CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 05001-03-33-000-2016-00227-01(66913) Demandante: MUNICIPIO DE GÓMEZ PLATA Demandado: DELIO DE JESÚS ACEVEDO MARTÍNEZ Referencia: REPETICIÓN VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL-Como el término comenzó a correr en vigencia del CPACA, aplica esa norma.
ACCIÓN DE REPETICIÓN-El término para demandar cuenta a partir del día siguiente al de la fecha del último pago efectuado por la entidad pública o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 CCA. CADUCIDAD EN REPETICIÓN-Las normas que disponen el término para demandar son de orden público e indisponibles para el juez y las partes.
DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio. COSTAS-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en única instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión de 5 de mayo de 2005[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El 7 de septiembre de 1995, la volqueta de placa OL050 –destinada al servicio de aseo del municipio Gómez Plata, Antioquia– atropelló al menor Daniel José Pérez Rivera. El Consejo de Estado condenó a la entidad, porque no se tomaron medidas de precaución en la conducción del vehículo. Como la entidad pagó esa condena, demandó en repetición.
ANTECEDENTES El 18 de diciembre de 2015, el Municipio de Gómez Plata, a través de apoderado judicial, formuló demanda de repetición contra Delio de Jesús Acevedo Martínez, para que se le declarara patrimonialmente responsable de la condena impuesta por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de abril de 2011, que ordenó el pago de perjuicios morales y materiales a los familiares del menor Daniel José Pérez Rivera.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante adujo que el demandado actuó con culpa grave, pues cometió una infracción de tránsito al manejar en reversa un vehículo de carga pesada. El 24 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, el demandado sostuvo que no estaba probada su actuación dolosa o gravemente culposa y que «había una incongruencia» entre el valor de la condena y el pago por parte de la entidad.
El 26 de octubre de 2017, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandada reiteró lo expuesto y alegó que la sola sentencia condenatoria no era suficiente para acreditar el dolo o la culpa grave del servidor, pues el medio de control de repetición no era un proceso de ejecución. La demandante reiteró lo expuesto y el Ministerio Público guardó silencio.
El 16 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones porque no se probó la culpa grave alegada. Consideró que, aunque en el proceso de reparación directa se probó la falla del servicio y se condenó a la entidad por la muerte del menor Daniel José Pérez Rivera, esa decisión no vinculaba al juez de la repetición y, en este nuevo proceso, no se probó la actuación gravemente culposa del demandado.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 19 de febrero de 2021 y admitido el 21 de enero de 2022. La recurrente esgrimió que la sentencia condenatoria era prueba suficiente de la culpa grave del demandado. El 1° de abril de 2022, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto y el Ministerio Público conceptuó que, la demandante no acreditó la culpa grave con pruebas idóneas y pertinentes.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 CPACA y el inciso 1º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001.
El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el inciso 2º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP. Acción procedente 2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 CN, art. 142 CPACA, inciso 1º del art. 2 de la Ley 678 de 2001 y arts. 1668.3 y 1670 CC).
II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si operó el fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar. III. Análisis de la Sala 3. El artículo 187 CPACA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad del término para formular la demanda[2]. 4.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El artículo 624 CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como el término empezó a contarse desde el 7 de noviembre de 2012, la norma aplicable es el literal l) del artículo 164 CPACA –antes de su modificación por el art. 43 de la Ley 2195 de 2022–.
Conforme a ese literal, el término para formular la acción de repetición es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas. El término de caducidad establecido en el literal l) del artículo 164 CPACA es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 13 CGP)– de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). La caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar exequible el artículo 136 CCA, cuando estimó que la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos [ratio decidendi][3].
Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso.
También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia [ratio decidendi][4]. 5. El artículo 308 CPACA dispone que los procesos que estaban en curso cuando entró en vigencia esa ley seguirían con el régimen jurídico anterior y, por ello, las entidades deben pagar las sentencias condenatorias de los procesos tramitados con el CCA en el término indicado en ese código, es decir, dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria (inciso 4, art. 177 CCA).
Como la sentencia que generó la obligación reparatoria quedó ejecutoriada en mayo de 2011 [núm. 6], aplica el CCA. 6. Está acreditado que el Consejo de Estado, en sentencia de segunda instancia del 13 de abril de 2011, ordenó a la entidad demandante el pago de los perjuicios causados al núcleo familiar de Daniel José Pérez Rivera, por su muerte por falla del servicio en la conducción de un vehículo de carga, según da cuenta copia auténtica de la decisión (f. 46-65 c. 1).
El 5 de mayo de 2011 siguiente, quedó ejecutoriada la decisión, según da cuenta copia auténtica de la constancia de ejecutoria (f. 67 c. 1). 7. Según el artículo 243 CGP, documento público es el otorgado por el funcionario en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado.
Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad o el desconocimiento, de conformidad con el artículo 269 CGP. El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 176 CGP. 7.1.
Obra en el expediente certificado del 16 de julio de 2016, expedido por Iván Montolla Murillo, tesorero del Municipio de Gómez Plata. Conforme a ese documento, el municipio pagó $535.269.659, por concepto de sentencia judicial en proceso de reparación directa n°. 1995-01889-01. Según quedó consignado, la obligación se pagó dentro del proceso ejecutivo de radicado 2013-00179-00 y «fue cancelada al apoderado de los demandantes a través del despacho judicial que conoció del proceso por vía ejecutiva» (f. 44 c. 1). 7.2.
Obra en el expediente documento original del «Acta de Comité Ad hoc» del 18 de diciembre de 2015. Conforme al documento, en esa fecha de reunieron Mario de Jesús Restrepo Pérez –alcalde del Municipio de Gómez Plata– y Joaquín Emilio Córdoba Córdoba –asesor jurídico del municipio– para evaluar la viabilidad de presentar una acción de repetición contra Delio de Jesús Acevedo Martínez y los servidores responsables del daño causado en un accidente de tránsito ocurrido el 7 de septiembre de 1995, en el que murió el menor Daniel José Pérez Rivera.
Según el acta, por esos hechos, el municipio fue condenado y pagó la indemnización ordenada en sentencia judicial; y en el 2015, el municipio pagó la última cuota de la condena pendiente (f. 4 c. 1). Estos documentos son públicos, pues lo suscribieron el tesorero, alcalde y el asesor jurídico de ese municipio. Su contenido no fue desvirtuado por otras pruebas y se presume auténtico, porque no se tachó de falso (art. 269 CGP).
Estos documentos dan cuenta de la existencia de una obligación indemnizatoria a cargo del Municipio Gómez Plata por un accidente de tránsito, que en el 2013 unas personas promovieron un proceso ejecutivo contra el municipio para cobrar esa obligación; y que por ese proceso el municipio pagó una suma de dinero y en el 2015 hizo el último pago.
Sin embargo, la Sala advierte que estos documentos no acreditan el pago efectivo de la obligación, el valor exacto de la suma ordenada y pagada, los destinatarios del pago ni identifican al apoderado de los beneficiarios. 8. Está acreditado que el 13 de abril de 2011, el Consejo de Estado profirió sentencia que condenó al Municipio de Gómez Plata al pago de perjuicios por la muerte del menor Daniel José Pérez Rivera, providencia que quedó ejecutoriada el 5 de mayo de 2011 [núm. 6].
El término de 18 meses para cumplir la condena, según el artículo 177 CCA, empezó a correr el día siguiente de la ejecutoria, esto es, desde el 6 de mayo de 2011 y vencía el 6 de noviembre de 2012. Como la entidad hizo el último pago en 2015 [núm. 7.2], pagó por fuera del término previsto en el artículo 177 CCA. De modo que, el término de dos años para demandar en repetición empezó a correr desde el día siguiente a la fecha límite que tenía para pagar, es decir, desde el 7 de noviembre de 2012 y vencía el 7 de noviembre de 2014.
Como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2015, según da cuenta el sello de radicado (f. 28 c. 1), esto es, por fuera del plazo de 2 años establecido en el artículo 164.l de la Ley 1437 de 2011, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 9. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
En concordancia, el artículo 365.1 CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda –hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016–, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y duración de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $429.197.025 el demandante pagará la suma de $429.197 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 16 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada las costas del proceso y FÍJASE la suma de $429.197, por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE AMB/OAO ----------------------- [1] Acta n.° 15 de esa fecha. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 22.936 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. [3] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. [4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4].