Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de reparación directa Radicación: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otros Demandado: Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada Tema: Responsabilidad del Estado por la no renovación de la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia. Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque el daño tuvo origen en la decisión ilegal de no renovarla, alegando que la empresa no había pagado una multa.
La demandada sabía que la sanción era ilegal porque se impuso sin notificar previamente a la empresa. No se originó en la decisión tardía de revocar la multa, como se afirmó en la demanda. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia del 25 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
La Sala es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con el numeral 6 del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 28 de mayo de 20151.
En el auto del 2 de julio de 20152 se corrió traslado para alegar de conclusión. La demandante y la entidad demandada alegaron de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto. I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1 F.78, c. ppl. 2 F. 81, c. ppl. Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 2 1.- La demanda fue presentada el 7 de diciembre de 2012 por la Unión de Servicios Técnicos Ltda. (en adelante, Uniservic Ltda.), y por Jairo Octavio Otálora Sabogal y Mirella Garcés Echeverry en calidad de socios de la empresa demandante.
Se dirigió contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para obtener la reparación de los perjuicios causados porque la empresa Uniservic Ltda. no pudo seguir funcionando como consecuencia de la falta de resolución oportuna de la solicitud de revocatoria directa del acto que le impuso una multa. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<A. PARTE DECLARATIVA Declárese responsable a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, cuyo representante legal es el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, de los daños causados a la Empresa UNIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS LTDA. con domicilio en Villavicencio y a sus socios JAIRO OCTAVIO OTALORA SABOGAL y MIRELLA GARCÉS ECHEVERRY por la falla en la prestación del servicio en que incurrió al omitir, obrando con negligencia, decidir oportunamente la petición de revocatoria directa de la Resolución 002809 del 24 de julio de 2008 formulada por el representante legal de UNISERVIC LTDA: ante su absoluta ilegalidad dada su flagrante violación del derecho al debido proceso y del derecho de defensa, conducta negligente de la cual se derivó que UNISERVIC LTDA. no hubiera podido seguir funcionando sufriendo los perjuicios que se enuncian en la demanda.
B. CONDENAS Como consecuencia condénase a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a indemnizar los PERJUICIOS MATERIALES y MORALES que ha venido sufriendo la Empresa demandante y a sus dos socios, de conformidad con la liquidación que resulte finalmente probada en el proceso, atendiendo mientras tanto a la liquidación provisional que en materia de indemnización se señala en esta demanda (…).
(…) DAÑOS Y PERJUICIOS DAÑO EMERGENTE Este primer concepto consiste en los valores de pérdidas materiales de la empresa, los gastos en que tuvo que incurrir en su liquidación, honorarios profesionales para el manejo del proceso liquidatario, lo mismo que los créditos que debió obtener a título de pasivos para poder sustituir los valores de ingresos y utilidades proyectados, en virtud de la cesación de estos por la falla de administración (…) Estos son: PÉRDIDA DE PATRIMONIO EMPRESARIAL Y ADQUISICIÓN DE PASIVOS.
Esto se obtiene teniendo en cuenta que la empresa para el año 2010 tenía un valor declarado tributariamente $372.166.000, tal como consta en la declaración de renta que se aporta del referido periodo. Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 3 Como quiera que la empresa finalmente fue liquidada por la razón que ya hemos explicado, el valor de daño emergente por este concepto es la totalidad del valor de la empresa.
Para efectos de liquidar la empresa, no solamente debió enajenarse sus bienes patrimoniales, sino que además se incurrió en gastos de honorarios profesionales de contaduría y asesoría jurídica y otros, lo cual ascendió a un valor de $70.000.000. Igualmente tuvo que liquidarse la totalidad de los empleados lo cual ascendió a un valor de $43.110.260.
De otra parte, la empresa debió acudir en búsqueda de créditos para asumir los pagos que sobrevinieron como consecuencia de la contingencia del cierre del establecimiento de comercio en un total de $181.866.000. LUCRO CESANTE De conformidad con los datos detallados de que habla la certificación expedida por el contador público juramentado (…), en razón a no poder seguir funcionando UNISERVIC no solo perdió contratos en ejecución, prorrogas de contratos, sino que estaban en curso una serie de negociaciones y licitaciones en las cuales fue rechazada la propuesta de la empresa por no tener licencia de funcionamiento, la pérdida razonable a reembolsar por detrimento a la sociedad convocante es la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL PESOS ($2.875.752.000).
Igualmente, si se analizan las declaraciones de renta, se puede observar que el hecho de la quiebra llevó a la empresa a la pérdida de los escalados ingresos que venían en aumento desde el año 2007 hasta cuando no pudo obtener la licencia por falla de la Administración por un valor promedio de $300.000.000 cada año, lo que al sumar los tres años comprendidos entre 2010 al 2012 suman un valor de $900.000.000.
TOTAL, DAÑOS Y PERJUICIOS ………………………………… $4.442.894.260 (…)>>. 3.- Las pretensiones se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mediante Resolución 02829 del 25 de noviembre de 2002 la Superintendencia demandada le otorgó licencia de funcionamiento a la empresa Uniservic Ltda. por el término de cinco (5) años, esto es hasta el 25 de noviembre de 2007. 3.2.- Dentro del término legal (60 días antes del vencimiento), la empresa demandante solicitó la renovación de su licencia de funcionamiento.
Esta petición fue formulada en escrito radicado el 24 de septiembre de 2007 y se reiteró mediante escritos del 10 de noviembre de 2008, 14 de enero de 2009 y 25 de marzo de 2009. 3.3.- El 24 de julio de 2008 la demandada impuso una sanción (multa) a la empresa Uniservic Ltda. mediante Resolución 02809. Sin embargo, esta nunca le fue notificada a la demandante.
Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 4 3.4.- En febrero de 2009 la demandada le informó <<verbalmente>> al representante de la empresa Uniservic Ltda. que la renovación no era viable porque no habían pagado la sanción impuesta en la Resolución 02809 del 24 de julio de 2008. 3.5.- El 11 de febrero de 2009 la empresa Uniservic Ltda. solicitó la revocatoria directa de la Resolución 02809 de 2008 por vulneración al debido proceso, pues nunca fue notificada de la existencia del proceso administrativo y porque no existía mérito para la sanción. 3.6.- Mediante Resolución 05647 del 24 de agosto de 2009 la superintendencia demandada, sin haberse pronunciado sobre la solicitud de revocatoria de la multa, negó la renovación de la licencia de funcionamiento por el no pago de la sanción impuesta, lo que conllevó que la empresa demandante no pudiera seguir funcionando.
Esta decisión fue recurrida y confirmada en la Resolución 00373 del 26 de enero de 2010. Textualmente se indica en la demanda que la Superintendencia <<obrando de forma por demás negligente no quiso resolverla y ante la solicitud de la Compañía de vigilancia para que se le renovara la licencia de funcionamiento, mucho tiempo después de elevada dicha solicitud de renovación, sin haber decidido la de revocatoria directa, negó dicha renovación>>. 3.7.- Aunque el término para pronunciarse sobre la solicitud de revocatoria contra el acto que impuso la sanción era máximo de tres meses (artículo 71 del CCA), la Superintendencia demandada no lo hizo dentro de ese término. Solo hasta el 10 de noviembre de 2010, después de que le había negado la renovación de la licencia por el no pago de la multa, expidió la Resolución 06834 que revocó la Resolución 02809 de 2008 que le había impuesto la multa porque encontró probado que no les notificó el pliego de cargos ni mucho menos la sanción impuesta. 3.8.- Para los demandantes, la no renovación de la licencia de funcionamiento de la empresa se basó en la falta de pago de una multa, sanción que nunca conocieron porque fue impuesta dentro de un proceso sancionatorio que no les fue notificado y que, posteriormente, fue revocada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada precisamente por la falta de notificación. 3.9.- Si la entidad demandada se hubiera pronunciado oportunamente sobre la solicitud de revocatoria directa contra el acto administrativo que impuso la sanción –fundamento de la no renovación–, muy seguramente no habría negado la licencia de funcionamiento a la sociedad demandante, pues la empresa cumplía con todos los requisitos y habría podido seguir prestando sus servicios.
Como no pudo seguir funcionando a causa de lo anterior, la entidad demandada debe responder por los perjuicios que aquí se reclaman. Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 5 3.10.- Debido a que la sociedad no pudo seguir ejerciendo su actividad económica, los socios no pudieron seguir brindando a sus familias la misma calidad de vida que tenían, <<se vieron obligados a contraer obligaciones económicas para liquidar a sus trabajadores>> y debieron asumir gastos de traslado entre la ciudad de Villavicencio y Bogotá para realizar los trámites ante la entidad demandada.
B. Posición de la demandada 4.- La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de: 4.1.- Indebido ejercicio del medio de control; alegó que el daño, consistente en el no funcionamiento de la empresa, fue ocasionado por la decisión de la demandada de no renovarle la licencia de funcionamiento.
Por lo tanto, los perjuicios causados debieron ser reclamados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.- Falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial; sostuvo que la solicitud de conciliación no se fundamentó en una <<omisión de la Superintendencia de resolver la revocatoria en el término estipulado en la ley>>. 4.3.- Caducidad del medio de control de reparación directa porque la demanda, presentada el 7 de diciembre de 2012, fue interpuesta después de dos años contados desde la Resolución No. 00373 del 26 de enero de 2010 que confirmó la decisión de negar la renovación de la licencia de funcionamiento.
Además, indicó que si el término se contaba desde que quedó en firme el acto que revocó la sanción, esto es, el 12 de noviembre de 2010, la demanda también se radicó extemporáneamente. C. Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 25 de febrero de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A adoptó las siguientes decisiones: 5.1.- Declaró no probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción, de caducidad de la acción y de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad con fundamento en la decisión del Consejo de Estado que revocó el auto que rechazó la demanda por caducidad.
Indicó que como el daño (no funcionamiento de la empresa) fue causado porque la demandada omitió resolver la solicitud de revocatoria dentro del término legal, el término de dos años debía contarse desde que quedó ejecutoriado el acto que revocó la sanción y no desde que vencía el término de tres meses para resolver la solicitud de revocatoria directa.
Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 6 5.2.- Negó las pretensiones de la demanda porque <<no está demostrado que el daño antijurídico tenga como causa no responder la solicitud de revocatoria directa en el término legal>>. Lo que está acreditado es que el no funcionamiento de la empresa se ocasionó con el acto que le negó la renovación de la licencia de funcionamiento, decisión que no fue <<objeto de control judicial>>.
En este sentido, indicó que al existir dos decisiones administrativas independientes contra las que procedían <<diversos recursos en vía gubernativa>>, los demandantes debieron demandar la nulidad del acto que les negó la renovación de la licencia y no pretender que la revocatoria del acto que impuso la multa les permitiera reclamar mediante la acción la reparación directa los perjuicios causados con el no funcionamiento de la empresa. 5.3.- Condenó en costas a los demandantes al 0.5% de las pretensiones de la demanda.
D. Recurso de apelación 6.- La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda porque: 6.1.- El no funcionamiento de la empresa sí fue ocasionado por el acto administrativo que impuso la sanción. Insiste en que no pagó la multa porque no tenía conocimiento del proceso y de la decisión, y que ese fue el único argumento para que se negara la renovación de la licencia de funcionamiento. 6.2.- La revocatoria del acto que impuso la sanción produjo la pérdida de fuerza ejecutoria del acto que negó la renovación de la licencia de funcionamiento, dado que sus fundamentos de hecho y de derecho (no pago de una multa que fue revocada) desaparecieron.
Por lo tanto, no es cierto que dicho acto administrativo goce <<de presunción de legalidad y autenticidad>> y que deba ser demandado por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho. II.- CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque el medio de control de reparación directa se presentó dentro del término de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA.
La pretensión impetrada en la demanda consistió en el reclamo de perjuicios derivados de la falta de respuesta a la petición de revocatoria de la multa impuesta a la demandante. Así, el término se computa desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo -Resolución 6834 del 10 de noviembre de 2010- que revocó la Resolución 02809 de 2008 del 24 de julio de 20083, mediante la cual se impuso la sanción de multa, porque a partir de ese 3 Fls. 10 – 13, c. pruebas No. 2.
Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 7 momento cesó la omisión, esto es, desde el 13 de noviembre de 2010. En consecuencia, la demanda se radicó oportunamente el 27 de marzo de 2012. F. Decisión 8.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque el daño causado a la empresa demandante al no renovar su licencia de funcionamiento tuvo origen en el acto administrativo mediante el cual la Superintendencia negó la renovación de la licencia de funcionamiento a la empresa demandante. 9.- Cuando se profirió dicho acto, la Superintendencia ya tenía conocimiento de que la multa que los demandantes no pagaron había sido impuesta mediante un procedimiento ilegal al cual no había sido citada la empresa, razón por la cual la decisión de negarle la renovación de la licencia por ese motivo también era ilegal.
La empresa demandante tenía derecho a solicitar la anulación de esta resolución claramente ilegal y, adicionalmente, pedir la suspensión provisional de dicho acto en el que se le negó la renovación de la licencia generándole los perjuicios que reclama en la demanda. 10.- No se trata de que la Superintendencia hubiese obrado negligentemente al denegar la renovación de la licencia sin haber revocado antes una multa impuesta en un procedimiento del que no hizo parte la demandante, como se afirma en los hechos de la demanda: lo que hizo fue adoptar esta decisión ilegalmente y eso fue lo que generó el daño a la demandante.
Sin embargo, tal y como lo señaló el tribunal, la empresa demandante no impugnó judicialmente esta decisión. 11.- El argumento expuesto en la apelación, según el cual la revocatoria generó la pérdida de ejecutoria del acto administrativo que negó la licencia no es de recibo a la luz de lo dispuesto en el artículo 72 del CCA, conforme con el cual ni la petición de revocación de un acto ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
G. Costas 12.- El primer inciso del artículo 188 del CPACA dispone que <<salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil>>. 13.- Con fundamento en la normatividad citada, la Sala condenará en costas en segunda instancia a la parte demandante porque fue la parte vencida en el proceso y se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación. En los términos del artículo 366 del CGP, el tribunal de origen deberá liquidar la condena en costas de manera concentrada.
Radicado: 25000-23-36-000-2012-00656-02 (54013) Demandantes: Unión de Servicios Técnicos Ltda. y otro 8 14.- Para la fijación de las agencias en derecho en la segunda instancia se tienen en cuenta los criterios y topes establecidos en el artículo tercero del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, es decir, <<la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables>>.
Como la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada estuvo representada por apoderado, quien presentó alegatos en esta instancia, por concepto de agencias en derecho le corresponden seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV). III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 25 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera, Subsección A SEGUNDO: CONDÉNASE a la empresa demandante UNIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS LTDA. a pagar las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen.
INCLÚYASE la suma de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes (6 SMLMV) por concepto de agencias en derecho en segunda instancia a favor de la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto