CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00445-00 Accionante: Jhon Jairo Ordoñez Saavedra Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra, actuando en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones El señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra, en ejercicio de la acción de tutela, actuando en nombre propio, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y del principio de la realidad sobre la forma, que estima vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 26 de julio de 2023, que confirmó la sentencia de 16 de agosto de 2017, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por el accionante en tutela contra el Consejo Nacional Electoral.
En el escrito de tutela, el accionante solicita: “PRIMERO: Que sede plena aplicación por el consejo de estado la sentencia de unificación SU-2015 DE 2022 proferida por la corte constitucional, en el cual reglamento los parámetros de (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, cuando exista la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
SEGUNDO: Que sede plena aplicación a las sentencias de la sección quinta del consejo de estado que a continuación se relacionan, donde hace énfasis como el consejo electoral debe demostrar cuando un electoral no es residente en el sitio donde piensa sufragar, situación que se vulnero en mi caso en vía judicial, donde NO se le valoro el material probatorio, ni se aplicó el presente jurisprudencial así: (sic) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. l 1001- 03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Consejo de Estado, Sección Quinta, folio del 14 de diciembre de 2001, Rad. 25000-23-24-000-2000-0792-0l (2742), M.P. Reinaldo Chavarro Buritica Consejo de Estado, Secci6n Quinta, en sentencia del 14 de diciembre de 2001, Rad. 23001-23-31-000-2000-3459- 0l (2718), M.P. Reinaldo Chavarro Buritic6. 3) Consejo de Estado, Secci6n Quinta, sentencia del 16 de enero de 2003, Rad. 70001-23-31-000-2001-0048-01 (3051), M.P. Alvaro Gonzalez Murcia. Consejo de Estado, Secci6n Quinta, folio del 11 de junio de 2009, Rad. 20001-23-31-000-2007- 00239-01, M.P. Mauricio Torres Cuervo Consejo de Estado, Secci6n Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. l 1001-03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez TERCERO: Con base a lo anterior concederme la tutela, amparando mis derechos fundamentales del debido proceso (falta de valoración probatoria e indebida valoración de la prueba, vulneración al principio de la justicia rogada y desconocimiento jurisprudencial), derecho a la Igualdad, primacía de la realidad sobre las formalidades CUARTO: Dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia del 26 de julio de 2023 dentro del proceso 11001-33-34-001-2016-0011800/-02 proferida por la sección primera - subsección “C” del tribunal administrativo de Cundinamarca en la sentencia de segundas mediante el cual confirmo la sentencia de primera instancia emanada por el juzgado 1 administrativo del circuito judicial de Bogotá, donde negó las pretensiones de la demanda QUINTO: Como fruto a lo anterior y en garantía de proteger mis derechos fundamentales ordenar a la sección Primera subsección “C” del tribunal administrativo de Cundinamarca para que expida una nueva sentencia en el proceso de Nulidad y Restablecimiento al Derecho Nª 11001-33-34-001-2016- 0011800/-02 donde se respete el precedente jurisprudencial y sobre todo se valore debidamente el material probatorio, y como consecuencia se aceda a las pretensiones de la demanda, especialmente que haga énfasis al daño constitucional que me causo el consejo nacional electoral”.
(sic) Los hechos y consideraciones de la accionante La parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que el señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra inscribió la cédula de ciudadanía número 86.006.666 para participar en las elecciones de autoridades locales que se realizarían el 25 de octubre de 2015 en el Municipio de Granada – Meta.
Advirtió que el 19 de octubre de 2015, se notificó por conducta concluyente de la Resolución No. 3180 del 24 de septiembre de 2015, proferida por el Consejo Nacional Electoral, por la cual se dejó sin efecto la inscripción de su cédula por presunta trashumancia. Recurrió la decisión y fue resuelta de manera negativa mediante la Resolución 5352 del 21 de octubre de 2015.
Indicó que el Consejo Nacional Electoral realizó un prejuzgamiento en la Resolución No. 3180 del 24 de septiembre de 2015, ya que resolvió la trashumancia con anterioridad al recibimiento de la prueba (1 de octubre de 2015). Manifestó que el Consejo Nacional Electoral al dejar sin efecto la inscripción de su cédula, restringió injustificadamente su derecho a elegir candidatos locales el 25 de octubre de 2015.
Expuso que, ante el daño constitucional causado por el Consejo Nacional electoral, se le quitó la oportunidad de elegir candidatos, causando daños morales al señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra y a su núcleo familiar. Por lo anterior, presentó demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 3180 del 24 de septiembre de 2015 y a título de restablecimiento del derecho que se le reconozca la suma de 10 S.M.L.M.V, por no permitirle votar en las elecciones de autoridades locales realizadas en el municipio de Granada – Meta, realizadas el 25 de octubre de 2015.
En primera instancia, conoció el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, quien en sentencia de 16 de agosto de 2017 denegó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a través de providencia del 26 de julio de 2023, confirmó en su totalidad la sentencia apelada. 2.1.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que la sentencia del 26 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adolece de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse. Indicó que la autoridad judicial accionada, incurrió en el defecto fáctico puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó que existen pruebas que demuestran la residencia del actor en el municipio de Granada – Meta, pero la autoridad judicial le otorgó una interpretación diferente a la realidad de los hechos.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial, por cuanto desconoció varios pronunciamientos del Consejo de Estado – Sección Quinta, donde se establece que el Consejo Nacional Electoral es quien debe demostrar que el sufragante no reside en el lugar en cuyas elecciones quiere participar.
Para el efecto, citó las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. l 1001- 03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado, Sección Quinta, folio del 14 de diciembre de 2001, Rad. 25000-23-24-000-2000-0792-0l (2742), M.P. Reinaldo Chavarro Buritica.
Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 14 de diciembre de 2001, Rad. 23001-23-31-000-2000-3459- 0l (2718), M.P. Reinaldo Chavarro Buritica). Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de enero de 2003, Rad. 70001-23-31-000-2001-0048-01 (3051), M.P. Alvaro Gonzalez Murcia. Consejo de Estado, Sección Quinta, folio del 11 de junio de 2009, Rad. 20001-23-31-000-2007- 00239-01, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de febrero de 2017, Rad. 1001-03-28-000-2014-00112-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Trámite Mediante auto de 6 de febrero de 2024 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá; a su vez se dispuso la vinculación del Consejo Nacional Electoral, por tener intereses en las resultas del proceso.
Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe donde reiteró el resultado de la providencia de 26 de julio de 2023, también advirtió que las razones de hecho y de derecho que motivaron la decisión se encuentran en el fallo. Refirió que el trámite de segunda instancia se encuentra en SAMAI y el expediente físico de primera instancia se devolvió al Juzgado de origen. 4.2.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, rindió informe donde solicita desvincular a dicho despacho del trámite de tutela. Remitió el expediente del proceso ordinario tanto en primera como en segunda instancia. 4.3. El Consejo Nacional Electoral, no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional.
II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 26 de julio de 2023, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el principio de la primacía de la realidad sobre las forma jurídicas deprecados por el señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra, incurriendo en vía de hecho por los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por el accionante contra el Consejo Nacional Electoral. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1. El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2.
Desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de cara a la decisión de 26 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debido a que esta providencia puso fin al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que dio origen a esta acción constitucional. 4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y del principio de la primacía de la realidad sobre las formas jurídicas, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por el señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra contra el Consejo Nacional Electoral y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, la sentencia de 26 de julio de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico el 31 de julio de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 31 de enero de 2024, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y del principio de la primacía de la realidad sobre las formas jurídicas, porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 26 de julio de 2023, incurrió en vía de hecho por los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, puesto que confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el accionante contra el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE).
Indicó que la autoridad judicial accionada, incurrió en el defecto fáctico pues considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptó que existen pruebas que demuestran la residencia del actor en el municipio de Granada – Meta, pero la autoridad judicial le otorgó una interpretación diferente a la realidad de los hechos. Sostuvo que la autoridad judicial accionada, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial pues desconoció varios pronunciamientos del Consejo de Estado – Sección Quinta, donde se establece que el Consejo Nacional Electoral es quien debe demostrar que el sufragante no reside en el lugar en cuyas elecciones quiere participar. 4.2.1.
Del defecto fáctico Con el fin de atender los motivos de inconformidad de la parte actora, a efectos de establecer la determinación de la vía de hecho por defecto fáctico, la Sala revisará el análisis probatorio, normativo y jurisprudencial realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 26 de julio de 2023, en la cual se consideró lo siguiente: “3.4.1.
La facultad oficiosa del CNE para iniciar investigaciones por trashumancia. (…) 24. En el plenario está demostrado que en la Resolución 1604 del 25 de julio de 201512, se expuso como uno de sus fundamentos que era «necesario asumir de oficio las investigaciones por trashumancia electoral en aquellos municipios respecto de los cuales se han presentado denuncias ciudadanas o traslado de las mismas por parte de otras entidades del Estado, así las quejas no cumplan con las exigencias previstas en la Resolución 0333 de 2015».
Y, ciertamente, en la parte resolutiva se asumió de oficio la investigación. Así, pues, cualquier supuesta irregularidad en la formulación de las quejas resulta intrascendente en sede de análisis de la legalidad de la actuación conducente al acto acusado. 25. Y si bien es cierto que en la Resolución 1604 no se mencionó el Municipio de Granada, no lo es menos que el 14 de agosto de 2015, el Registrador Municipal del Estado Civil remitió al CNE queja presentada por el señor Carlos Fredy Calvo Hernández13, quien informó «sobre una posible trashumancia en las inspecciones de AGUAS CLARAS y CANAGUARO ( )» que hacen parte del Municipio de Granada14,, y que precisamente en atención a esta, la demandada expidió el auto de 2 de septiembre de 2015, por el cual se asumió de oficio la investigación; obsérvese: 1.1.
Por Resolución No. 1604 de 2015, se decidió asumir de oficio la investigación por posible inscripción irregular de cédulas de ciudadanía por contravención a lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución Política, en todos los municipios respecto de los cuales se han recibido solicitudes o quejas por presunta inscripción irregular, aun cuando no cumplan con los requisitos señalados en el artículo 5º de la Resolución No. 333 de 2015. 26.
Entonces, y en contra de lo sostenido en la alzada, no encuentra la Sala que haya falsa motivación en el acto administrativo acusado, pues atendió las circunstancias fácticas y jurídicas pertinentes para iniciar de oficio la investigación: la queja presentada y la Resolución 333 de 2015, que le otorgó la facultad de investigar oficiosamente la existencia de trashumancia en aras de proteger el escenario electoral.
Y es que no era posible «dar espera a los términos y plazos comunes del trámite administrativo ordinario, en cuanto a los plazos perentorios del calendario electoral se verían superados, haciendo inane la medida de ineficacia del registro irregular ( )». 27. Por tanto no ha lugar la impugnación por esta vía, pues la investigación se abrió -de oficio- en todos los municipios en que se hubiese denunciado presuntas irregularidades en la inscripción de cédulas.
Lejos de desconocerse el marco normativo de imperativa referencia, esta decisión lo honró al poner en acto tales disposiciones de manera que se garantizará la finalidad que las sustenta, que no es otra que controlar los muy nocivos efectos de la irregular inscripción de votantes. 28. Y por este mismo camino estimativo, se concluye que el CNE sí tenía competencia para adelantar la investigación de trashumancia en el Municipio de Granada. 29.
Tampoco encuentra la Sala asidero jurídico que sustentar pueda el reparo basado en la afirmación de que «la resolución 0333 de 2015 fue creada para el proceso electoral del 2014, y de esta manera no tenía extensión para las elecciones locales del año 2015». En efecto, yerra abiertamente el actor al suponer que el artículo transitorio de esa resolución limitaba su vigencia a las elecciones de 2014.
No: lo que se hace allí es habilitar la aplicación de esa normatividad al trámite de quejas presentadas con ocasión del proceso electoral de 2014, aún no resueltas. Tan clara es la cuestión que en el artículo inmediatamente siguiente se dispuso que la resolución regiría a partir del 7 de abril de 2015, de manera que resulta incontestable que para los comicios de 2015 sí era aplicable. 30.
En lo que toca con argumento relativo a que la queja se presentó únicamente por las inscripciones irregulares en «las inspecciones de AGUAS CLARAS Y CANAGUARO» y no en el Municipio de Granada, basta decir (además de que aquellas son parte de este), que como ya se dejó sentado la investigación se abrió oficiosamente y su alcance se extendió a todos los municipios en que se pudiera presumir la existencia de irregulares inscripciones.
Estos cargos, pues, no prosperan. 3.4.2. La notificación de los actos expedidos por el CNE. (…) 36. Pues bien: el Decreto 1294 del 17 de junio de 201519 estableció que el CNE «( ) tomará la decisión que corresponda, la cual será notificada de conformidad con las normas legales pertinentes» y el artículo undécimo de la Resolución 333 de 2015 (vigente para la época de los hechos) consagró lo siguiente:
ARTÍCULO UNDÉCIMO. DECISIÓN Y NOTIFICACIÓN: ( ) La resolución se notificará de conformidad con el artículo 70 de la Ley 1437 de 2011. En todos los eventos el registrador distrital o municipal fijará en lugar público de su despacho copia de la parte resolutiva por el término de cinco (5) días calendario. 37. A su turno el artículo 70 del CPACA dispone que «los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación», norma sobre la cual el Consejo de Estado se pronunció al examinar la legalidad de la Resolución 333 de 2015, en el sentido de que «no se requiere indefectiblemente de la notificación personal, cuando es el propio legislador quien ha impuesto una modalidad de enteramiento diferente y, de otra, que tampoco se genera una violación normativa constitucional o legal cuando dentro de un trámite y de cara a un acto registral, no se determina que la notificación sea personal».
Más adelante, la Alta Corporación sostuvo: Ello se refuerza incluso con la parte final del artículo 70 del CPACA invocado en las resoluciones 300 de 2015, 333 de 2015 y 2857 de 2018, que a la letra indica que en materia de actos registrales al titular del derecho se le comunica por cualquier medio idóneo, cuando la inscripción la hubiere solicitado una entidad o personal distinta a aquel, lo que resulta evidencia que la notificación personal no es a forma de enteramiento única e indefectible como lo pretende la parte actora.
Así las cosas, en los artículos 13 de la Resolución 0215 de 2007, 11 de las Resoluciones 300 y 333 de 2015 y de la 2857 de 2018, luego de un procedimiento que inicia de oficio o a solicitud de parte, mediante fijación de un aviso informativo para los ciudadanos sobre la existencia de la solicitud para dejar sin efecto la inscripción de la cédula, decreto, recaudo y período probatorio y la decisión definitiva, se impone notificar la resolución a través de la anotación en el registro público correspondiente, esto es, el censo electoral, con la posibilidad de recurrirla en vía de reposición. 38.
En suma, en los procesos adelantados oficiosamente por el Consejo Nacional Electoral no es imprescindible la notificación personal de cada una de las personas eventualmente concernidas, pues así no lo establece la norma especial. Además se observa que el acto enjuiciado (Resolución 3180 de 2015) impartió las órdenes que prevé la disposición aplicable:
ARTÍCULO SEGUNDO: COMUNICAR la presente Resolución a la Registraduría Municipal de GRANADA – META para que NOTIFIQUE a las personas relacionadas en el artículo precedente de este proveído.
PARÁGRAFO 1: NOTIFICAR la presente Resolución conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo undécimo de la Resolución No. 0333 de 2015 proferida por el Consejo Nacional Electoral, concordante con el artículo 70 de la ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO 2: FIJAR en lugar público del despacho de la Registraduría Municipal de GRANADA – META, copia de la parte resolutiva por el término de cinco (5) días calendario. 39. Las directrices de este acto fueron cumplidas a cabalidad, comoquiera que el registrador municipal del estado civil de Granada publicó el aviso de la Resolución 3180 de 2015 desde el 2 hasta el 6 de octubre de 201521 y contra la decisión los afectados presentaron el recurso de reposición, como en el caso del actor.
Este cargo de apelación tampoco prospera. 3.4.3. Las pruebas decretadas en la investigación. 40. Cuestionó por este aspecto el recurrente que el fallo omitiera que el CNE pudo, 24 días antes de las elecciones, verificar que él sí residía en el Municipio de Granada. Y que, no obstante, las pruebas aportadas en ese sentido no fueron tenidas en cuenta al expedir la decisión definitiva.
Agregó que el artículo décimo de la Resolución 333 de 2015 estableció un periodo probatorio de 30 días que, en el caso concreto, se vencía el 2 de octubre de 2015 y que la prueba producto de la comisión se aportó el día anterior. 41. En el expediente está probado que i) el 14 de agosto de 2015, Carlos Fredy Calvo Hernández informó «sobre una posible trashumancia en las inspecciones de AGUAS CLARAS y CANAGUARO» 22; ii) el CNE tuvo conocimiento de esta queja el 21 de agosto siguiente cuando fue remitida por el registrador municipal del estado23; iii) el 2 de septiembre de 2015 inició de oficio la investigación y decretó unas pruebas (cruce de información con otras bases de datos); 24 y iv) el 17 del mismo mes y año decretó otras, tales como las visitas a las direcciones registradas por los ciudadanos (incluido el demandante) al momento de la inscripción de las cédulas y para ello se comisionó a la Estación de Policía de Granada «a fin de determinar la existencia de vínculos con el municipio; para el efecto, el [Comandante] ( ) se [desplazaría] a las direcciones registradas y [determinaría] si el ciudadano habita, labora, ejerce actividades comerciales u otra clase de actividades, de lo que dejará constancia en acta que [sería] firmada por el servidor público y la persona que atiende la diligencia». 42.
El artículo décimo de la Resolución 333 de 2015 consagró que el periodo probatorio «[podría26] ser de hasta treinta (30) días calendario contados a partir de la fecha del auto inicial». La norma utiliza el verbo «poder» que significa «tener expedita la facultad o potencia de hacer algo»27 y la preposición «hasta» que comprende el «límite final de una trayectoria en el espacio o en el tiempo»; es decir que el agotamiento de todo el periodo otorgado es -como lo señaló el agente del Ministerio Público- una facultad de la autoridad.
En el caso concreto resulta evidente que la demandada estimó innecesario consumir el periodo completo, y tras 22 días (el 24 de septiembre) expidió la resolución que canceló la inscripción de las cédulas. 43. Ahora bien: el informe de la Policía Nacional solo se adujo al proceso el 6 de octubre de 2015. A este documento se adjuntó i) un informe en el que se anotaron los nombres de las personas que fueron visitadas (sin que se encuentre el demandante) y también se informó que «en el plazo asignado para la actividad [no fue] posible alcanzar la meta de verificación entregada debido a que durante la semana se [presentaron] diferentes situaciones de orden público y seguridad ciudadana que atrasaron el trabajo planeado, logrando un 45% de verificación del total de direcciones asignadas ( )» 30; y ii) una planilla de «verificación de residencia» en la que consta el nombre, la cédula del señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra y una firma; sin embargo, no se dejó la observación de que sí vivía en la residencia reportada ni de su ocupación, como sí se hizo con los demás ciudadanos. En todo caso, como se advirtió, esta respuesta fue radicada ante el CNE el 6 de octubre de 2015 cuando ya había fenecido la etapa probatoria y se había decidido el proceso. 44.
Por las razones vertidas en precedencia, considera la Subsección que el demandante no desvirtuó la legalidad del fallo impugnado, razón por la cual se lo confirmará.”. (Sic) Del contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al realizar un análisis del material probatorio allegado al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, determinó que el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) tiene potestad de investigación oficiosa, que notificó la Resolución demandada No. 3180 de 2015, por aviso según las normas del CPACA.
Además, determinó que, la Policía Nacional realizó una visita al accionante, pero no se dejó anotación respecto de si vivía o no en el municipio. Dicha planilla de verificación fue radicada ante el Consejo Nacional Electoral cuando ya había terminado la etapa probatoria y se había decidido el proceso. En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al analizar el material probatorio allegado al expediente, encontró acreditado entre otras cosas que: El señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra inscribió la cédula de ciudadanía número 86.006.666 para participar en las elecciones de autoridades locales que se realizarían el 25 de octubre de 2015 en el Municipio de Granada – Meta.
El mencionado ciudadano, se notificó por conducta concluyente de la Resolución No. 3180 del 24 de septiembre de 2015, proferida por el Consejo Nacional Electoral, por la cual se dejó sin efecto la inscripción de su cédula por presunta trashumancia. Recurrió la decisión y fue resuelta de manera negativa mediante la Resolución No. 5352 del 21 de octubre de 2015.
El Consejo Nacional Electoral decidió terminar el proceso probatorio a los 22 días de iniciado (24 de septiembre) por lo que resolvió expedir resolución donde canceló la inscripción de cédulas. En este sentido, la autoridad judicial accionada resaltó que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con las pruebas allegadas al proceso, no fue posible advertir que el Consejo Nacional Electoral haya actuado de manera arbitraria en el proceso adelantado contra el accionante, pues se evidenció que, dicha autoridad electoral posee una facultad para iniciar investigaciones oficiosas en presuntos casos de trashumancia, acorde con las facultades dadas por la Constitución Política.
Igualmente, tampoco fue posible advertir que la interpretación realizada por el CNE fuera diferente a la realidad de los hechos, como lo advierte el tutelante en el escrito de tutela, pues la decisión adoptada respondió a la valoración de las pruebas allegadas y a los hechos probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese sentido, se tiene que la decisión cuestionada se adoptó luego de efectuar un juicio motivado, como quiera que el operador jurídico, a través de valoraciones lógicas y análisis jurídicos que atendieron la realidad fáctica y probatoria, constató que no le asistía razón al accionante en sus pretensiones, por lo que procedió a confirmar la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, se debe poner de presente que el actor no precisó en el libelo qué pruebas no se valoraron por el Tribunal acusado, ni tampoco cuáles valoraciones permitían advertir una conclusión distinta a la finalmente adoptada en la decisión de segunda instancia. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 26 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, pues la decisión de confirmar la providencia de primera instancia, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos y las pruebas obrantes en el expediente, lo que le permitió concluir que no le asistía razón al accionante en afirmar que el acto administrativo por el que se decidió anular su inscripción carecía de fundamento probatorio, y por ende, se había vulnerado su derecho al debido proceso.
En efecto, se advierte que contrario a lo manifestado por la parte tutelante, la Corporación Judicial accionada efectuó un análisis adecuado y coherente de los elementos probatorios allegados al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; por consiguiente, este cargo no estará llamado a prosperar. 4.2.2. Del desconocimiento del precedente judicial En el asunto sub judice, la parte actora, para argumentar el defecto en cuestión, aludió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial en que debería fundarse, porque no tuvo en cuenta las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado en las que se precisa que en los procesos de trashumancia se debe probar que el presunto trashumante no es residente del respectivo municipio, que no tiene asiento regular en el mismo, que no ejerce allí su profesión u oficio y que tampoco posee algún negocio o empleo.
Aseguró que en la resolución que lo declaró trashumante no se demostró ninguno de los supuestos anteriores, pues afirma que la misma Policía Nacional del municipio de Granada había comprobado su asiento residencial en dicho Municipio. En relación con el precitado supuesto, la Sala debe precisar, como se mencionó en el desarrollo del defecto fáctico, que para el CNE no fue posible determinar que el accionante habitaba en el Municipio de Granada, pues como evidenció la autoridad judicial accionada, el informe de la Policía Nacional fue aportado de manera posterior al cierre del proceso probatorio por parte del CNE, por lo que no pudo incorporarse al proceso de trashumancia para determinar que el actor residía en el municipio de Granada – Meta.
Sin embargo, como también se dijo, la autoridad judicial puso de presente que dicho informe Policial no era concluyente respecto del domicilio del actor. Igualmente, se aclara que las sentencias citadas por el accionante a manera de precedente, no versan de manera precisa sobre el problema jurídico sub examine, como tampoco establecen reglas de derecho frente a los procesos de trashumancia y los requisitos que debe implementar el CNE para desvirtuar la presunción de residencia electoral.
Adicionalmente, es importante aclarar que no todo pronunciamiento de las altas cortes puede ser entendido como un criterio unificador; en efecto, dentro de las providencias de los órganos de cierre se distinguen entre antecedentes, los cuales hacen referencia a providencias que dada su similitud fáctica o jurídica con un caso en específico, pudieran resultar aplicables, sin que ello repercuta en una obligación del operador jurídico de hacerlo; y los precedentes, sentencias de unificación expedidas en este caso, por el Consejo de Estado o Corte Constitucional, que buscan definir una tema en concreto, o bien, por su importancia jurídica, deben ser observados por las demás autoridades judiciales al momento de decidir las cuestiones sometidas a su conocimiento.
La Corte Constitucional en sentencia T-102 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), abordó ese tema en los siguientes términos: “(…) El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
(…)”. En ese orden, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esto es aquellas proferidas por la Sala Plena de la Corporación, o bien por la Sala de las respectivas Secciones en las que se especifique el tema objeto de unificación. Así las cosas, las sentencias mencionadas por la parte actora, como desconocidas, no definen reglas jurisprudenciales respecto del asunto planteado por el accionante, por lo que no se puede deducir un desconocimiento del precedente a partir de tal decisión judicial, dado que no se le podía exigir a la autoridad accionada su aplicación. En consecuencia, esta Sala considera que, en el presente asunto, no se configura una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial en la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como lo alega la parte accionante en el escrito de tutela, que amerite la intervención el juez de tutela, para la protección de los derechos fundamentales invocados.
Por tanto, la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia del 26 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por el señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Jhon Jairo Ordoñez Saavedra, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)