Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar la sentencia que en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por los señores Clarisa Verónica Navarro Quimbayo y Germán Evelio Ibáñez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y el Municipio de Girardot, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la educación, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y de petición. I.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por los actores frente al cumplimiento de la orden impartida en la providencia de fecha 5 de marzo de 2021 dentro del proceso de reparación directa radicado No. 25307-33-31-001-2010-00189-02, en lo que respecta al pago de la condena impuesta al Municipio de Girardot.
Luego, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de esta acción de tutela. La demanda de tutela. Los señores Clarisa Verónica Navarro Quimbayo y Germán Evelio Ibáñez, en nombre propio, interpusieron la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, y del Municipio de Girardot; solicitando la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la educación, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y de petición. Por consiguiente, solicitaron ordenar: (i) al Municipio de Girardot: el pago ordenado en el fallo de segunda instancia de fecha 5 marzo de 2021, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, expediente 2530733310012010-00189-02;
(ii) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”: verificar el cumplimiento de la sentencia; (iii) Actualizar el valor de la condena; y, (iv) Copia de la resolución donde el señor Germán Evelio Ibáñez, es asignado como representante legal del Instituto Tolima de Girardot, para materializar el pago. Hechos El Instituto Tolima de Girardot, a través de su representante legal, el señor Germán Evelio Ibáñez, suscribió el 3 de junio de 2008, contrato de prestación de servicios educativos con el Municipio de Girardot, el cual fue ejecutado y debidamente liquidado.
En cumplimiento de los requisitos de procedibilidad, el 14 de agosto de 2009, se llevó a cabo la conciliación prejudicial ante la Procuraduría 106 Judicial 1 Administrativo de Ibagué, la cual fue fallida. Dentro del medio de control de reparación directa incoado por el Colegio Cooperativo Espíritu Santo y otros, contra el Municipio de Girardot;
(expediente No. 25307-33-31-001-2010-00189-02) el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Girardot, en sentencia del 26 de julio de 2017 lo declaró responsable por el daño y perjuicio causado a las instituciones educativas demandantes con ocasión del no pago de los servicios educativos prestados y condenó al pago en abstracto; la providencia fue apelada por los demandantes.
En sentencia de segunda instancia del 5 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, ordenó: “PRIMERO: Modificar el numeral segundo de la sentencia del 26 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, en que quedará así: “SEGUNDO: Condénese al MUNICIPIO DE GIRARDOT a pagar las siguientes simas de dinero por concepto de prestación del servicio educativo de febrero a mayo de 2008: Para el cumplimiento de este fallo deberá dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 177 del CCA SEGUNDO: Confirmar en todos los demás la sentencia de primera instancia…” De conformidad con lo resuelto por el Tribunal, el Juzgado Segundo Oral de Girardot, profirió auto de obedézcase y cúmplase de fecha 13 de diciembre de 2021.
Como consecuencia al cumplimiento del fallo, el Municipio de Girardot, mediante Resolución 253 del 25 de febrero de 2022, resolvió: “ARTICULO PRIMERO: Adoptar la sentencia del día 26 de julio de 2017 se profiere fallo de primera instancia por el JUEZ SEGUNDO ADMINSITRATIVO DE ORALDIAD DEL CIRCUITO DE GIRARDOT, RADICADO No. 25307-33-31-001-2010-00189-01 y el 05 de marzo de 2021 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, MP, Dr FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Expediente: RADICADO No. 25307-33-31-001-2010-00189-02 PARAGRAFO PRIMERO: Par dar cumplimiento a la orden judicial, se ORDENA a la secretaria de Hacienda efectuar la indexación y adoptar las medidas para el pago.
ARTICULO SEGUNDO: comuníquese esta decisión a los demandantes de acuerdos a los correos electrónicos que obran en el archivo de la entidad; quienes deberán allegar los documentos exigidos por la entidad para efectos de realizar el pago…” Así pues, los accionantes señalaron que, la Oficina Jurídica del Municipio de Girardot negó la autorización del pago, por la exigencia de la Resolución 01 del 21 de enero de 2008, mediante la cual fue nombrado el señor Germán Evelio Ibáñez, como representante legal del Instituto Tolima de Girardot; documento que fue solicitado mediante petición ante la Secretaría de Educación Municipal, sin que a la fecha se haya obtenido una respuesta; sin embargo, informaron que han presentado toda la documentación que indica que el señor Ibáñez es el representante legal; a pesar de que los mismos no sean válidos para acreditar su calidad.
Finalmente, manifestaron que no pueden asumir una carga que le corresponde al municipio; asunto que ha vulnerado los derechos fundamentales invocados en la presente acción. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto del 15 de enero de 2024 admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, al Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Girardot, al Municipio de Girardot y vinculó al Colegio Cooperativo Espíritu Santo, a la Fundación Liceo Moderno, al Instituto Tolima, al Liceo Los Andes, al Colegio Nuestra Señora del Pilar, al Colegio Técnico Romega, al Liceo las Américas, al Colegio Eduardo Santos, al Colegio Nuestra Señora de la Anunciación, al Liceo Infantil El Mundo de Mickey, a la Fundación Instituto Bárbula y al Colegio Curiosidades. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.2.1 Municipio de Girardot.
Se opuso a cada uno de los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 2.2.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”;Colegio Cooperativo Espíritu Santo, Fundación Liceo Moderno, Liceo Los Andes, Colegio Nuestra Señora del Pilar, Colegio Técnico Romega, Liceo las Américas, Colegio Eduardo Santos, Colegio Nuestra Señora de la Anunciación, Liceo Infantil El Mundo de Mickey, Fundación Instituto Bárbula y Colegio Curiosidades.
No se pronunciaron. 2.2.3 El Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Girardot. Por medio de oficio de fecha 26 de enero de 2024, rindió informe, en los siguientes términos: “Al margen de la acreditación de los accionantes (o alguno de ellos) como representante(s) legal(es) de una de las instituciones beneficiarias de la decisión judicial (INSTITUTO TOLIMA DE GIRARDOT), se advierte que, esencialmente, se busca con la presente acción constitucional la materialización de las sentencias proferidas en el proceso de reparación directa, propósito para el cual el ordenamiento jurídico contempla la acción ejecutiva como el medio judicial idóneo y eficaz para tal fin”.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela previstas en el Decreto 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiaridad en consideración a que las pretensiones están dirigidas a discutir la presunta violación de derechos fundamentales por el incumplimiento de la sentencia de segunda instancia de fecha 5 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, en la que se condenó al Municipio de Girardot al pago por concepto de prestación de servicios educativos de febrero a mayo de 2008. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3.2.3 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la acusación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, no obstante, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho.
Que su ocurrencia sea inminente. Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.3 Caso Concreto El caso sub examine, giró en torno al incumplimiento de la sentencia de segunda instancia del 5 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, referente al pago de la condena impuesta al Municipio de Girardot, quien presuntamente no ha materializado el pago por la falta de acreditación del representante legal del Instituto Tolima de Girardot, aspectos en los que fundamentan la violación de los derechos fundamentales.
En este orden, se advierte que el conocimiento y decisión de la controversia aqui planteada corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativo, a través de la demanda ejecutiva, con el propósito que se obtenga el cumplimiento de la aludida sentencia de 5 de marzo de 2021. Lo anterior, por cuanto de conformidad con lo previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso (CGP), “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia” (Énfasis propio).
Además, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), preceptúa que constituyen título ejecutivo, entre otros documentos, “[l]as sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias”.
Frente al particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-96 de 2015, indicó: “3.4 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA 3.4.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado en múltiples ocasiones que a través del cumplimiento de sentencias se consolida y materializa el efectivo goce de los derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden a la administración de justicia, por lo que el Estado debe garantizar que lo judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad. 3.4.2.
Al respecto, la Corte ha sido constante en su posición al sostener que la acción de tutela resulta procedente dependiendo del tipo de sentencia que se pretenda hacer cumplir. Estrictamente hablando, se trata de determinar si lo ordenado en el fallo judicial implica una obligación de hacer o de dar. 3.4.3. Cuando se trata de una obligación de hacer, se ha indicado que el mecanismo constitucional resulta procedente de manera general.
Por ejemplo, cuando la sentencia judicial ordena el reintegro de un trabajador. 3.4.4. Ahora, no ocurre lo mismo frente a las obligaciones de dar, pues la jurisprudencia ha sido enfática en que debe agotarse el proceso ejecutivo, mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para exigir a las autoridades el cumplimiento de este tipo de decisiones.
En tal sentido, la Corte ha indicado: “…que el proceso ejecutivo tiene la virtualidad de obtener el forzoso cumplimiento de aquello que se quiere eludir, mediante la aplicación de medidas que, como el embargo y posterior remate de los bienes del deudor, están en manos del juez, quien las lleva adelante pese a la resistencia del demandado, en los casos y dentro de las reglas procesales pertinentes”. 3.4.5.
Sin embargo, ha señalado la Corte que la anterior regla no es absoluta, aceptando que la acción de tutela procede para solicitar el cumplimiento de una orden judicial que contenga una obligación de dar, pero únicamente cuando se compruebe la afectación de otros derechos fundamentales del accionante y los mecanismos idóneos que el ordenamiento contempla no sean eficaces ante una inminente vulneración de derechos.
Ello ocurre, por ejemplo, cuando el derecho al mínimo vital de un ciudadano se ve afectado por el incumplimiento de una sentencia que contiene obligaciones pensionales, casos en los cuales la Corte ha ordenado la ejecución inmediata de la orden a la autoridad competente”. Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien invoca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. En este punto, la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales y administrativos ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una grosera vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto, situación que impide asumir que los medios ordinarios de defensa resultan ineficaces para proteger las prerrogativas del demandante y evitar un daño inminente.
Así las cosas, la solicitud de amparo no satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto la controversia expuesta por los actores debe ser adelantada ante la jurisdicción contencioso-administrativo, a través de los instrumentos señalados en el ordenamiento jurídico, y la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo para atender problemas jurídicos que deben ser decididos al interior de otros trámites administrativos o judiciales.
Conforme a lo expuesto, el ejercicio de la tutela resulta improcedente, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida “Cuando existan otros recursos o medios de defensa (…)”. Es decir, si los medios ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente, pues, se insiste, aún no se han utilizado los mecanismos contemplados en el sistema normativo para que los actores pueda obtener el cumplimiento de la sentencia pretendida.
En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa judicial), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela “(…) solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (…)”.
A partir de los anteriores argumentos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, razón por la cual se impone declarar improcedente la presente acción de tutela. Finalmente, en el escrito de tutela, los accionantes manifestaron que han solicitado de manera reiterativa copia de la resolución mediante la cual se designó al señor Ibáñez como representante legal del Instituto Tolima de Girardot, ante la Secretaría de Educación, documento requerido por el municipio para el pago; sin embargo, en las pruebas que obran en el expediente digital no se evidencian las referidas peticiones pese de citarse como “(prueba No. 5,6 y 7)”; las cuales eran indispensables para estudiar el fondo del asunto.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que el presente asunto no cumple con el requisito de subsidiaridad para la procedencia del amparo constitucional, razón por la cual se impone, declarar improcedente la solicitud de amparo de los señores Clarisa Verónica Navarro Quimbayo y Germán Evelio Ibáñez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por los señores Clarisa Verónica Navarro Quimbayo y Germán Evelio Ibáñez, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2º. Notificar esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR