w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: Martha Cecilia Mosquera Rojas Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Tema: Remisión Por Competencia AUTO Encontrándose el expediente al Despacho, previo a resolver la continuación del proceso, se observa que esta corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. I.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial Martha Cecilia Mosquera Rojas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: «1. Se declare la Nulidad de la Resolución No. 040 del 20 de enero de 2015, proferida por el Sr. Procurador General de la Nación, “Por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la Entidad”. 2.
Se declare la nulidad del Acto Administrativo “Convocatoria 007 del 23 de enero de 2015, proferida por el Sr. Procurador General de la Nación por medio del cual se ofertan empleos correspondientes a las Procuradurías Judiciales II asignadas a la PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA, LA ADOLESCENCIA Y LA FAMILIA”. 3.
Se declare la nulidad del Acto Administrativo Decreto 3375 de 08 de agosto 2016, “Por medio de la cual se hace nombramiento en período de prueba y se termina una provisionalidad”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4.
Se declare la nulidad del Acto Administrativo Acta de Posesión No. 037 de la doctora LILYAM OBREGON CARRILLO, del cargo de Procuraduría 22 Judicial II para la Infancia, Adolescencia y Familia de Popayán. 5. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Procuraduría General de la Nación al Reintegro al cargo de Procurador Judicial II, Código 3PJ, Grado EC, en la Procuraduría 22 Judicial II para la Infancia, Adolescencia y Familia de Popayán y/o a otro cargo de igual o superior categoría, al doctor(sic) MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS, C.C. 34.544.148. 6.
A título de restablecimiento del derecho, se orden e a la Procuraduría General de la Nación al pago indexado, de los salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento de su desvinculación y hasta el momento del reintegro efectivo al cargo que venía desempeñando mi prohijado a otro igual o de superior categoría, a favor de MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS, C.C. 34.544.148. 7.
A título de restablecimiento del derecho se ordene a la PGN al pago de los aportes a la seguridad social integral dejados de cancelar, desde el momento de la desvinculación hasta el momento del reintegro al cargo que venía desempañando mi prohijado a otro igual o de superior categoría a favor de MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS, C.C. 34.544.148. 8.
Se declare que en el presente caso no existió solución de continuidad. 9. Que se ordene el cumplimento de la sentencia de la sentencia dentro de los términos establecidos por la Ley 1437 de 2011. 10. Que se condene en Costas y Agencias en Derecho a la demandada.» Adicionalmente, en el capítulo de estimación razonada de la cuantía la demandante estima lo siguiente: “superior a CIENTO SETENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS M/Cte.
(218 Salarios Mínimos Legales Mensuales vigentes aproximadamente)” de lo que resulte demostrado dentro del proceso, conforme al último salario devengado y prestaciones sociales que se dejaron de percibir, desde que se encuentra fuera del cargo hasta la presentación de la demanda. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Mediante auto de fecha 4 de julio de 2019 1 este despacho rechazó la referida demanda, sin embargo, la misma fue recurrida por la demandante, y en providencia de 6 de octubre de 2022 2, se ordenó reponer el auto recurrido al observar que la demanda fue presentada oportunamente.
II. CONSIDERACIONES Previo a estudiar el pertinente análisis de competencia, es necesario determinar que para el presente caso resulta n aplicables las disposiciones originales establecidas en la Ley 1437 de 2011, dado que el libelo introductorio fue presentado antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 3. Teniendo en cuenta lo anterior, se precisa que la accionante consideró que la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente, para conocer en única instancia el presente asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 del C.P.A.C.A. núm. 2.°, inciso 2.°, que dispone: «Artículo 149.- Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 2. […] También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo director del Ministerio Público. 1 Folios 138 a 139 del cuaderno principal del expediente. 2 Folios 158 a 160 del cuaderno principal del expediente. 3 «Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.» (Resaltado fuera del texto original).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 […] » Subraya fuera de texto. Comoquiera que los actos administrativos demandados fueron proferidos por el Procurador General de la Nación, es pertinente analizar si (i) estos fueron expedidos por este funcionario como supremo director del Ministerio Público, y una vez establecido esto, definir si (ii) la controversia es competencia de esta corporación. (i) Naturaleza de los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público y de su función nominadora.
Actos expedidos como Supremo Director del Ministerio Público: Mediante reiterada jurisprudencia 4, la Corte Constitucional ha clasificado las tareas derivadas del ejercicio de la función del Procurador General de la Nación como Supremo Director del Ministerio Público, así: « (i) orientación, (ii) coordinación y (iii) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, para así asegurar unidad de acción.» 5 Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que dicha función de supremo director «implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentren articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la 4 Sentencias C-245-71995, C-334/1996, C-283/1997 y C-743/1998. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones». 6 En relación con esta función, el Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 2018 7, agregó lo siguiente: « […] la suprema dirección del Ministerio Público asignada por disposición constitucional al Procurador General de la Nación, constituye entonces, una importante competencia de «regulación normativa» para: (1) moldear la acción institucional del órgano de control;
(2) señalar pautas generales o directrices, que fijen los criterios de intervención de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades administrativas y judiciales; (3) precisar los propósitos y objetivos a los que debe dirigirse la misión institucional del Ministerio Público; (4) formular las políticas y las estrategias generales que orientaran la gestión del órgano de control, en sus distintos ámbitos de competencia funcional;
(5) determinar las metas y prioridades del accionar institucio nal del Ministerio Público, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo; (6) trazar lineamientos para traducir los fines constitucionalmente asignados al Ministerio Público, en resultados concretos; y (7) asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la gestión a cargo de las procuradurías delegadas, las procuradurías territoriales y los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.» Negrilla fuera de texto.
Función nominadora: Por disposición constitucional, le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la función nominadora dentro de la entidad, según lo dispuesto en el artículo 278, el cual estipula que «ejercerá directamente las siguientes funciones: […]Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.». 6 Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-429-2001 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 De otra parte, el Decreto Ley 262 del 2000, en su artículo 7.º, numeral 45.º, establece que el Procurador General de la Nación ejerce la «suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad», lo cual implica que dispondrá sobre solicitudes de exclusión de listas de elegibles, sobre nombramientos y terminación de vínculos laborales de funcionarios con la entidad.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su postura respecto a la competencia para conocer en única instancia de las demandas en contra de las decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora» 8, y resolvió: «PRIMERO.- UNIFICAR la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a: (i) la comprensión y alcance de la atribución de «supremo director del Ministerio Público» asignada al señor Procurador General dela (sic) Nación; y (ii) la determinación de la autoridad judicial competente para conocer de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentadas para cuestionar los actos administrativos expedidos por el Procurador Gen eral en desarrollo de sus roles de «supremo director del Ministerio Público» y de «autoridad nominadora»; de la siguiente manera: 1.
La función de supremo director del Ministerio Público, atribuida al Procurador General de la Nación, comprende esencialmente, el desarrollo de actividades de (1) orientación, (2) coordinación y (3) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, circulares, conceptos, memorandos y cualquier otra clase de actos administrativos, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción. 2.
En aplicación del artículo 149, numeral 2.°, inciso 2.°, de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el competent e para conocer en única instancia, de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que sin atención a la cuantía, se promuevan contra las decisiones proferidas por el Procurador General de la Nación como supremo Director del Ministerio Público. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-16), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 3. Los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, son proferidos en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora». 4.
La competencia para el conocimiento de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidas contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concurs os de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, está atribuida en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, dependiendo de la cuantía, en atención a las reglas de competencia establecidas en los artículo 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011. […]» En virtud de lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para conocer de los casos en los cuales el procurador haya hecho uso de su facultad como director supremo del Ministerio Público al expedir un acto administrativo 9; sin embargo, no tendrá competencia para conocer en única instancia de aquellos actos que haya expedido como consecuencia del ejercicio de su «facultad nominadora».
En tal sentido, los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para proveer cargos y desvincular trabajadores en provisionalidad de la entidad, son proferidos en ejercicio de la denominada «facultad nominadora», por ende, la competencia para conocer de tales asuntos, según lo establecido por la Ley 1437 de 201110 y la jurisprudencia proferida por esta Corporación 11, corresponde a los jueces y tribunales administrativos en primera instancia, dependiendo de la cuantía. (ii) Competencia de los Tribunales Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 9 Artículo 149, N. 2°, inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 10 Artículos 151 al 155 de la Ley 1437 de 2011 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Auto del 31 de octubre de 2018.
Radicado interno: 3218-2016 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 El artículo 152 del CPACA establece que los Tribunales Administrativos serán competentes para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto. (iii) Competencia de los Jueces Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con el artículo 155 del CPACA, los Jueces Administrativos tendrán competencia para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto.
Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el asunto en cuestión. III. CASO CONCRETO Encuentra el despacho que la demandante solicitó la nulidad del acto administrativo “Convocatoria 007 del 23 de enero de 2015 proferido por el Procurador General de la Nación po r medio del cual se ofertan empleos correspondientes a las Procuradurías Judiciales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 II asignadas a la Procuraduría Delegada para la defensa de los derechos de la infancia, la adolescencia y la familia ” y el acto administrativo “Decreto 3375 del 8 de agosto de 2016” por medio del cual se hace nombramiento en período de prueba al Procurador 22 Judicial II para la infancia, adolescencia y la familia de Popayán y terminó con la provisionalidad de la accionante en dicho cargo, para designar a quien tenía mejor derecho por hacer parte de la lista de elegibles resultante del concurso público de méritos.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo que ostentaba en la entidad, el pago de los factores salariales, prestaciones sociales y cesantías desde su desvinculación y el pago d e los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado.
Conforme a lo expuesto, se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues el acto administrativo que se controvierte fue proferido por el Procurador General de la Nación para desvincular a la accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II, por lo que resulta evidente que el acto demandado no fue proferido por el Procurador General en ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 152, numeral 2 º del CPACA, este despacho determina que el competente pa ra conocer del presente asunto en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Cauca, ya que la cuantía fijada en la demanda por la accionante excede los 50 salarios mínimos legales mensuales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00226-00 (1239-2017) Demandante: MARTHA CECILIA MOSQUERA ROJAS w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 vigentes, y por ello, se ordenará la remisión del expediente, para lo de su cargo.
Por lo anterior este Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta corporación para conocer de este medio de control conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR POR COMPETENCIA el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cauca (reparto), para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado