el señor Jaime Orlando Cañón Flechas promovió con el fin de que se anularan los actos administrativos por medio de los cuales se impuso un gravamen por concepto de valorización al predio del demandante.

Consecuencialmente, la parte demandante pidió que se condenara al demandado a pagar la suma de $142’010.356. En concreto, la entidad demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1. Que como consecuencia de los hechos presentados, se permita repetir a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB- en contra del señor Freddy Antonio Anaya Martínez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.227.424 de Bucaramanga. 2.

Declarar patrimonialmente y administrativamente responsable al señor Fredy Antonio Anaya Martínez, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.227.424 de Bucaramanga, quien para la época de los hechos era funcionario de la CDMB, por su conducta gravemente culposa, la cual ocasionó daños y perjuicios económicos a la CDMB, al expedir sin competencia legal los actos administrativos: Resolución 640 del 16 de julio de 2003, Resolución 000460 del 18 de mayo de 2007 y Resolución 000807 del 10 agosto de 2007. 3.

Condenar al señor Freddy Antonia Anaya Martínez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.227.424 de Bucaramanga, al pago de la suma de ciento cuarenta y dos millones diez mil trescientos cincuenta y seis pesos m/cte ($142’010.356.oo) valor debidamente indexado a la fecha de la sentencia que se profiera dentro del presente proceso, correspondiente a la suma cancelada por la CDMB a los beneficiarios de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho bajo radico No. 2008-0021, cuyo fallo fue confirmado en segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 4.

Condenar al señor Freddy Antonio Anaya Martínez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 91.227.424 de Bucaramanga, al pago de las costas procesales. Como fundamentos fácticos de la demanda se narró, lo siguiente: Mediante la Resolución 640 de 16 de julio de 2003, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -en adelante CDMB- distribuyó la contribución por valorización de canalización de la quebrada “La Iglesia”, en los municipios de Bucaramanga, Girón y el Departamento de Santander.

El señor Jaime Orlando Cañón Flechas presentó varias peticiones a la CDMB con el fin de que reliquidara el impuesto por valorización, dado que presentaba Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 3 inconsistencia en el área del inmueble; no obstante, se resolvieron de manera desfavorable.

A través de la Resolución 460 de 18 de mayo de 2007, la CDMB modificó la Resolución 640 en lo que relacionado con el área del inmueble y el valor de la contribución. En contra de esta decisión, se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 807 de 10 de agosto de ese mismo año. Dichos actos administrativos fueron suscritos por el Director General de la entidad pública en aquella época, el señor Freddy Antonio Anaya Martínez.

El afectado con las decisiones administrativas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual culminó con la decisión de segunda instancia de 9 de marzo de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En esta providencia se confirmó el fallo de primera instancia, mediante el cual se anularon los actos administrativos y se ordenó el pago realizado por la contribución debidamente indexado.

La parte demandante atribuyó al señor Freddy Antonio Anaya Martínez la responsabilidad a título de culpa grave, toda vez que expidió los actos administrativos sin la competencia para hacerlo, por lo que la actuación del demandado se enmarcaba en el numeral 2° del artículo 5° de la Ley 678 de 20011, esto es, obrar con “carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable”. 2.- El trámite de única instancia La demanda fue admitida mediante providencia de 9 de mayo de 2018, la cual se notificó en debida forma al demandado y al Ministerio Público (fls. 162, 182, 205 c. ppal).

El señor Freddy Antonio Anaya Martínez no contestó la demanda, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio y de estar debidamente representado por un profesional del derecho (fol. 208 c. ppal). 2.1.- La audiencia inicial Inicialmente el proceso fue presentado y tramitado ante el Juzgado Noveno Oral del Circuito de Bucaramanga; no obstante, en audiencia inicial de 13 de septiembre de 1 “1.

Obrar con desviación de poder”. Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 4 2019, declaró su falta de competencia funcional y ordenó su remisión a esta Corporación para lo pertinente (fls. 211-212 c. ppal). Mediante providencia de 19 de marzo de 2020, el Despacho avocó conocimiento del sumario, dado que el demandado, para la época de los hechos, se desempeñaba como el Director General de la CDMB, una entidad del orden nacional, por lo que el asunto debía ser asumido en única instancia por esta Corporación, de conformidad con el numeral 132 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 (fls. 221-225 c. ppal).

Una vez agotado el trámite correspondiente, el 21 de enero de 20213 se continuó con la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En dicha diligencia, luego de la verificación de la asistencia de los intervinientes, se advirtió la inexistencia de alguna circunstancia que pudiera afectar la validez de lo actuado y, al no encontrar configurada ninguna excepción previa y/o mixta4, se procedió a hacer una síntesis de la demanda y su contestación con el objeto de fijar el litigio, para luego proceder al decreto de pruebas (índice 22 del aplicativo SAMAI).

Acto seguido, la fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes y el Ministerio Público, quienes manifestaron su aceptación, sin hacer ninguna observación. En este acto procesal, se concluyó que la litis se contraía a determinar si el señor Freddy Antonio Anaya Martínez incurrió en una conducta gravemente culposa al haber proferido, en su calidad de Director General, las resoluciones 640 de 2003, 460 de 2006 y 807 de 2007, las cuales fueron anuladas en el proceso antecedente. 2 “De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”.

(Redacción a la fecha de la providencia, es decir, sin la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021. 3 Dado que en este caso se pretendió continuar con la diligencia inicial de 13 de septiembre de 2019, en la cual se declaró la falta de competencia funcional del Juzgado 9 Administrativo de Bucaramanga, es claro que la audiencia se debía continuar con las normas de la Ley 1437 de 2011, sin la modificación de la Ley 2080 de 2021.

Lo anterior, de conformidad con el artículo 86 de esta última legislación, el cual sostiene que “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas (…) se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias (…)”. 4 La demanda no se contestó, por lo que no se propusieron excepciones y, además, no se encontró configurada ninguna de aquellas que pudiera ser decretada de oficio.

Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 5 En la etapa destinada a resolver sobre las medidas cautelares se dejó constancia de que no habían sido solicitadas, por lo que no había lugar a efectuar pronunciamiento alguno. En similar sentido, se resolvió la fase de conciliación, toda vez que la parte demandada no asistió a la diligencia. Posteriormente, se ordenó tener como pruebas, con el valor probatorio que les correspondiera, según la ley, las que fueron allegadas al expediente con la demanda.

Finalmente, sin pruebas por practicar, se prescindió de las audiencias de pruebas y de alegaciones y juzgamiento, y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 2.2.- Los alegatos de conclusión En esta oportunidad, la demandante manifestó que la responsabilidad del demandado se encontraba debidamente probada en el expediente, toda vez que se cumplieron con los requisitos de repetición, en tanto que se demostró la calidad de servidor público, la condena judicial y la culpa grave, esta última dado que no se controvirtió la presunción establecida en la Ley 678 de 2001 (Índice 23 del aplicativo SAMAI).

En su concepto, el Ministerio Público solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, porque la parte demandante demostró los aspectos subjetivos y objetivos de la repetición, en tanto que probó la conducta gravemente culposa del demandado. Al respecto, consideró que el demandado expidió los actos administrativos con evidente falta de competencia, puesto que la Ley 99 de 1993 y la sentencia C-155 de 2003 fueron claras en establecer que ninguna autoridad del orden nacional podía fijar una tarifa por contribución (Índice 25 del aplicativo SAMAI).

III. C O N S I D E R A C I O N E S 1.- Prelación de fallo La Sala decide el presente caso en virtud del acta 15 de 6 de mayo de 2005, en la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado.

Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 6 2.- Competencia De conformidad con el numeral 13 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -sin la modificación de la Ley 2080 de 20215-, la Sala tiene competencia para resolver la presente controversia en única instancia, ya que esta Corporación conoce de las demandas de repetición interpuestas en contra de los Directores de las entidades del orden nacional6, y en la demanda de repetición se reprocha la conducta del señor Freddy Antonio Anaya Martínez cuando se desempeñó como Director General de la CDMB,.

No obstante, vale aclarar que para al momento de presentarse la demanda -20 octubre de 2017-, Freddy Antonio Anaya Martínez fungía como Representante a la Cámara, circunstancia que supone, igualmente, la competencia del Consejo de Estado en única instancia7. 3.- Ejercicio oportuno del derecho de acción En el caso concreto, la condena impuesta a la CDMB, y por la cual pretende repetir en contra del señor Freddy Antonio Anaya Martínez, fue proferida el 9 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 3 de abril de ese mismo año. 5 Artículo 86 “Régimen de vigencia y transición normativa.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley (…)”. 6 En los términos del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 y la jurisprudencia de la Corporación las Corporaciones Autónomas Regionales son entes de carácter público del orden nacional, que forma parte del sector descentralizado de la administración pública.

Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de abril de 2013, exp. 46047, M.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 7 Sobre el particular la jurisprudencia se ha pronunciado así: “Al interpretar las anteriores disposiciones, la Sala consideró inicialmente que, para establecer la competencia del Consejo de Estado en única instancia, era necesario constatar que los demandados hubieran tenido la investidura a que se refiere el artículo 128 del C. C. A., para la época en que ocurrieron los hechos, así ya no la ostentaran al momento de presentación de la demanda, o tuvieran alguna otra de mayor envergadura.

La anterior posición varió mediante providencia del 4 de diciembre de 2006, reiterada en sentencias del 13 de noviembre y 3 de diciembre de 2008, en la que se avocó el conocimiento en única instancia, de la acción de repetición ejercitada por el Distrito Capital de Bogotá contra Andrés Pastrana Arango, por hechos acaecidos cuando este último ostentaba la calidad de alcalde mayor de Bogotá (…) Con fundamento en lo anterior, en esas oportunidades la Sala concluyó que si bien los hechos que daban lugar al ejercicio de la acción de repetición habían ocurrido cuando el señor Pastrana Arango se desempeñaba como alcalde mayor de Bogotá, lo cierto es que al momento en que el Distrito Capital presentó la demanda, el señor Pastrana ostentaba la calidad de presidente de la República, circunstancia que daba lugar a la aplicación de la norma.

En este caso, la Sala reitera esta última postura para asumir su competencia, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 128 del C. C. A. y 7 de la Ley 678 de 2001, vigentes para la fecha de presentación de la demanda. Así, el Consejo de Estado es la autoridad judicial competente para conocer privativamente y en única instancia de las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los senadores o representantes de la República, entre otros.

Por consiguiente, a pesar de que los hechos que se debaten tuvieron lugar cuando el señor Navarro se desempeñaba como alcalde municipal, lo cierto es que al momento en que se presentó la demanda, estaba investido como senador de la República, circunstancia que radica la competencia en esta Corporación para tramitar el proceso en única instancia”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 25.694, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 7 En el sub lite, el pago de la condena se efectuó el 31 de julio de 2017, según se desprende de la certificación expedida por el tesorero del ente público, las órdenes de pago y los comprobantes bancarios obrantes en el expediente (fls. 22-23, 154- 155 c. ppal).

De conformidad con el literal L del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad para la pretensión de la demanda de repetición empieza a correr a partir de la fecha en la que efectivamente se realice el pago cuyo reintegro se pretende o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 10 meses previstos en el artículo 192 ibídem8.

Al respecto, conviene precisar que la Subsección ha dejado claro que el plazo para pagar con que cuenta la entidad pública deberá computarse con arreglo a la antigua codificación -18 meses, artículo 177- si el proceso que le da base a la repetición se tramitó bajo ese régimen jurídico y se ordenó sufragar la condena en esos términos9. Así, la Sala debe poner de presente que la condena objeto del sub examine se profirió dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició su trámite en vigencia del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-.

De igual manera, la CDMB debía cumplirla en los términos de los artículos 177 y 178 de ese mismo cuerpo normativo. De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso es necesario determinar –en principio- cuándo se produjo el pago de la indemnización impuesta por la jurisdicción en la sentencia condenatoria a la entidad pública, el cual no sólo tiene incidencia para acreditar uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición10, sino que, a la vez, es un aspecto fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno del derecho de acción. 8 “Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 5 de abril de 2017, exp. 58762, M.P.: Hernán Andrade Rincón. 10 De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo desarrollan, artículos 77 y 78 del C.C.A. y la Ley 678 de 2001, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a) Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas.

Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 8 Como se dejó visto, la sentencia que condenó a la CDMB cobró ejecutoria el 3 de abril de 2017, por lo cual el plazo de 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984- corrió hasta el 4 de octubre de 2018, lapso dentro del cual se realizó el pago, este es, el de fecha de 31 de julio de 2017.

En ese contexto, en este caso debe concluirse que el término de caducidad debe computarse desde el día siguiente al pago efectuado, por lo que el plazo máximo para interponer la demanda fue el 1° de agosto de 2019 y, dado que aquella se presentó el 20 de octubre de 2017 (fol. 112 c. ppal), resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. 4.- La legitimación en la causa La CDMB está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público que aduce haber sido perjudicada con el pago de la suma de dinero decretada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió en contra del señor Freddy Antonio Anaya Martínez, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena contra el ente territorial, se desempeñaba como Director General de la CDMB y, además, suscribió los actos administrativos que posteriormente fueron declarados nulos. 5.- Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de jurisprudencia Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. Así, la finalidad de este lo constituye la protección del patrimonio estatal, el cual es necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho11.

Expediente No. 28.448, Actor: Lotería La Nueve Millonaria de La Nueva Colombia Ltda. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón. Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 9 Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.

En tal sentido, la antes denominada acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente.

Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Dicha ley definió la repetición como una acción –hoy medio de control- de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 10 conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

El mismo medio de control se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales del medio de control de repetición y del llamamiento en garantía. Con tales propósitos fijó, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con los segundos, reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación. Sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.

Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a título de dolo o de culpa grave.

De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 11 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.

Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado12 ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política13 y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia. Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 1999, exp. 10.865, M.P.: Ricardo Hoyos Duque. 13 El artículo 83 Constitucional estipula: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 12 que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico. En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se les imputa a los demandados.

En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda. 6.- Problema jurídico Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si el pago realizado por la entidad pública demandante, como consecuencia de la nulidad de la resolución 554 de 2001, es o no atribuible patrimonialmente, a título de culpa grave al señor Freddy Antonio Anaya Martínez14.

Por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda el medio de control de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si el demandado actuó con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante. 6.1.- El daño: la existencia de una condena judicial y el pago Para efectos de resolver el caso concreto debe establecerse, en primer término, si se produjeron los daños alegados en la demanda, para, luego, entrar a definir si éstos resultan imputables, a título de culpa grave, a la parte demandada.

Como el proceso de repetición es “una acción civil patrimonial” 15 y su finalidad no es precisamente la de indemnizar a la entidad pública por un daño antijurídico sino la de restituir patrimonialmente una suma pagada como consecuencia de aquel. 14 En esos términos se fijó el litigio en la audiencia inicial realizada el 8 de junio de 2018. 15 Artículo 2 de la Ley 678 de 2001.

Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 13 En ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio y de conformidad con la fijación de litigio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos que tienen relación con el daño alegado en la demanda: El 23 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de otros asuntos de la Subsección de Descongestión, declaró la nulidad de las resoluciones 640 de 2003, así como la 460 y 807 de 2007 y, como restablecimiento del derecho, ordenó restituir la totalidad, debidamente indexado, de los dineros pagados a la CDMB por el señor Jaime Orlando Cañón Flechas por concepto de valorización. En relación con este último punto se fijó así: Cuarto: Ordenar a la Corporación Para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, según sea el caso: a) Restituir la totalidad de los dineros que el demandante hubiere cancelado a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por concepto de la contribución por valorización impuesta mediante resolución 640 del 16 de julio de 2003, modificada por la resolución 460 de 18 de mayo de 2007 y confirmada mediante la resolución 807 de 10 de agosto de 2007, debidamente ajustada, en los términos del art. 178 del C.C.A (…). b) Ordenar la terminación de los procesos de cobro coactivo iniciados con fundamento en los actos administrativos demandados en contra del señor Jaime Orlando Cañón Flecha (fls. 78-90 c. ppal).

El 9 de marzo de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. Después de citar la sentencia C-155 de 2004, consideró que la CDMB no tenía competencia para fijar la tarifa por contribución por valorización hasta que el Congreso de la República fijara un sistema y método para que aquella entidad pudiera realizarlo (fls. 93-110 c. ppal).

Además, en el plenario se halla el certificado presupuestal 584 de donde se relata una disponibilidad de $142’010.356 para efectos del pago de la condena proferida por el “fallo de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado”, cifra que coincide con el valor por el cual se está repitiendo (fol. 158 c. ppal). Igualmente, se allegó el “comprobante de egreso” de número 2017002118 de 31 de julio de 2017 en el que se pueden apreciar los registros de unos movimientos bancarios relacionados con una cuenta del Banco Bancolombia de la que es beneficiario16 el señor Jaime Orlando Cañón Flechas, quien fuera el demandante 16 A folio 155 del c. ppal.

Obra certificación del Banco Bancolombia en la cual se aprecia que la cuenta del señor Jaime Orlando Cañón Flechas estaba activa y coincide con la plasmada en el certificado de egreso. Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 14 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho documento fue suscrito por el Tesorero General de la CDMB (fls. 22-23, 155, 161 c. ppal). A juicio de la Sala, de conformidad con lo estipulado en el artículo 14217 de la Ley 1437 de 2011, la certificación y los demás documentos enunciados constituyen prueba idónea y suficiente del pago del asumido por la CDMB como causa del reembolso decretado.

Ahora bien, de conformidad con la condena asumida por la CDMB, en los términos antes transcritos, resulta evidente que no se puede considerar una de tipo resarcitorio pecuniario para efectos de concluir que se está frente a una reparación patrimonial derivada de la acción u omisión de las autoridades públicas, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y el artículo 2° de la Ley 678 de 2001.

Lo anterior no quiere significar una limitación al alcance de la cláusula general de responsabilidad del Estado en sede de repetición, sino que se busca dejar claro que solamente aquellos eventos en los que causalmente pueda establecerse una obligación de reparación de un perjuicio derivado de la conducta de un agente estatal, que no un mero o simple restablecimiento del derecho, será procedente la demanda de reembolso.

Al respecto, vale precisar que el medio de control de repetición tiene como finalidad lograr el reembolso del patrimonio público cuya erogación se ha derivado de una conducta dolosa y/o gravemente culposa, de ahí que no se trate propiamente de un proceso de características sancionatorias, sino, en cambio, uno con fines retributivos y preventivos.

Vale recordar en este punto que no cualquier condena efectuada a una entidad pública configura, per se, una afectación patrimonial, en cuyo caso se habilite a la entidad pública para repetir cuando sea causada por la conducta de uno de sus funcionarios18. Así, corresponde al juez administrativo el deber de verificar que la decisión judicial base de la repetición objetivamente imponga un detrimento patrimonial a la entidad pública, por manera que las órdenes que se escapen de dicha declaración, como lo son las que impongan un mero restablecimiento del derecho sin afectación económica, una devolución y/o restitución, no constituyen supuestos que la habiliten 17 Artículo 142.

Repetición (…) “Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”. 18 Al respecto, consultar, Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2020.

Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 15 para interponer un medio de control de repetición, puesto que se generaría un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado. En un caso donde también se discutía el reembolso de las unas pagadas por un particular por concepto de la valorización impuesta por la CDMB, la Sala razonó de forma similar, pues mencionó que: [C]on el propósito de que la condena de repetición no se convierta en una decisión desproporcionada, el ordenamiento superior le exige al juez de lo contencioso administrativo que valore la condena efectiva a una indemnización que implique una afectación patrimonial del Estado y no la simple devolución o restitución o restablecimiento de un derecho; asimismo, se debe verificar el verdadero valor del daño atribuible al agente, suprimiendo del mismo los incrementos respectivos a factores ajenos a la voluntad del agente y aquellos valores que resulten claramente desproporcionados en consideración de la responsabilidad general que deben asumir los funcionarios públicos.

En este punto, llama la atención la Sala a que los jueces de lo contencioso administrativo deben efectuar el análisis correspondiente para que la acción y la posterior condena que se imponga como producto de una acción de repetición en los términos del artículo 90 superior, no se convierta en una decisión que configure en un enriquecimiento injusto para el Estado.

Asimismo, cabe resaltar que corresponde al juez administrativo, al momento de examinar los presupuestos de la acción de repetición, indagar si efectivamente se presentó una indemnización a favor de una determinada persona o si, por el contrario, constituyó un mero restablecimiento, devolución o restitución de un valor que se hubiera pagado indebidamente al Estado, caso en el cual no se generaría afectación al patrimonio público, pues al final de cuentas el estado restituye a su legítimo titular unos recursos que por virtud del fallo de nulidad no tiene derecho a retener19.

En ese orden de ideas, considera la Sala que no se demostró el daño en este asunto, dado que no se demostró que la condena patrimonial hubiera causado una afectación patrimonial a la entidad pública demandante, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. Así mismo, los valores generados por la indexación de la devolución efectuada al demandante en el proceso antecedente son un factor ajeno a la voluntad del funcionario público, por lo que tampoco puede ser asumido como fruto de su conducta20.

En efecto, se reitera, resulta desproporcionado exigirle al demandado el reembolso de una suma de dinero que no significó una afectación patrimonial para la CDMB, 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de julio de 2021, exp. 56622, M.P.: José Roberto Sáchica Méndez. 20 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que la condena de repetición tiene que respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, razón por la cual “el juez, en ejercicio de su independencia e imparcialidad, debe evitar excesos; es decir, cargas excesivas y desproporcionadas en cabeza de una persona.

Entre los fines esenciales del Estado se encuentra asegurar la vigencia de un orden justo (CP art 2) y reconocerles primacía a los derechos inalienables de la persona (CP art 3)”. Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil). Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 16 dado que aquella devino de la mera devolución de las sumas pagadas por un particular por concepto de valorización. Por todo lo dicho, se concluye que no fue probado el daño, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda. 7.- Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de “interés público”.

Ahora bien, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público. Por esta razón, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso21.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de repetición, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por secretaría, DEVUÉLVASE a la parte actora la suma consignada para gastos del proceso o su remanente si los hubiere.

CUARTO: Dado que la decisión es denegatoria de las pretensiones, el proceso se decide en única instancia, por lo que, en firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación, previas las anotaciones de rigor. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicación: 110010326000201900149 00 (64853) Actor: CDMB Demandado: Freddy Antonio Anaya Martínez Referencia: Repetición – Ley 1437 de 2011 17 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto VF