Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Caducidad del medio de control / Ineptitud sustantiva de la demanda / Nulidad y restablecimiento del derecho / Auto que declara nulidad insaneable / Se concede el amparo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada contra las providencias del 12 de enero y del 4 de abril de 2024 proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-36-000-2015-02539-02 (70382). En la primera providencia se declaró la nulidad insaneable del proceso desde el auto del 5 de julio de 2017, y en la segunda providencia se confirmó esa decisión. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 23 de julio de 2024 el señor Ruiz Guerrero presentó, a través de apoderado judicial, una acción de tutela para obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso. A su juicio, dicha garantía constitucional fue vulnerada con las providencias del 12 de enero y del 4 de abril de 2024 proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-36-000-2015-02539-02 (70382). 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<1.1.

Concédase el amparo al Derecho Constitucional fundamental al Debido Proceso, que a mi poderdante le conculcó EL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN A, mediante la providencia de fecha 12 de enero de 2024, proferida con ponencia del Consejero JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZ, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantado con radicación 25000233600020150253902, la cual fue confirmada mediante auto de fecha 04 de abril de 2024, proferido por esa misma Corporación. 1.2.

Como consecuencia del amparo deprecado, solicito a los Señores Magistrados se declare sin valor o efecto dicha decisión judicial, ordenando proveer providencia de reemplazo que resuelva conforme a derecho y con orden de restauración del derecho constitucional fundamental conculcado a mi asistido, por constituir aquella una auténtica vía de hecho, en los términos que describe de manera reiterada la jurisprudencia constitucional>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- En noviembre de 2015 promovió un proceso de reparación directa contra la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP debido a que dicha autoridad no adquirió los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 50C-1620878 y 50C- 1776727 de propiedad del accionante y que se encontraban dentro del área de ronda y protección ambiental del Humedal Jaboque.

Alegó que con ello se desconoció la Resolución 145 de 1998 y lo ordenado por el Consejo de Estado en sentencia del 20 de septiembre de 2001 proferida en el marco de una acción popular1. 3.2.- En la audiencia inicial del 6 de diciembre de 2016 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

También declaró probada la 1 El accionante adujo que ser propietario de los bienes inmuebles que fueron afectados como consecuencia de la expedición de la Resolución 145 del 17 de febrero de 1998, mediante la cual la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá declaró <<zona de utilidad pública e interés social>> la comprendida entre la <<zona de ronda y zona de manejo y preservación ambiental>> del Humedal de Jaboque.

Manifestó que, mediante Acuerdo Distrital 30 del 10 de noviembre de 1999 se estableció la obligación de adquisición de los predios afectados en dicha demarcación por parte de la administración distrital, y que si bien en la mencionada resolución y en el referido acuerdo no se estableció un término para adelantar los trámites de adquisición predial por parte del Distrito, el Consejo de Estado en sentencia del 20 de septiembre de 2001, proferida en una acción popular (expediente 25000-23-27-0-2000-1401-01) estableció que la adquisición de los predios debía ejecutarse <<después del vencimiento de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de [dicha] providencia>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que existía un acto administrativo (oficio S-2015-142580 del 12 de junio de 20152) que era susceptible de ser demandado en nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que le concedió al accionante el término de diez (10) días para que adecuara su demanda a ese medio de control.

En esa providencia se dispuso: <<El despacho aclara y corrige la providencia, en el sentido que se declara la caducidad de la demanda de reparación directa fundada en la resolución 145 de 1998 y la sentencia del Consejo de Estado del 20 de septiembre de 2001. Sin embargo se declara la ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el oficio S-2015- 142580 del 21 de junio de 2015 es un acto administrativo y es la fuente del daño cuya reparación se demanda por la presunta ilegalidad en la decisión de no realizar el procedimiento de adquirió de los predios, y por lo tanto la parte actora deberá adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de diez (10) días>>. 3.3.- El accionante interpuso recurso de apelación contra esa decisión. Alegó que el término de caducidad de la demanda de reparación directa debió contabilizarse a partir de la expedición del oficio S-2015-142580 del 12 de junio de 2015, pues en ese acto administrativo la entidad demandada manifestó que no iba a comprar sus bienes, por lo que en ese momento se concretó el daño. Sin embargo, mediante providencia del 24 de mayo de 2017 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer grado3. 3.4.- Devuelto el expediente al tribunal de origen, se expidió el auto del 5 de julio de 2017 en el que se determinó: <<PRIMERO: Obedézcase y cúmplase lo resuelto por el Consejo de Estado mediante providencia del 24 de mayo de 2017.

SEGUNDO: Requerir a la parte actora para que dentro del término de 10 días contados a partir de la notificación de esta providencia, adecue la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en lo relacionado con la expedición del oficio S- 2015-142580 del 21 de junio de 2015>>. 2 En ese acto administrativo la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.S.P. manifestó su posición de no realizar el proceso de adquisición de los predios del accionante. 3 La parte resolutiva de esa providencia dispuso: <<PRIMERO: CONFIRMASE el auto del 6 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del C.P.A.C.A.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo>>. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo 3.5.- El actor adecuó su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho4 y se adelantó el trámite correspondiente.

Mediante auto del 24 de febrero de 2022 la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada, entre ellas, la de ineptitud sustantiva de la demanda, inexistencia de un acto administrativo y caducidad del medio de control. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra esa decisión. 3.6.- Mediante auto del 12 de enero de 2024 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la nulidad insaneable del proceso desde el auto del 5 de julio de 2017 porque, a su juicio, se procedió en contra de providencia ejecutoriada del superior.

En esa providencia sostuvo: <<[C]uando el Tribunal de origen profirió el auto por medio del cual ordenó la adecuación del medio de control, procedió en contra de la providencia ejecutoriada del superior del 24 de mayo de 2017, por cuanto en ella se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa y, de contera, se precisó la imposibilidad de tomar el acto administrativo contenido en la Resolución del 12 de junio de 2015 como punto de partida para contabilizar dicho término (…) Habida cuenta de lo anterior, se torna forzoso declarar la nulidad del proceso de la referencia, desde la actuación que la produjo y aquella que resulte afectada por aquella, de conformidad con el inciso 2° del artículo 138 del Código General del Proceso.

El proveído del 5 de julio de 2017 está afectado con la nulidad que aquí se declara, por lo que deberá renovarse tal actuación, en el sentido de ordenar el archivo del proceso, que es la consecuencia directa de la declaratoria del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control cuya causa petendi fue analizada por esta corporación>>. 3.7.- El accionante interpuso recurso de reposición contra esa decisión. Sin embargo, mediante proveído del 4 de abril de 2024 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó su decisión bajo los mismos argumentos.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- El actor indica que las providencias del 12 de enero y del 4 de abril de 2024 proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, pues no es cierto que se haya configurado la nulidad insaneable por proceder en contra de providencia ejecutoriada del superior. 4 Mediante auto del 23 de agosto de 2017 el asunto se remitió por competencia a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo 4.1.- Explica que en la audiencia inicial del 6 de diciembre de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: (i) declaró probada la ineptitud sustantiva de la demanda y le ordenó adecuar la demanda de reparación directa a la de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que pudiese demandar el oficio S-2015- 142580 del 12 de junio de 2015; y (ii) declaró probada la caducidad del medio de control de reparación directa en lo demás. Precisa que contra la primera decisión no se interpusieron recursos, mientras que contra la segunda sí (relacionada únicamente con el asunto de la caducidad), y fue la que en auto del 24 de mayo de 2017 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó en su integridad. 4.2.- En ese orden de ideas, asegura que como en la providencia del 24 de mayo de 2017 no hubo variación alguna respecto de la decisión de ordenarle a la parte demandante readecuar su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lo que respecta al oficio S-2015-142580 del 12 de junio de 2015, no se procedió en contra de providencia ejecutoriada del superior, pues se trataban de situaciones jurídicas distintas.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado (accionado) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. Indicó que el asunto carece de relevancia constitucional, pues el accionante pretende hacer de la tutela una instancia adicional al proceso ordinario y busca reabrir el debate que ya quedó zanjado dentro del proceso ordinario. 6.- La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (tercero con interés) allegó copia del expediente ordinario, pero no rindió informe. 7.- La Empresa de Acueducto y Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP de Bogotá (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente) guardaron silencio, pese a estar debidamente notificados.

II. CONSIDERACIONES 8.- La sala (i) amparará el derecho fundamental al debido proceso del accionante; (ii) dejará sin efectos las providencias acusadas; y (iii) le ordenará a la autoridad judicial accionada que profiera una decisión de reemplazo, conforme a lo expuesto en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- Los requisitos se cumplen así: i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, y es posible identificar el vicio o defecto en el que habría incurrido la providencia acusada (procedimental).

Además, porque la vulneración que se alega es de bulto, en tanto, a juicio del actor, no se resolvieron en debida forma los argumentos que expuso en su recurso de reposición, y porque la autoridad judicial accionada confundió dos situaciones jurídicas distintas; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para obtener la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión acusada se notificó el 18 de abril de 2024 y la tutela se presentó el 23 de julio de 2024, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación5 como por la Corte Constitucional6; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

F. La autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental absoluto al haber declarado la nulidad insaneable del proceso a partir del auto del 5 de julio de 2017, pues la caducidad que allí se decretó no fue en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento sino frente al de reparación directa 10.- La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación aseguró que se incurrió en una nulidad insaneable porque se procedió en contra de providencia ejecutoriada del superior.

Concretamente, para la autoridad judicial accionada, con la expedición del auto del 5 de julio de 2017 (mediante el cual se le otorgó el término de diez (10) días al accionante para que adecuara su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) se procedió en contra del fallo del 24 de mayo de 2017 (mediante el cual se confirmó la providencia del 6 de diciembre de 20167 en la que se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa), proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 7 En esa providencia se dispuso: <<Confirmase el auto del 6 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 C.P.A.C.A. en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo 10.1.- En las providencias acusadas se hizo énfasis en que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto del 5 de julio de 2017 no debió haber requerido al actor para que adecuara su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lo relacionado con el oficio S-2015-142580 del 21 de junio de 2015, sino que se debió haber ordenado el archivo del proceso, pues existía una providencia judicial del Consejo de Estado en la que se confirmaba la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa. 10.2.- La sala considera que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante por las siguientes razones: 10.2.1.- En la audiencia inicial del 6 de diciembre de 2016 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, pero también declaró la probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el oficio S-2015-142580 del 12 de junio de 2015, por lo que le concedió al accionante un término de diez (10) días para que adecuara su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y así pudiera atacar dicho acto administrativo. 10.2.2.- El accionante interpuso recurso de apelación contra esa decisión (la parte demandada no apeló).

En ese recurso, el accionante solamente controvirtió la decisión que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, pero no la que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y que le ordenó adecuarla al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que en la providencia del 24 de mayo de 2017 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se limitó a analizar el objeto de la apelación, esto es, lo relacionado con la caducidad del medio de control de reparación directa, y que resolvió en el sentido de confirmar la declaratoria de caducidad. 10.2.3.- En ese orden de ideas, como en la providencia del 6 de diciembre de 2016 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca le otorgó un término de diez (10) días al accionante para que adecuara su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lo que respectaba al oficio S-2015-142580 del 12 de junio de 2015 y esa providencia fue confirmada por el Consejo de Estado en auto del 24 de mayo de 2017 (donde no se abordó la decisión de adecuar la demanda porque no fue objeto de la apelación), era razonable y acertado que, una vez devuelto el expediente al tribunal de origen, este le otorgara al actor el mencionado término para tal fin.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo 10.3.- Es claro que en el presente caso no se configuró la aludida nulidad insaneable declarada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado porque el proceso quedó vigente para que el juez resolviera sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Etapa que se surtió hasta llegar a la audiencia inicial, en la que el tribunal declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada, entre ellas, la de caducidad, determinación que fue apelada por la parte demandada. 10.4.- Así las cosas, la segunda instancia debía resolver sobre los argumentos propuestos en la apelación sobre la determinación del tribunal de declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual es totalmente distinto a lo que en su momento resolvió la accionada en el auto del 24 de mayo de 2017, que confirmó la declaratoria de caducidad del medio de control de reparación directa. 10.5.- En consecuencia, es evidente que la autoridad judicial accionada en las providencias acusadas incurrió en un defecto procedimental absoluto, pues no se advierte la existencia de la nulidad insubsanable que fue decretada.

Por tal motivo, la autoridad judicial deberá proferir una decisión de reemplazo en la que se verifique los argumentos expuestos en esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del accionante.

SEGUNDO: En consecuencia, DÉJANSE SIN EFECTOS las providencias del 12 de enero y del 4 de abril de 2024 proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-36-000-2015-02539-02 (70.382).

TERCERO: ORDÉNASE a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una providencia de reemplazo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03794-00 Accionante: José Orlando Ruiz Guerrero Se concede el amparo CUARTO:

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado