Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y accionante (parcial) contra la sentencia de 15 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 2 a 9). La señora Martha Rocío Vásquez Garzón, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución RDP 9148 de 12 de marzo de 2018 (artículo 8º), por la que la entidad demandada, al «[…] reliquidar [la] pensión de vejez de la accionante […], ordena […] descuentos de la mesada pensional» (sic). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) «[…] LIQUIDAR Y REINTEGRAR a la señora MARTHA ROCIO VASQUEZ GARZON todos y cada uno de los descuentos realizados o que llegaren a descontar a su mesada pensional, con ocasión de la nulidad del acto administrativo demandado» (sic), debidamente indexados; y (ii) sufragar la «[…] REPARACION INTEGRAL DEL DAÑO, por la privación temporal del uso del capital […] - Por el estado de indefensión que presenta […] por su estado de salud» (sic).
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que, con Resolución AMB 30134 de 4 de julio de 2008, la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció una pensión de jubilación, reajustada con la PAP 10016 de «17» de agosto de 2010. Dice que, en cumplimiento de un fallo de nulidad y restablecimiento del derecho proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, la UGPP reliquidó la aludida prestación, con base en el 75% de todos los salarios devengados durante el último año de servicio, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, a través de Resolución RDP 9148 de 12 de marzo de 2018; empero, además de acatar dicha orden, «[…] en su artículo octavo […] orden[ó] Descontar de la[s] mesadas atrasadas la suma de […] ($241.390.841.00 m/cte.) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados» (sic), y en el artículo 3º dispuso requerir de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pagar la suma de $724.172.523,oo, correspondiente al «[…] aporte PATRONAL» (sic), comoquiera que prestó sus servicios en la Rama Judicial. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 2º, 4º, 13, 25, 29, 53, 150 (letra e del numeral 19) y 215 (inciso 9º) de la Constitución Política; 1º a 3º, 34, 43, 56, 66 a 68, 94, 97 y 100 del CPACA; 14 de la Ley 4ª de 1992, 17, 22 y 23 de la Ley 100 de 1993; 4º de la Ley 797 de 2003 y 730 del Estatuto Tributario (ET).
Aduce que en la Resolución cuestionada «[…] operaron intereses económicos de la administración y no los derechos laborales […]» que le asisten; además, «[…] Nunca [se le] vincul[ó] formalmente […] al proceso de COBRO COACTIVO iniciado por la […] UGPP - Hecho este Violatorio de la Constitución y la Ley que rige este tipo de procedimientos administrativos como son COBROS COATIVOS;
Regidos por el Estatuto Tributario […]» (sic). Que «[…] al haberse gestado de manera razonable y legitima esa situación de confianza a partir de la decisión inicial adoptada por la administración, NO puede admitirse que la autoridad escudada […] en su propia equivocación, venga a exigir el pago retroactivo de las sumas que debieron cobrar desde el día y con fundamento en la primera liquidación. Por cuanto ello equivale a trasladar a la esfera de responsabilidad de los administrados las consecuencias de la torpeza en que incurrió la autoridad» (sic).
Arguye que la Resolución objeto de reproche no le fue notificada, de manera que, aunque ello no implica su nulidad, sí impide que produzca efectos legales y, por tanto, los descuentos realizados devienen ilegales. 1.2 Medida cautelar. La parte accionante, junto con el escrito de demanda (ff. 1 y 2 c. medidas cautelares), solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto censurado; medida cautelar decretada con auto de 24 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander (ff. 11 a 12 vuelto c. medidas cautelares), toda vez que, a pesar de que «[…] es claro […] que la UGPP es quien determina, en el acto parcialmente acusado, los tiempos por los cuales considera que le es exigible a la hoy parte demandante realizar aportes al sistema pensional sobre los factores que judicialmente se ordenaron incluir en el IBL pensional; decisión que se adopta en ejercicio de una función administrativa, y que no es una mera ejecución de la orden judicial […]» (sic), deviene procedente acceder a aquella, dado «[…] que resulta altamente lesivo y desproporcionado para los derechos fundamentales de la señora Vásquez Garzón afrontar el presente proceso judicial, viendo disminuido el 50% de su mesada pensional, al ser ella sujeto de especial protección constitucional, debido a su edad y el tener la condición de pensionada […]».
La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación por la demandada, dado que, asegura, se omitió verificar las consecuencias que implica dicha medida, pues con ella se desconocen aspectos básicos como la prevalencia del interés general y la sostenibilidad del sistema general de seguridad social en pensiones, máxime cuando la actora recibe actualmente la respectiva mesada, lo que desvirtúa que sus derechos fundamentales se encuentren quebrantados; alzada concedida en el efecto devolutivo en proveído de 20 de agosto de 2019 (f. 20 c. medidas cautelares), cuyo expediente por reparto le correspondió al despacho a cargo del magistrado sustanciador. 1.3 Contestación de la demanda (ff. 103 a 115).
La accionada, por conducto de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones del medio de control; se refiere a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente, unos no y los demás no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inepta demanda por improcedencia de cuestionar actos administrativos no susceptibles de control judicial, inexistencia de la obligación, carencia del derecho reclamado, presunción de legalidad, falta de título y causa y prescripción. Arguye que «[…] mediante resolución RDP 009148 del 12 de marzo de 2018, da cumplimiento al fallo proferido por el JUZGADO CUARTO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA de fecha 30 de septiembre de 2013, confirmado por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SUBSECCIÓN DE DESCONGESTIÓN en fallo de segunda instancia, el día 14 de mayo de 2015, reliquidando la pensión de VEJEZ de la señora MARTHA ROCIO VASQUEZ, elevando la cuantía […] a la suma de $8,781,485 M/CTE, efectiva a partir del 1 de enero de 2018; además ordeno los descuentos que por conceptos de aportes al sistema pensional deben hacerse […]» (sic); en consecuencia, «[…] es en cumplimiento del mentado fallo judicial que se ordena los descuentos que por conceptos de aportes al sistema pensional deben hacerse […]» (sic), por «[…] no haberse efectuado los […] pertinentes respecto de los factores salariales cuya inclusión se ordena […]» (sic).
Que «[…] resulta lógico equilibrar un poco el desbalance presupuestal, por lo que NO ES CIERTO que la parte accionante pueda acceder a su reliquidación pensional sin el correspondiente deber de realizar los aportes pensionales no realizados, siendo un deber legal que, para el caso concreto, est[á] contenido en una sentencia judicial a la cual se dio cumplimiento mediante el acto […]» (sic) enjuiciado. 1.4 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 15 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la demandada, «[…] al proferir el acto administrativo mediante el cual acata la orden judicial que dispuso la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante, ordena descontarle […] la suma equivalente a […] ($241.390.841.oo m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, esta suma derivada de un monto total por […] ($724,172,523.00 m/cte.)» (sic), es decir, «[…] sin ninguna motivación o fundamento, diferente a lo dispuesto en el correspondiente fallo judicial, ordena descontar […] una suma de dinero que no está soportada en ningún elemento probatorio.
Por lo tanto, […] lo establecido por la UGPP en el numeral octavo de la Resolución RDP 009148 de marzo de 2018, carece de motivación» (sic). Que si la accionada «[…] quería […] obtener la satisfacción de la obligación de los aportes a pensión, la ley previó las reglas para hacerlo a través de la expedición y notificación de un requerimiento en el cual se le concediese oportunidad al aportante de ejercer el derecho de defensa, controvertir la propuesta, aportar y solicitar las pruebas necesarias para verificar la obligación que se pretende obtener, para que culminado el plazo respectivo, se pudiese emitir la liquidación oficial correspondiente, frente a la cual procedían los respectivos recursos»; no obstante, en el sub lite «[…] no se adelantó ninguna actuación; pues la UGPP se limitó a expedir un acto en el que comunicó la obligación de pago a cargo de la demandante y de su empleador.
Es decir, únicamente procedió a establecer una orden directa que desconoce abiertamente las propias disposiciones que le concedieron la facultad de determinación, recaudo y cobro de aportes parafiscales a la Seguridad Social» (sic). Agrega que, en lo atinente a la restitución de los dineros «[…] que posiblemente le llegó a descontar la UGPP [a la actora] de la mesada pensional, la Sala no accederá […], porque frente a la ejecutividad de esta orden, no se tiene prueba en el expediente de que […] efectivamente se le haya efectuado el descuento del 50% de la mesada pensional» (sic); de igual modo, «En lo relacionado con la reparación integral del daño, [la niega,] habida cuenta [de] que la interesada no precisó concretamente cuál es el daño material o inmaterial que la UGPP le causó al cobrarle por concepto de devolución de saldos la suma de $241.390.841.oo» (sic). 1.5 Los recursos de apelación. 1.5.1 Accionada.
Inconforme con el anterior fallo, interpone recurso de apelación, al estimar que el a quo no tuvo en cuenta que como «[…] se ordenó la reliquidación del derecho pensional de la demandante y, por ende, la inclusión de todos los factores devengados, debe ordenarse el descuento de aportes al sistema de pensiones, tanto del empleador, como de la parte demandante, con la finalidad de evitar el debilitamiento del Sistema Pensional, tanto el recobro del 25%, que corresponde al trabajador y, el 75% que le corresponde al Empleador, tal como lo ordena la Ley 100 de 1993» (sic). 1.5.2 Parte accionante.
También formula alzada (parcial), en cuanto negó el restablecimiento del derecho deprecado, puesto que, a pesar de que se anuló la decisión acusada, «[…] sig[ue] surtiendo efectos por cuanto los descuentos realizados ilegalmente […]» (sic) no se han reintegrado. II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante auto de 7 de junio de 2022 y admitidos por esta Corporación a través de proveído de 13 de diciembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada presentó escrito para reiterar sus argumentos de defensa y apelación, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si se ajusta a derecho o no el descuento por aportes no efectuados por concepto de seguridad social en pensiones sobre factores salariales devengados por la actora mientras se desempeñó como servidora pública, que fueron incluidos en la liquidación de su pensión de jubilación en cumplimiento de una sentencia judicial; y, en caso negativo, si hay lugar a ordenar el reembolso de las sumas retenidas de las mesadas. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En primer lugar, se recuerda que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, «Durante la vigencia de la relación laboral […] deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen», cuyos recursos respaldan las obligaciones propias del sistema general de seguridad social en pensiones, a cuyo cargo se encuentra procurar «[…] el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de esas pensiones»; y «[…] propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones» (artículo 10º ibidem).
El giro de esos aportes a las entidades que administran el sistema constituye una exigencia para los empleadores, quienes deben descontar «[…] del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias […]» (artículo 22), empero, a ellos les corresponde sufragar el 75% de la cotización total, al paso que los trabajadores deben asumir el 25% restante.
Ahora bien, en caso de que «[…] las entidades administradoras de los diferentes regímenes» adviertan el incumplimiento de las mencionadas responsabilidades, están habilitadas para iniciar y tramitar acciones persuasivas y de cobro coactivo, cuya «[…] liquidación mediante la cual […] determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo» (artículo 24).
Conforme a lo anotado, la Administración podrá exigir coactivamente el pago de acreencias derivadas de aportes para pensiones, siempre que, de manera previa, emita acto administrativo que determine con claridad y precisión las sumas presuntamente adeudadas por el sujeto pasivo, esto es, que dé cuenta de la ocurrencia del hecho generador y del incumplimiento de aquel.
En lo atinente a la UGPP, con la Ley 1607 de 26 de diciembre de 2012 se autorizó su competencia para dichas gestiones, al preceptuar:
ARTÍCULO 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras. […] Respecto de los requisitos para adelantar las gestiones de determinación de obligaciones fiscales (que, valga anotar, incluyen no solo las de carácter tributario, sino las parafiscales), el Estatuto Tributario (ET) prevé: LIQUIDACIÓN DE REVISION ARTICULO 702.
FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIÓN PRIVADA. La Administración de Impuestos podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante liquidación de revisión. […]
ARTICULO 703. EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración enviará al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con explicación de las razones en que se sustenta.
ARTICULO 704. CONTENIDO DEL REQUERIMIENTO. El requerimiento deberá contener la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, que se pretende adicionar a la liquidación privada. […] En tal virtud, las entidades a cargo de efectuar los cobros por impuestos u obligaciones parafiscales deben emitir los actos de determinación en los se explique de manera concreta y pormenorizada la normativa que los fundamenta, la base de liquidación, los rubros incluidos y las fórmulas y operaciones matemáticas aplicadas, decisión respecto de la cual el afectado contará con la posibilidad, de estimarlo pertinente, de interponer el recurso de reconsideración que establece el artículo 720 del ET, así:
ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, […] procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo. […]
PARAGRAFO <Parágrafo adicionado por el artículo 283 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial.
Acerca de este tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-485 de 2003, dijo: 4. Los actos administrativos de liquidación oficial de revisión, liquidación de aforo y la resolución de sanción los produce la Administración dentro de procesos de determinación oficial de impuestos o de imposición de sanciones, regulados en el Capítulo II del Título IV del Estatuto Tributario.
La liquidación oficial de revisión procede por una sola vez y consiste en la facultad que tiene la Administración de modificar la liquidación privada presentada por el contribuyente, responsable o agente retenedor. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración envía al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contiene todos los puntos que se propone modificar, con explicación de las razones que sustentan la modificación o modificaciones.
Este requerimiento debe contener la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones que se pretende adicionar a la liquidación privada. Dentro de los tres meses siguientes al requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante puede formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración que se alleguen al proceso los documentos que reposen en sus archivos, así como pedir la práctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando estas solicitudes sean conducentes, caso en el cual deben ser atendidas.
Agotado el procedimiento anterior, en un plazo que no puede exceder de seis meses contados a partir del vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento, la Administración debe proferir y notificar la liquidación de revisión. La liquidación de aforo es la determinación que la Administración hace de la obligación tributaria a cargo del contribuyente, responsable o agente retenedor, cuando éstos han incumplido con su obligación de declarar.
Antes de producir la liquidación de aforo, la Administración debe emplazar públicamente a los incumplidos a fin de que, en el término de un mes, cumplan el deber omitido. Agotado este procedimiento, la Administración puede, dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, producir la referida liquidación de aforo. […] 5.
En relación con la naturaleza jurídica de los actos administrativos anteriores, la doctrina tributaria se inclina a reconocerles un carácter declarativo de obligaciones a favor del fisco. En efecto, las obligaciones tributarias nacen ex lege, es decir, la ley que las impone señala de manera general e impersonal un supuesto de hecho -el hecho gravado- cuya ocurrencia determina el nacimiento de la obligación en cabeza del contribuyente, responsable o agente retenedor.
Los actos administrativos de determinación de obligaciones fiscales se profieren como corolario de una actuación administrativa dentro de la cual se ha establecido la ocurrencia de ese hecho generador. En ellos se fija el monto del tributo que debe pagarse en un caso concreto, lo cual implica demostrar que ha ocurrido el presupuesto de hecho previsto en la ley -hecho gravado- y se ha precisado su dimensión económica -base gravable-.
Así, los procesos administrativos de determinación de obligaciones tributarias consisten en aplicar la ley que establece el tributo a la situación particular del sujeto obligado a pagarlo y en tal virtud no crean o constituyen las obligaciones tributarias -que surgen ex lege por la realización del hecho gravado-, sino que más bien las declaran.
De ahí la naturaleza declarativa de estos actos administrativos. […] 6. Resulta importante distinguir entre la actividad que se plasma en los actos administrativos que se vienen comentando -liquidación de revisión, liquidación de aforo y resolución sanción- que está destinada a declarar la existencia y fijar el monto de una deuda tributaria, y la actividad desplegada en ocasiones por la misma Administración cuando ante el incumplimiento del obligado procede a perseguir el pago de esa deuda mediante el proceso de ejecución coactiva.
Ambas actividades se diferencian por el fin que persiguen y por los procedimientos a través de los cuales actúa la Administración. Estableciendo un símil entre la actividad administrativa y la jurisdiccional, podría decirse que los procesos de determinación oficial se asemejan a las actuaciones judiciales que culminan con sentencias declarativas, mientras que la actividad de cobro coactivo de la administración equivale a los procedimientos ejecutivos jurisdiccionales. 7.
Ahora bien, los actos administrativos de determinación de obligaciones fiscales o las resoluciones que imponen sanciones pueden ser discutidos ante la misma Administración. A este respecto, el artículo 720 del Estatuto Tributario prescribe que contra las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones procede de manera general el recurso de reconsideración, que debe interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto.
Sólo en caso de que el contribuyente no interponga oportunamente los recursos por la vía gubernativa, el artículo 736 del Estatuto Tributario le permite solicitar la revocatoria directa dentro de los dos años contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo. Agotada la vía gubernativa, tales actos administrativos pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa.
El artículo 730 del Estatuto en comento señala los casos en que ellos resultan nulos. [se subraya]. Así las cosas, no resulta dable que la Administración materialice el cobro o descuento de obligaciones a su favor sin que, en primer lugar, expida el respectivo acto de determinación, por cuyo conducto informe al presunto deudor los fundamentos de hecho y de derecho para colegir que se ha sustraído de acatar un deber legal (en este caso, de naturaleza parafiscal), así como el procedimiento realizado para calcular el monto insoluto y los recursos que proceden contra el valor calculado, pues con ello no solo se garantiza formalmente el derecho constitucional fundamental del debido proceso (artículo 29 de la Carta Política), sino que se le da la oportunidad al interesado de desvirtuar las razones o la cuantía que se le quiere reclamar, previo a continuar con el subsiguiente procedimiento de cobro coactivo (artículo 24 de la Ley 100 de 1993). 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Resoluciones AMB 30134 de 4 de julio de 2008 y PAP 10016 de 23 de agosto de 2010, por las que la entonces Cajanal reconoce y reajusta, en su orden, la pensión de «vejez» de la accionante a partir del 29 de enero de 2010, con base en «[…] el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93, […] entre el 29 de enero de 2000 y el 28 de enero [de] 2010 […]» (sic), y los Decretos 546 de 1971 y 1158 de 1994, por haber prestado sus servicios en la Rama Judicial del 1º de junio de 1984 al 28 de enero de 2010, condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio (ff. 14 a 26).
Sentencia de 14 de mayo de 2015 (ff. 130 a 140), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander (subsección de descongestión) confirmó la de 30 de septiembre de 2013 del Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión de Bucaramanga (ff. 118 a 124 vuelto y 126 a 128), que accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la aquí actora contra la extinguida Cajanal (expediente 68001-33-31-004-2011-00024-02), así:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 30134 de 04 de julio de 2008, mediante la cual […] - CAJANAL- ElCE hoy en liquidación, reconoció una pensión vitalicia por vejez a la señora MARTHA ROCIO VASQUEZ GARZON; así como la nulidad de la Resolución N° PAP 01016 de 23 de agosto de 2010, por la cual la misma entidad, concedió la solicitud de reliquidación pensional del accionante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho ORDÉNESE a […] CAJANAL- ElCE hoy […] UGPP, que RELIQUIDE la mesada pensional […], debiendo efectuar la operación aritmética correspondiente para obtener una mesada personal equivalente al 75% del promedio devengado en el último año de servicio, teniendo en cuenta para ellos los factores salariales ya reconocidos y, además de ellos, las doceavas partes de las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y la doceava parte de la bonificación por actividad judicial […]
QUINTO: En caso de no haberse efectuado los descuentos pertinentes respecto de los factores salariales cuya inclusión se ordena en la presente sentencia, la entidad accionada deberá descontar de las mesadas correspondientes los aportes no realizados por la demandante para efectos de la cotización de la pensión de jubilación, con base en los nuevos factores que resulten incluidos en la liquidación de la pensión. Resolución RDP 9148 de 12 de marzo de 2018 (ff. 10 a 13), a través de la cual la UGPP da cumplimiento a los fallos citados en precedencia, para lo cual, entre otras determinaciones, dispone:
ARTÍCULO PRIMERO: […] se Reliquida la pensión de VEJEZ del (a) señor(a) VASQUEZ GARZON MARTHA ROCIO, […] elevando la cuantía de la misma a la suma de $8,781,485 […], efectiva a partir del 1 de enero de 2018, pero con efectos fiscales una vez demuestre el retiro definitivo del servicio de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento. […]
ARTÍCULO OCTAVO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) VASQUEZ GARZON MARTHA ROCIO, la suma de […] ($ 241,390,841.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.
Igualmente la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.
ARTÍCULO NOVENO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por DIR. ADMINISTRATIVA RAMA JUDICIAL, por un monto de […] ($724,172,523.00 m/cte), a quienes se les notificará del contenido el presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación […].
De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de Inconformidad, según el C.P.A.C.A. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro […].
ARTÍCULO DECIMO SEGUNDO: Notifíquese al Señor (a) VASQUEZ GARZON MARTHA ROCIO haciéndole saber que contra la presente providencia no procede recurso alguno [sic para toda la cita]. Oficio 2019180001751231 (sin fecha), con el que la entidad demandada cita a la accionante «[…] dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de envío […], para notificarse personalmente del [anterior] acto administrativo […]», sin prueba de envío o acuse de recibido de la destinataria. «NOTIFICACIÓN POR AVISO NOT_PD 675225A», por la que la accionada notifica a la demandante el acto administrativo mencionado en la letra c (no contiene las fechas de elaboración o de entrega).
De las pruebas enunciadas se desprende que (i) con Resoluciones AMB 30134 de 4 de julio de 2008 y PAP 10016 de 23 de agosto de 2010, la extinguida Cajanal le concedió a la actora pensión de jubilación a partir del 29 de enero de 2010, con fundamento en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 546 de 1971 y 1158 de 1994;
(ii) mediante fallo de 14 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander (subsección de descongestión) confirmó el de 30 de septiembre de 2013 del Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, que accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la aquí accionante contra la entonces Cajanal, en el sentido de ordenar a esta entidad reajustar la aludida pensión con base en el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios y autorizar el descuento de los aportes no efectuados por la demandante por concepto de seguridad social en pensiones, sobre los factores incluidos en la nueva liquidación; y (iii) a través de Resolución RDP 9148 de 12 de marzo de 2018 (acto censurado), la UGPP dio cumplimiento a la anterior providencia y dispuso debitar de las mesadas atrasadas a pagar a favor de la actora, la suma de $241,390,841.oo, acto administrativo que no figura notificado a la beneficiaria.
En el asunto sub judice, la demandada cuestiona la decisión apelada, comoquiera que, a su juicio, el a quo no verificó que la Resolución acusada, además de reliquidar la pensión de jubilación de la actora, ordenó «[…] el descuento de aportes al sistema de pensiones, tanto del empleador, como de la parte demandante, con la finalidad de evitar el debilitamiento del Sistema Pensional, […] tal como lo ordena la Ley 100 de 1993 […]», sin que resulte acertado que los funcionarios judiciales emitan órdenes que vayan en detrimento de los recursos de ese sistema.
Sobre el particular, ab initio, se precisa que si bien el artículo 334 de la Carta Política establece que «La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica», también advierte que «[…] bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva».
Por tanto, sin perjuicio de que el cobro de los dineros que la accionante pudiera adeudar por concepto de cotizaciones sobre los factores sobre los cuales no se realizaron aquellas, devienen necesarios para financiar las prestaciones a cargo del precitado sistema, ello no autoriza que el respectivo trámite se adelante de manera arbitraria o caprichosa y sin respetar las garantías superiores que le asisten a ella, puesto que, como se explicó en precedencia, cuenta con una regulación especial que, entre otros aspectos, exige que el valor a cobrar se encuentre debidamente especificado en materias legal y financiera, para ahí sí, una vez «determinado», sea dable proceder con el cobro coactivo.
Agrégase a lo anotado que el anterior procedimiento administrativo no resulta novedoso para la accionada, si se tiene en cuenta que, en su página electrónica, entre otros asuntos, explica a los usuarios que la liquidación oficial «[…] Es un acto administrativo mediante el cual La Unidad determina las obligaciones pendientes de pago por concepto de inexactitud, omisión y mora» (sic), y «El recurso de reconsideración es la última etapa dentro del proceso en la cual puede discutir los valores determinados en la liquidación oficial» (sic).
La Sala observa que pese a que en el acto enjuiciado la accionada dispuso retener unos dineros de las mesadas de la demandante con respaldo en lo decidido en la providencia de nulidad y restablecimiento del derecho de 14 de mayo de 2015, en todo caso se echa de menos que el monto allí calculado, que asciende a $241,390,841.oo (que es significativo para una persona que vive de las mesadas que devenga), haya descrito las «dimensiones legal y económica», es decir, la normativa que regula ese cobro y la base gravable, períodos exigidos y las operaciones y fórmulas que dieron como resultado aquella suma, omisión que sin duda no le permite a la afectada contar con las mínimas herramientas para ejercer su derecho de defensa, lo que desvirtúa que el «acto de determinación» que la UGPP pretendió confeccionar, en realidad contenga los elementos que este requiere, como se explicó en el acápite precedente.
En tal virtud, sin que existiera acto de determinación de la obligación en firme, no podía la demandada imponer el cobro coercitivo de las sumas que, unilateralmente, consideró debía recuperar. Ahora bien, a pesar de que la falta de notificación de dicho acto y la omisión de citar los recursos que procedían en sede gubernativa ante este no comporta causal de nulidad, esto es, no desvirtúa su validez, sino su eficacia, la subsección no puede pasar por alto que la entidad demandada no demostró que la actora hubiese sido legal y oportunamente notificada del contenido de la decisión censurada, además de que se sustrajo de informarle de manera correcta los medios de impugnación con los que contaba para controvertirla, pues aunque procedía el de reconsideración, informó que carecía de herramientas legales para ello; no obstante, a quien fue su empleador (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), sí le advirtió los recursos que tenía a su disposición. Por otro lado, en lo atañedero a la alzada interpuesta por la accionante, en cuanto sostiene que, anulado el acto enjuiciado, debe accederse al restablecimiento del derecho, consistente en que se disponga la «[…] restitución de los dineros descontados de manera ilegal de la mesada pensional […]», como lo concluyó el a quo, no hay ningún medio de convicción que acredite que la UGPP le retuvo algún dinero, máxime cuando el acto censurado condicionó el pago de la pensión de jubilación al retiro definitivo del servicio, situación administrativa a la que no se hizo alusión en el sub lite; sin embargo, comoquiera que, según lo afirmó esa entidad, en la hora actual la señora Vásquez Garzón ya devenga las respectivas mesadas, con el propósito de garantizar el derecho fundamental a la seguridad social y dada su condición de sujeto de especial protección constitucional, por ser adulta mayor (en la actualidad cuenta con 68 años), resulta indispensable modificar la decisión de primera instancia para ordenar a esa entidad que, de haberlo realizado, reintegre los dineros debitados a la demandante.
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de los valores deducidos, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por otra parte, no se encuentran razones para acceder a la pretensión concerniente al reconocimiento de la «[…] REPARACION INTEGRAL DEL DAÑO, por la privación temporal del uso del capital […]», pues, se reitera, dado que no hay prueba de que la demandada haya deducido algún valor de sus mensualidades como para invocar perjuicios en su contra, tampoco aparece la configuración de un daño cuyo origen provenga de la decisión de la Administración. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala (i) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y (ii) modificará el ordinal tercero de su parte decisoria, en el sentido de ordenar a la UGPP que, a título de restablecimiento del derecho, reintegre a la actora los dineros descontados de su pensión de jubilación por concepto de cotizaciones sobre factores adicionales en cumplimiento de sentencia judicial, en el evento de haberlos realizado.
Por último, respecto de la condena en costas, la subsección estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues resulta necesario estudiar aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, no se impondrá condena en costas. 3.5 Apelación de auto.
En lo atinente a la alzada interpuesta por la accionada contra el auto de 24 de julio de 2019, por cuyo conducto el a quo suspendió provisionalmente los efectos jurídicos del artículo 8º de la Resolución RDP 9148 de 12 de marzo de 2018 (acusada de nulidad), se precisa que, al decidirse en forma definitiva la controversia en este fallo (que confirma parcialmente el de primera instancia, que accedió en forma parcial a las pretensiones), no deviene necesario emitir pronunciamiento frente a aquella.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 15 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Martha Rocío Vásquez Garzón contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Modifícase el ordinal tercero de la parte decisoria del fallo apelado, en el sentido de ordenar a la UGPP reintegrar a la accionante los dineros descontados de su pensión de jubilación por concepto de cotizaciones sobre factores adicionales en cumplimiento de sentencia judicial, en el evento de haberlos realizado, de acuerdo con las consideraciones.
La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 3º.
Sin condena en costas en esta instancia. 4º. Intégrase a este expediente el cuaderno correspondiente al recurso de apelación con radicación 68001-23-33-000-2019-00013-01 (5198-2019), por las razones consignadas en la parte motiva. 5º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS