Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad electoral. Subtema 2: causal de ejercicio de autoridad administrativa. Subtema 3: defecto fáctico y desconocimiento de precedente judicial. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por el señor Henry Olivero Keep Morales en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Henry Olivero Keep Morales presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia proferida el 8 de mayo de 2025 dentro del proceso de nulidad electoral identificado con el radicado núm. 13001-23-33-000-2024-00029-03.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
El 29 de octubre de 2023, en los comicios para la designación de autoridades territoriales en el periodo constitucional 2024-2027, el señor Rafael Enrique Meza Pérez fue elegido concejal del distrito de Cartagena. 3. El señor Henry Olivero Keep Morales presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, el 17 de enero de 2024, con el propósito de que se declarara la nulidad de la elección del señor Rafael Enrique Meza Pérez por estar incurso en la causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000) al tener vínculo en primer grado de afinidad con el señor Rudy Joel Nieto Henríquez, funcionario que ejerció autoridad administrativa en el mismo distrito, dentro del año anterior a la elección. 4.
El asunto correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad que, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, negó las pretensiones del demandante. Apelada la anterior decisión, la Sección Quinta del Consejo de Estado la confirmó en fallo del 8 de mayo de 20251. 2.2. Pretensión y argumentos de la tutela 5.
El señor Henry Olivero Keep Morales solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: Que se declare la vulneración de los derechos fundamentales indicados, y en consecuencia se ordene dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 8 de mayo de 2025 y se emita una nueva decisión por parte del Consejo de Estado, Sección Quinta, valorando en su integridad el acervo probatorio y aplicando un enfoque amplio y garantista del régimen de inhabilidades para proteger el principio de moralidad electoral2. 6.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora afirmó que la sentencia del 8 de mayo de 2025 incurrió en una valoración errada, al desconocer que en el proceso electoral se tuvo acreditado el parentesco en primer grado de afinidad3 entre el concejal electo, Rafael Enrique Meza Pérez, y el señor Rudy Joel Nieto Henríquez, quien se desempeñó como director administrativo durante el año anterior a la elección. Sostuvo que se desestimó prueba documental que, a su juicio, evidenciaba que Nieto Henríquez ejercía funciones de supervisión contractual, dirección de personal y manejo estratégico de procesos institucionales, propias de autoridad administrativa. 1 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-03476-00, índice 2, certificado 2B003A51BC863DBE F2265DF0A38E3063 DC1DF025881F4EA6 DBC40187358E79F6. 2 Se transcribe incluso con errores de texto. 3 En tanto se acreditó que el señor Rudy Joel Nieto Henríquez es cónyuge de la hermana del señor Rafael Enrique Meza Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 7. Afirmó que la inhabilidad alegada se encontraba configurada, pero que la autoridad judicial demandada adoptó una interpretación restrictiva del concepto de autoridad administrativa, al limitarlo a la ordenación del gasto, incurriendo así en «omisiones jurisprudenciales» de las sentencias del 3 de octubre de 20244 y del 27 de agosto de 20025, que reconocen dicha autoridad incluso sin esa facultad, siempre que se ejerzan poderes de mando o decisión sobre subordinados. 8.
Finalmente, adujo que la Sección Quinta omitió pronunciarse sobre el salvamento de voto del magistrado José Rafael Guerrero Leal (integrante del Tribunal Administrativo de Bolívar), el cual, a su juicio, era claro, argumentado y respaldado en jurisprudencia vigente. Consideró que esa omisión vulneró el principio de exhaustividad en la motivación judicial y afectó el derecho al debido proceso. 2.3.
Trámite procesal 9. El despacho ponente, mediante auto del 11 de junio de 20256, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, al Tribunal Administrativo de Bolívar, a los señores Rafael Enrique Meza Pérez y Carlos Arturo Otálvaro Estrada, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral y al Concejo Distrital de Cartagena de Indias; requirió, en medio digital, el expediente ordinario con radicado núm. 130041-23-33-000-2024-00029-03; y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.
Intervenciones 10. La Sección Quinta del Consejo de Estado pidió que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se denieguen las pretensiones, por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional. Alegó que el tutelante no cumplió con la carga argumentativa exigida para controvertir una providencia judicial, al no individualizar los pronunciamientos de esta corporación que presuntamente fueron desconocidos. 11.
Además, consideró que la pretensión del actor era reabrir el debate jurídico ya resuelto en el proceso de nulidad electoral. Igualmente, precisó que no era procedente pronunciarse sobre el salvamento de voto emitido por uno de los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar, por cuanto dicho planteamiento no fue objeto del litigio ni constituye un criterio vinculante para el juez de segunda instancia7. 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, proceso radicado núm. 05001-23-33-000-2023-01252- 01.
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, proceso radicado núm. 11001-03-15-000-2001-0161-01. M.P. Darío Quiñones Pinilla. 6 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-03476-00, índice 5, certificado 8B9E5C23164CC44D 1A494D14891EB2AB 1789A7E7EB04290F A93813D03F0A6BA8. 7 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-03476-00, índice 11, certificado A6D59FC83AABE98B 90D4613F671A464A 1117D9B4567E92A4 65D2628160DE97DB.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 12. El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela, por no cumplir con los requisitos generales y específicos de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional.
Señaló que las providencias que resolvieron la nulidad electoral incluyeron un análisis jurídico, fáctico y probatorio de los argumentos expuestos por las partes. Además, precisó que la competencia del juez de segunda instancia se limita a los argumentos de apelación y no al fundamento del salvamento de voto dictado en primera instancia, por lo cual no se configura la omisión alegada por el actor8. 13.
Consejo Nacional Electoral alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no vulneró derecho fundamental alguno del demandante y en que no es la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones formuladas en la demanda de tutela, toda vez que estas se relacionan con un proceso de nulidad electoral cuya competencia corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado9. 14.
La Registraduría Nacional del Estado Civil pidió que se le desvinculara de la presente acción constitucional y manifestó que la violación de derechos se predica de las actuaciones de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Por lo anterior, indicó que se debe declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a esta entidad10. 15.
Los demás vinculados al trámite constitucional como terceros con interés, guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 17. La legitimación en la causa por activa del señor Henry Olivero Keep Morales se encuentra acreditada, por cuanto fue el demandante en el proceso de nulidad 8 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-03476-00, índice 10, certificado 78B5314A5A437B82 2AAC913313198402 8FDB9CF6BCE16DE5 761DB438CAEBF607. 9 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-03476-00, índice 14, certificado 6DC881853B26DB42 FFD3F230FFDC8A38 D47AE176F61CDBA8 2520136969BD8781. 10 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-03476-00, índice 16 certificado CACFC1A2C827C419 D4C887BD6C6018EC BDCCF80A9B246E24 3E38490A91CE4F29.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co electoral que finalizó con la sentencia de segunda instancia del 8 de mayo de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, es el titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 18.
Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque fue la autoridad que profirió la sentencia del 8 de mayo de 2025 que, según afirmó el tutelante, quebrantó sus derechos fundamentales. 19. Ahora bien, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitaron su desvinculación, al estimar que no están llamados a responder por la vulneración de los derechos fundamentales alegada por la parte accionante. 20.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción. En ese orden, al no acudir a este trámite constitucional como autoridades accionadas, no es posible declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3.
Cuestión preliminar 3.3.1. Determinación de los defectos objeto de análisis 21. La Sala observa que, el demandante, en el escrito de tutela, omitió identificar el defecto que pretende atribuirle a la providencia cuestionada conforme a las causales de procedencia de la tutela en contra de decisiones judiciales definidas por la jurisprudencia constitucional. 22.
Sin embargo, del examen de los hechos y los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, se advierte que el actor repara sobre la valoración probatoria de la autoridad judicial demandada frente a las funciones desempeñadas por el señor Rudy Joel Nieto Henríquez. En consecuencia, la Sala abordará este planteamiento desde la posible configuración del defecto fáctico. 23.
Asimismo, el actor alegó la existencia de «omisiones jurisprudenciales» y citó las providencias que, a su juicio, fueron desconocidas, lo cual permite estructurar el estudio desde el posible desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. 24. Respecto del argumento del actor según el cual la parte demandada omitió pronunciarse sobre el salvamento de voto del magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, lo que considera conllevó a que se vulnerara el «principio de exhaustividad en la motivación judicial», se abordará bajo el posible defecto de decisión sin motivación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 25.
Por las anteriores razones, la Sala analizará el asunto bajo una posible configuración de un defecto fáctico, desconocimiento de precedente judicial y por decisión sin motivación. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 26. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado11 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional12. 27.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 28.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales13 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 29.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 12 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución14. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 17. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional15 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 18.
Así pues, la Corte Constitucional16 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»17 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»18; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 19.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 20.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 14 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 21. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 8 de mayo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, fue notificada en la misma fecha19, y la demanda de tutela se presentó el 6 de junio de 202520, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional21 y el Consejo de Estado22 como razonable. 22.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 23.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad electoral. 24. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto fáctico y desconocimiento del precedente y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala decidir si la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en defectos fáctico, de decisión sin motivación y de desconocimiento de precedente jurisprudencial en la sentencia del 8 de mayo de 2025 y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad del señor Henry Olivero Keep Morales.
En particular, deberá establecer si la autoridad accionada incurrió en una indebida valoración probatoria, se apartó de los criterios fijados por esa misma Sección en las sentencias del 3 de octubre de 2024 y del 27 de agosto de 2002, y omitió pronunciarse sobre el salvamento de voto emitido en primera instancia. 3.4.1. El defecto fáctico 31.
De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»23. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia 19 Samai, exp. 13001-23-33-000-2024-00029-03, índice 21. 20 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03476-00, índice 1. 21 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 23 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co directa en la decisión24» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 32.
La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»25. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»26. 33.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso27. 34.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial28, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»29. 35.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la 24 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 27 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 28 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 29 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]30. 3.4.2.
El desconocimiento del precedente judicial 25. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas31. 26.
Al respecto, la Corte Constitucional32 ha considerado que el precedente se define como aquella la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 31 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 32 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales33. 27. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia34. 28.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»35. 29.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela36. 33 Se transcribe incluso con errores. 34 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 35 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 36 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 30.
Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación37. 31. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 3.4.3.
Decisión sin motivación 32. El deber que les corresponde a las autoridades judiciales de fundamentar sus decisiones en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos objeto de estudio dio lugar a que la ausencia de un análisis razonable del asunto se considerara una causal autónoma para la procedencia de la tutela en contra de providencia juridiciales. 33.
Al respecto, la Corte Constitucional, precisó que la decisión sin motivación se configura por «el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en cuanto no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido»38. 34.
En atención a lo anterior, la jurisprudencia constitucional39 precisó que la ausencia de motivación no se estructura ante cualquier divergencia con el razonamiento del juez, sino, únicamente, cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente. Esto es, porque el respeto del principio de autonomía judicial impide que el juez de tutela se inmiscuya en meras controversias interpretativas.
En efecto, la competencia en materia de tutela «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad».40 35. Lo expuesto significa que la falta de motivación como causal de procedencia de la tutela en contra de decisiones judiciales propende por la salvaguarda del derecho de los ciudadanos a obtener respuestas razonadas de la administración 37 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023. 38 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, criterio reiterado en sentenciasT-310 de 2009 y T-502 de 2024. 39 Corte Constitucional, sentencia T-233 de 2007, criterio reiterado en la sentencia T-041 de 2018. 40 Corte Constitucional, sentencia T-709 de 2010, criterio reiterado en la sentencia T-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de justicia, lo cual permite que se pueda ejercer adecuadamente el derecho de contradicción. 36.
En este sentido, el cargo de ausencia de motivación de una decisión judicial le exige al juez de tutela examinar el contenido de los argumentos de hecho y de derecho en los que se sustenta la providencia cuestionada, pues no se puede desconocer los fundamentos en los que se estructuran las decisiones de los jueces, son elementos esenciales de la función judicial.
De modo que su inexistencia o deficiencia puede convertir la providencia en un mero acto sometido a la voluntad del juez, lo cual supone una clara vulneración del debido proceso. 37. La jurisprudencia constitucional ha determinado que no le corresponde al juez de tutela establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal41. 3.5.
Caso concreto 36. En el asunto bajo estudio, el señor Henry Oliveros Keep Morales presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad electoral para que se declarara la nulidad del acto de elección del señor Rafael Enrique Meza Pérez como concejal del distrito de Cartagena, para el periodo constitucional 2024-2027. 37. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda mediante fallo del 30 de septiembre de 2024.
Apelada la anterior providencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado emitió sentencia, el 8 de mayo de 2025, en la que la confirmó. 38. Ahora bien, la parte accionante argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la sentencia cuestionada, incurrió en defecto fáctico al desconocer las pruebas que acreditaban que el señor Rudy Joel Nieto Henríquez, pariente en primer grado de afinidad de Rafael Enrique Meza Pérez, en su calidad de director administrativo, código 009, grado 02, adscrito a la Secretaría General de la Gobernación de Bolívar, ejerció funciones propias de autoridad administrativa. 39.
Asimismo, alegó que la autoridad judicial accionada adoptó una interpretación restrictiva del concepto de autoridad administrativa, contraria a la fijada en las sentencias del 3 de octubre de 2024 y del 27 de agosto de 2002. Finalmente, cuestionó que no se hubiera valorado el salvamento de voto emitido por uno de los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar. 40.
Pues bien, revisada la sentencia objeto de reparos, se observa que la Sección Quinta del Consejo de Estado inició por explicar que la inhabilidad prevista en el 41 Corte Constitucional, sentencia T-247 de 2006, criterio reiterado en sentencia T-502 de 2024 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co numeral 4 del artículo 43 de la Ley 136 de 199442, modificado por la Ley 617 de 2000, persigue salvaguardar el interés general, al impedir el acceso a cargos públicos de personas que tienen vínculos familiares con funcionarios que hayan ejercido autoridad en el nivel territorial correspondiente durante los doce meses anteriores a la elección. Señaló que esta causal se estructura a partir de cuatro elementos: (i) un vínculo familiar (matrimonio, unión permanente o parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil);
(ii) la temporalidad, esto es, que el cargo se haya desempeñado dentro del año previo a la elección; (iii) el ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar; y (iv) que dichas circunstancias se presenten en el municipio o distrito donde fue elegido el concejal. 41. En cuanto al tercer elemento, ejercicio de autoridad administrativa, la Sección precisó que esta puede establecerse mediante un análisis funcional u orgánico, dependiendo de las competencias asignadas al cargo en cuestión. Desde el enfoque funcional, se entiende que ejerce autoridad administrativa quien tiene capacidad decisoria o de dirección, evidenciada en funciones como la celebración de contratos, la ordenación del gasto, la autorización de licencias, traslados o vacaciones, la vinculación de personal, o la supervisión disciplinaria.
Agregó que dicho listado no es taxativo, ya que cualquier competencia que implique una manifestación de poder orientado al cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo puede constituir ejercicio de autoridad administrativa en los términos de la norma. 42. Con fundamento en los criterios previamente expuestos, la Sección Quinta procedió al estudio del caso concreto y sostuvo que no existía controversia en torno a la configuración de los elementos subjetivo y temporal, ya que no fueron objeto de apelación. En relación con el elemento objetivo, advirtió que el empleo del señor Rudy Joel Nieto Henríquez no implicaba el ejercicio de autoridad administrativa, en tanto la función de supervisión de los contratos MC-DAL-049-2023 y MC-DAL-041- 2023, celebrados entre la Gobernación de Bolívar y las compañías Dtraffic Corp S.A.S. y PC Store IT Soluciones y Servicios S.A.S., no comporta poder decisorio o de mando, ni confiere facultades para suscribir contratos. 42 Artículo 43.
Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 43. Apoyó el anterior argumento en jurisprudencia de la misma Sección43, en la que se ha concluido que «[…] la supervisión de contratos estatales no conlleva, en principio, el ejercicio de autoridad administrativa, comoquiera que las atribuciones que se asignan para el desarrollo de esta actividad responden a una lógica instrumental y de apoyo que pretende […]». 44.
Por otro lado, estimó que el empleo de director administrativo, código 009, grado 02, de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, adscrito a la Secretaría General de la Gobernación de Bolívar, no cumple el criterio orgánico del ejercicio de autoridad administrativa, pues conforme a sus competencias, no tiene poderes de mando y, de hecho, su jefe inmediato es el secretario general de la Gobernación de Bolívar.
Indicó que tampoco cumple con el criterio funcional, porque del manual de funciones contenido en el Decreto 058 de 2019, no extraía alguna que se orientara a la facultad de decisión. 45. En este orden, señaló que aunque el demandante sostuvo que el señor Rudy Joel Nieto Henríquez tenía facultad para celebrar contratos, ordenar gastos y ostentaba la jefatura directa de los empleos de profesional especializado 222-07 RP y profesional universitario 219-04 RP, «conforme al manual de funciones del empleo, lo cierto es que de este no se desprenden dichas competencias, específicamente en lo relacionado con la facultad para decidir situaciones administrativas de los cargos mencionados tales como vinculaciones, autorización de comisiones, licencias, vacaciones, etc». 46.
A partir de lo expuesto, la Sala considera que no se configuró el defecto fáctico, toda vez que la Sección Quinta valoró las pruebas allegadas al proceso electoral y explicó, de manera razonada, por qué concluyó que las funciones desarrolladas por el señor Rudy Joel Nieto Henríquez no evidenciaban el ejercicio de autoridad administrativa.
Ese análisis, se desarrolló conforme a los principios de autonomía judicial, independencia y de sana crítica. Que la providencia no haya sido favorable a los intereses del tutelante no constituye, por sí solo, una vulneración de sus derechos fundamentales. 47. En cuanto al desconocimiento del precedente, la Sala observa que las providencias invocadas por el accionante contienen un criterio interpretativo con respecto al concepto de autoridad administrativa.
En efecto, la sentencia del 27 de agosto de 2002, dictada por la Sección Quinta dentro del proceso con radicado núm. 11001-03-15-000-2001-0161-01, señala que la autoridad administrativa es «[…] aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que 43 Sentencias: (i) del 8 de agosto de 2024, dictada en el proceso de radicado núm. 54001-23-33-000-2023-00261-01.
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; (ii) del 23 de febrero de 2023, proferida en el proceso núm. 11001-03-28-000-2022-00039-00. M.P. Rocío Araújo Oñate, y (iii) del 5 de septiembre de 2024, dictada en el proceso 68001-23-33-000-2024-00010-02. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad […]», criterio reiterado en la sentencia del 3 de octubre de 2024. 48.
Sin embargo, del análisis del contenido de la providencia cuestionada, se advierte que no se configuró el alegado desconocimiento del precedente, pues la Sección Quinta acogió dicho criterio como parámetro interpretativo y, a partir del estudio funcional del cargo desempeñado por el señor Rudy Joel Nieto Henríquez, concluyó que no evidenciaba poderes de mando o decisión que permitieran configurar el ejercicio de autoridad administrativa. 49.
Finalmente, tampoco se configura un defecto por decisión sin motivación respecto de la alegada omisión de pronunciamiento sobre el salvamento de voto que uno de los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar emitió. Conforme al artículo 32844 del CGP, el juez de segunda instancia debe ceñirse al contenido del recurso de apelación y, por ende, no está obligado a pronunciarse sobre posiciones individuales que no hacen parte de la decisión mayoritaria. 50.
Es preciso señalar que el salvamento de voto refleja un disentimiento legítimo, pero no constituye un argumento vinculante que deba ser refutado por el juez ad quem, máxime cuando no fue objeto de debate en el recurso. Por lo tanto, su falta de análisis no implica una vulneración del principio de exhaustividad en la motivación de la decisión, ni del derecho al debido proceso. 51.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad electoral, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
IV. CONCLUSIONES 52. En los anteriores términos, la Sala concluye que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en los defectos fáctico y de decisión sin motivación, como tampoco en desconocimiento del precedente judicial alegado en el escrito de tutela, 44 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03476-00 Accionante: Henry Olivero Keep Morales Accionado: Sección Quinta del Consejo de Estado 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co toda vez que la sentencia del 8 de mayo de 2025 valoró razonadamente las pruebas del proceso e interpretó el concepto de autoridad administrativa conforme a la jurisprudencia aplicable.
Por los motivos expuestos, la Sala negará la solicitud de amparo. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Henry Olivero Keep Morales en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. EPG/SEJV