Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 Demandante: JOSÉ IGNACIO MORALES ARRIAGA Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Tema: Improcedencia de la acción ante la existencia de otro mecanismo judicial –subsidiariedad–.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de 3 de marzo de 2023. En la providencia mencionada, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor José Ignacio Morales Arriaga demandó a la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC). En el escrito se aludió el incumplimiento del literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 20071, y se pretendió lo siguiente: 1.- ORDENAR AL REGISTRADOR NACIONAL DE ESTADO CIVIL QUE CUMPLA LO SEÑALADO EN EL LITERAL F) DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY 1163 DE 2007. 2.- EN CONSECUENCIA, DISPONER QUE LA RENOVACIÓN DE LA CÉDULA AMARILLA CON HOLOGRAMA, POR LA CÉDULA DIGITAL IMPLICA LA EXONERACIÓN DEL COBRO DE LA TASA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 2 Y PARÁGRAFO DE LA RESOLUCIÓN NO.5112 DEL 23 DE FEBRERO DE 2022 Y LAS DEMÁS DISPOSICIONES QUE, SOBRE TARIFAS, SE EMITAN EN LOS AÑOS POSTERIORES. 3.- ORDENAR AL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL QUE EXPIDA NUEVO ACTO ADMINISTRATIVO MODIFICANDO EL ARTÍCULO 2 Y PARÁGRAFO DE LA RESOLUCIÓN NO.5112 DEL 23 DE FEBRERO DE 2022, O LA QUE HAYA SUBROGADO ÉSTA, EN ACATAMIENTO A LA DISPOSICIÓN ANTEDICHA. 1 «Por la cual se regulan las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones.».
Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.- ORDENAR AL REGISTRADOR NACIOBAL DEL ESTADO CIVIL QUE CESE INMEDIATAMENTE EL COBRO DE LA RENOVACIÓN DE LA CÉDULA AMARILLA CON HOLOGRAMA POR LA DIGITAL. 5.- ORDENAR AL REGISTRADOR NACIONAL DE ESTADO CIVIL QUE PUBLIQUE EN SU PÁGINA WEB, Y EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MANERA PERMANENTE, LAS DISPOSICIONES SEÑALADAS EN LA SENENCIA, EN CUMPLIMIENTO AL LITERAL F) DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY 1163 DE 2007[2]. 2.
Hechos En la demanda, el actor señaló varios hechos. La Sala resume los supuestos fácticos más relevantes del escrito de la siguiente manera: Actualmente, la RNEC expide la nueva cédula de ciudadanía física; denominada «de seguridad en policarbonato», que de manera concomitante activa el documento digital «cédula de ciudadanía digital».
El accionante indicó que, si bien no es obligatoria actualmente, será un imperativo para que las personas se identifiquen, puedan obtener los servicios que presta el Estado, ejercer y hacer valer sus derechos, acceder a cargos públicos, elegir y, ser elegidas3. La expedición del novedoso instrumento no tiene costo, si es por primera vez.
Sin embargo, para quienes cuentan con la cédula amarilla con hologramas4; la entidad adelanta el trámite de expedición como duplicado5 y, para el año 2022, cobró el valor de $55.7506. En criterio del demandante, la generación del documento implica el trámite de renovación; en sus términos «… ello ocurre en los eventos en que la ciudadanía, por razones externas a su propia voluntad o por obligación impuestas por el mismo Estado, deba renovar el documento de identidad».
De acuerdo con lo anterior, el señor José Ignacio Morales Arriaga indicó que el literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007 es muy claro al disponer la exoneración del cobro de la tasa de servicios para la expedición del documento de 2 Se transcribe tal cual incluso con posibles errores y la negrilla es del original. 3 En la demanda se citaron apartes de las sentencias de la Corte Constitucional C- 511 de 14 de julio de 1999 y T- 497 de 2006, para resaltar principios que gobiernan la labor del registro civil e identificación de la ciudadanía. 4 El actor alude que muchas personas no podrán sufragar el pago de la tasa que se impuso para obtener el nuevo documento de identidad por el trámite de duplicado, indicó: «• Personas en condición de extrema pobreza • Personas desempleadas • Personas habitantes de calle • Personas que vivan en sitios remotos o alejados de cabeceras municipales • Entre otras». 5 El accionante citó un aparte de un artículo del diario Portafolio «Desde el 1 de septiembre se dejó de producir la cédula amarilla tradicional para cambiar su producción y diseño. A partir de 2023 el nuevo documento será obligatorio, anunció el registrador». 6El demandante sustentó su escrito a partir de la información que extrajo de los siguientes portales digitales de la entidad demandada y del diario Portafolio, enlaces: https://www.registraduria.gov.co/?page=cedula-digital – https://www.portafolio.co/economia/finanzas/registraduria- nacionalya-no-sera-valida-la-cedula-fisica-solo-la-digital-570432 Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identidad en caso de renovación. No obstante, en el artículo 2.º de la Resolución nro. 5112 de 23 de febrero de 20227, la RNEC dispuso lo siguiente: Artículo 2°.
Tarifas para la expedición de la Cédula de Ciudadanía de Seguridad Personalizada en Policarbonato y para la Cédula de Ciudadanía Digital. Fijar como valor por concepto de la expedición de la Cédula de Ciudadanía de Seguridad Personalizada en policarbonato por duplicado o rectificación, por pérdida, deterioro o corrección de datos de la misma, a voluntad de su titular, la cual se entregará con la activación de la Cédula de Ciudadanía digital, la suma de CINCUENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS ($55.750.oo) ML.
Parágrafo. Solicitudes de expedición de la Cédula de Ciudadanía de Seguridad Personalizada en Policarbonato y para la Cédula de Ciudadanía Digital por duplicado o rectificación, por pérdida, deterioro o corrección de datos de la misma, a voluntad de su titular, la cual se entregará con la activación de la Cédula de Ciudadanía digital recibida en el exterior por los consulados.
Establecer por este concepto la suma de CINCUENTA Y CINCO DÓLARES CON OCHENTA Y UN CENTAVOS DE DOLAR (US$ 55.81). Del tenor de la disposición transcrita8, el actor advirtió que la entidad cobra por duplicado o rectificación, por pérdida, deterioro o corrección de datos del documento, a voluntad de su titular, la suma de $55.750/ USS55.81; pero, en ninguna parte la disposición señala que ese valor se recaude por la renovación del documento de identidad.
Por tanto, alegó que como se «ha comenzado a imponer la renovación forzosa», la accionada debe cesar inmediatamente el cobro de renovación de la cédula amarilla con holograma por la digital: resaltó que «No puede usarse ni abusarse de la figura del DUPLICADO para, de manera arbitraria, cobrar por una RENOVACIÓN que el mismo Estado impone a la ciudadanía».
El 3 de noviembre de 2022, en similares términos a los de la demanda, el accionante presentó escrito de constitución en renuencia a la RNEC, en el que solicitó el cumplimiento del literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007. Lo anterior, con la finalidad de que la entidad deje de cobrar las tasas establecidas en la Resolución nro. 5112 de 23 de febrero de 2022, por el trámite de renovación de la cédula amarilla con holograma por la digital, porque no corresponde con el trámite de duplicado.
Por su parte, la Administración no accedió a lo solicitado. En oficio de 18 de noviembre de 2022, la RNEC respondió al demandante lo siguiente: […] Si bien es cierto, como usted relaciona, la citada Ley, en su artículo 5º señala algunas situaciones especiales donde se puede exonerar del cobro en la expedición 7 «Por la cual se incrementan las tarifas de diferentes hechos generadores por los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil» 8 Debe precisarse que las tasas por los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil se actualizan anualmente por medio de acto administrativo Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del documento de identidad, usted cita expresamente el numeral f) que establece que procederá dicha exoneración cuando se esté llevando a cabo la renovación de alguno de los documentos de identidad.
En este caso, dicho numeral no aplica, ya que a la fecha no nos encontramos oficialmente en un proceso de renovación de nuestro documento de identificación, es decir, todavía no se encuentra fijada la fecha exacta en la cual, la cédula digital será de uso obligatorio por parte de todos los ciudadanos colombianos. Es importante poner de presente que la cédula amarilla con hologramas, sigue siendo completamente válida y que, a la fecha, la expedición de la cédula digital solamente es obligatoria cuando se tramiten cédulas de ciudadanía por primera vez.
Así como, cuando se solicite un duplicado, es decir, cuando un ciudadano se acerque a una Registraduría a solicitar un duplicado de su cédula de ciudadanía, en caso de que tenga la cédula amarilla de hologramas, le será expedida la nueva cédula de ciudadanía digital generando así una transición ordenada y gradual de todos los colombianos hacía la nueva cédula de ciudadanía digital.
Por tanto, debo señalarle que los diversos cobros, como se pudo establecer anteriormente, son fijados en cumplimiento de una disposición legal, y, por tanto, esta entidad no se encuentra autorizada para realizar una exoneración total respecto del costo de la nueva cédula digital, hasta que el Congreso de la República no disponga modificar esta situación. […] 3.
Admisión de la demanda y decreto de pruebas En auto de 31 de enero de 2023, el Juzgado 61 Administrativo de Bogotá declaró la falta de competencia funcional para conocer del asunto, en atención a que la autoridad accionada es del nivel nacional y dispuso la remisión del proceso para que cursara, en primera instancia, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
A su turno, en providencia de 6 de febrero de 2023, el magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Primera de esa corporación admitió la demanda y ordenó la notificación de lo decidido al demandante, al señor al registrador nacional del estado civil y tuvo como pruebas los documentos aportados con la solicitud de cumplimiento. 4.
Informe La RNEC se opuso a las pretensiones de la demanda, alegó que la acción deviene improcedente porque existe otro medio judicial para plantear el debate que propone el actor: el medio de control de nulidad contra la Resolución nro. 5112 de 2022. En todo caso, enfatizó que la entidad no ha incumplido la norma invocada como desatendida.
Frente a la inobservancia del literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007, la autoridad señaló que el actor asimila, erradamente, la renovación (exenta de cobro) a la expedición de la cédula digital debido a extravío, hurto o por simple decisión del interesado (no exento de cobro), caso en el cual se habla de duplicado, dado que reproduce los mismos datos biográficos y biométricos porque se trata de la misma persona.
A su vez, precisó que la cédula digital no se trata de Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un documento que ofrezca novación; entendida como la modificación o extinción de la cédula amarilla con hologramas vigente.
Por tanto, alegó que no tiene cabida la aplicación de la interpretación incierta que hizo el accionante. En ese sentido, la entidad resaltó que la cédula amarilla con hologramas no ha perdido su vigencia, por lo que los colombianos pueden seguir identificándose con la cédula amarilla con hologramas, circunstancia que garantiza sus derechos fundamentales.
En consecuencia, no se puede hablar de renovación porque la cédula digital, actualmente, no se le exige de manera obligatoria a los administrados. En consonancia con lo anterior, la autoridad aclaró que la expedición de la cédula de ciudadanía digital y física en policarbonato no se tramita por renovación, sino a través de solicitud de primera vez, duplicado y rectificación: el primero, desde el 1.° de septiembre de 2022, para los colombianos que cumplen la mayoría de edad y solicitan la expedición del documento, y los demás son vías de carácter voluntario, por las cuales pueden acceder los colombianos en caso de pérdida, deterioro o corrección de datos de la cédula de ciudadanía o, bien, insistió, por su propia voluntad.
En suma, como la expedición de duplicado o rectificación es un servicio que presta la RNEC y constituye un hecho generador de las tasas objeto de cobro, se encuentran justificadas las que están previstas en la Resolución nro. 5112 de 2022, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 3.º de la Ley 1163 de 2007. 5. Sentencia de primera instancia Por medio de fallo de 3 de marzo de 2023, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.
Para llegar a dicha decisión, del contenido de la disposición cuya observancia pretendió el actor, el a quo determinó que la Registraduría Nacional del Estado Civil no estableció una tarifa por concepto de renovación y que, el cobro de las tasas del artículo 2.º de la Resolución nro. 5112 de 2022, se encuentran conforme con lo establecido en el literal a) del artículo 3.º de la Ley 1163 de 2007.
Seguidamente, el Tribunal estimó que, con los trámites de duplicado o rectificación, el documento que se obtiene es la cédula de ciudadanía en policarbonato y digital, no la amarilla con hologramas; por tanto, no implican una renovación del documento de identidad. Igualmente, precisó que no es obligatoria, sino que su expedición se realiza a voluntad del titular, por cuanto, la anterior no ha perdido su vigencia, es decir, que los ciudadanos pueden seguir ejerciendo sus derechos.
Además, que no se ha establecido una fecha exacta de obligatoriedad del nuevo instrumento, en cuyo caso sí se hablaría de renovación. Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, la primera instancia determinó que el accionante no demostró el incumplimiento de la norma que alega como desatendida, porque la Resolución nro. 5112 de 23 de febrero de 2022 estableció las tasas de cobro para los trámites de duplicado, rectificación o corrección del documento de identidad, que son de carácter voluntario; y frente a los cuales no opera la exoneración de cobro. 6.
Impugnación El actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se acceda a sus pretensiones. En ese sentido, manifestó que ratificaba la argumentación expuesta en el escrito inicial y que no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la legalidad de la Resolución nro. 5112 de 23 de febrero de 2022, como mal lo advirtió el Tribunal, toda vez que su demanda no se dirige para esa finalidad.
Por otra parte, el impugnante indicó que la sentencia recurrida desconoce que la accionada abusa del derecho al «imponer, indirectamente, un cambio, reemplazo o renovación del documento de identidad, cédula, alegando que se trata de simple emisión de duplicado». En su criterio, lo anterior, «carece de coherencia intelectiva, puesto que la palabra duplicado hace alusión al doble exacto de una determinada cosa, que en este caso no lo es, ya que la cédula actual, amarilla con holograma, es totalmente diferente a la digital y su versión de policarbonato».
Asimismo, el accionante sostuvo que con la decisión el Tribunal permite la arbitrariedad de que la Administración siga cobrando una verdadera renovación de cédula «bajo el entendido -ausente de legalidad- de que se trata de un mero duplicado». Aseveró que finalmente se va a obligar a la ciudadanía a la llamada cédula digital y que no se tiene en cuenta el enorme beneficio económico que le permiten los ingresos por duplicados a la entidad.
Además, expresó que «estamos francamente, frente a una RENOVACIÓN de documento de identidad; y más, cuando para obtenerlo hay que renovar los datos personales, así como el registro biométrico, etc. Pero el Tribunal no analizó esta situación». Finalmente, manifestó lo siguiente: Desatendió el fallador de primera instancia que con esta demanda lo que se pretende es conjurar, impedir y detener un proceso arbitrario e injusto con la ciudadanía, consistente en que la accionada le está dando un giro prohibido e interpretación inadecuada al literal f), inciso primero, del artículo 5 de la Ley 1163 de 2007, cuando alega que la cédula amarilla con holograma es la vigente (sin atreverse a dar fecha cierta de su fenecimiento, que lo será pronto, se presume razonadamente) y que quien desee la denominada cédula digital y su copia en policarbonato (que es una verdadera renovación), deberá pagar la tasa impuesta a título de duplicado, lo cual es un verdadero engaño. Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 3 de marzo de 2023 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «… las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 3 de marzo de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la RNEC respecto del literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo9 para que toda persona pueda «… acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la 9 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016- 00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».
En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo10. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]11.
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política12.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «… pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»13. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001- 23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla.
Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado14.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,15 a menos que estén apropiados;16 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior17. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este18 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001- 23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E). 15 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001- 23-31-000-2000-4673-01(ACU).
M.P. Darío Quiñones Pinilla. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Sentencia antes citada. 18Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia».
Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»19.
Igualmente, esta Sección20 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [21] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. 21 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]. Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «… tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»22 En el caso concreto, con la demanda se acompañó copia del escrito de 3 de noviembre de 2022, que el accionante presentó a la RNEC y en el que solicitó el cumplimiento del literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007.
Lo anterior, con la finalidad de que la entidad deje de cobrar las tasas establecidas en la Resolución nro. 5112 de 23 de febrero de 2022, por renovación de la cédula amarilla con holograma por la digital, porque no corresponde con el trámite de duplicado. Asimismo, el demandante adjuntó el oficio de 18 de noviembre de 2022, en el que la autoridad accionada le respondió que no incumple la disposición mencionada, toda vez que no se puede hablar de proceso de renovación porque la cédula digital, actualmente, no se le exige de manera obligatoria a los administrados.
Por tanto, como la cédula amarilla con hologramas no ha perdido su vigencia, el trámite que se imparte para la expedición es el de duplicado, rectificación o por voluntad del interesado. Lo anterior, resulta suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia. En efecto, la disposición invocada en la pretensión de la demanda, esto es, el literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007, corresponde con la exigida en el escrito de 3 de noviembre de 2022 y la respuesta emitida por la accionada es contraria al querer del demandante. 3.4.
Procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectivo el obedecimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. El demandante invocó como disposición incumplida el literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007, cuyo contenido es el siguiente: 22 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LEY 1163 DE 2007 (octubre 3) Diario Oficial No. 46.771 de 4 de octubre de 2007 Por la cual se regulan las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones. […] ARTÍCULO 5o.
EXENCIONES AL COBRO. De conformidad con las disposiciones vigentes, la Registraduría Nacional del Estado Civil exonerará del cobro para obtener el documento de identidad, en los siguientes casos: […] f) La renovación de cualquiera de los documentos de identificación; […] De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pidió el acatamiento de un artículo, cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición o decisión judicial.
Por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra satisfecho. No obstante, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante23.
Lo anterior, se explica en lo siguiente: [G]arantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario.
En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio24. En el caso concreto, la parte actora manifestó que no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento del literal f) del artículo 5.º de la Ley 1163 de 2007, y que su petición no tiene la finalidad de controvertir actos administrativos.
Sin embargo, dicha disposición la consideró desatendida con ocasión de la Resolución nro. 5112 de 202225, que impuso las tasas por 23 En cuanto a la improcedencia por subsidiariedad y su desarrollo por parte de la jurisprudencia de esta sección puede confrontarse las siguientes providencias: sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 25 Se precisa que la resolución mencionada fue dejada sin efectos por medio del artículo 16 de la Resolución 4105 de 22 de febrero de 2023.
No obstante, en el artículo 2.º ejusdem la RNEC Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios de la RNEC para la expedición de la cédula digital que, en su criterio, remplazará a la cédula amarilla con hologramas.
Por su parte, la RNEC aludió que la renovación no se aplica para el nuevo instrumento de identificación y que las personas pueden solicitarlo voluntariamente, por medio del trámite de duplicado o rectificación. En consecuencia, defiende que se encuentran justificados los valores cobrados por esos servicios, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 3.º de la Ley 1163 de 2007.
De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto, para la Sala es claro que subyace una controversia entre las partes que escapa al objeto de la presente acción constitucional, esto es, hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que contenga un mandato claro, expreso, exigible y que no implique discusión alguna, toda vez que, para dirimir el asunto se debe determinar si los procedimientos y tasas establecidas, por concepto de la expedición cédula física en policarbonato y digital, reguladas en el artículo 2.º de la Resolución nro. 5112 de 2022 y actualmente en la Resolución nro. 4105 de 22 de febrero de 2023, están fundamentadas o no en las normas legales que deben encontrar su sustento.
En efecto, corresponde al juez de la legalidad de los actos, por medio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 137 del CPACA, determinar, si como lo propone el señor Morales Arriaga, el acto no dispone sobre el trámite de renovación que es gratuito y que, en su criterio, irregularmente, fue subsumido por parte de la Administración en el trámite de duplicado para justificar su cobro, en desconocimiento de las previsiones del artículo que invocó o, si por el contrario, como esgrime la demandada las tasas objeto de cobro, se encuentran justificadas, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 3.º de la Ley 1163 de 2007.
Llegado a este punto, la Sección precisa que el actor no alegó ni se encuentra probada la incursión de un perjuicio irremediable de características concurrentes de: inminencia, urgencia, gravedad e impostergable, desde la presentación de la demanda. Por tanto, no se debe aplicar la regla de excepción del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997.
En todo caso, se advierte que en el medio de control que se indicó puede proponer medidas cautelares. En suma, esta Sala revocará la sentencia de 3 de marzo de 2023 de la subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la demanda. En su lugar, declarará improcedente la acción de cumplimiento porque no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad que impide a la Sala abordar el fondo del presente asunto, de acuerdo con las razones mantuvo las tasas de servicios por concepto de la expedición cédula física en policarbonato y digital.
Demandante: José Ignacio Morales Arriaga Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicación: 25000-23-41-000-2023-00186-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuestas en esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.
FALLA: Primero. Revocar la sentencia de 3 de marzo de 2023 de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, declarar improcedente la acción de cumplimiento por subsidiariedad. Segundo. Notificar a las partes. Lo anterior, en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
Lo anterior, por medio de la Secretaría General de la corporación y a través de las respectivas anotaciones en el sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx